Arbeitsmarktpolitik Dossierbild
31.8.2014 | Von:
Tim Obermeier
Frank Oschmiansky

Öffentliche und private Arbeitsvermittlung: historische Entwicklung

In der Arbeitsvermittlung gab es in den vergangenen Jahren eine Tendenz, Teilbereiche oder auch die Gesamtaufgabe an private Anbieter zu vergeben. Weitreichende Auslagerungen haben beispielsweise in Australien, Großbritannien und in den Niederlanden stattgefunden. Auch in Deutschland sind verstärkt private Vermittlungsdienstleister eingebunden worden. Aktuelle Entwicklungen in der Bundesagentur für Arbeit deuten aber darauf hin, dass Leistungen zunehmend wieder selbständig erbracht werden.

Erhard Eppler, Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit (l.), begrüßt den langjährigen Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit, Josef Stingl (27.07.1972). In seiner Amtszeit (1968-1984) wurde die Zentrale der BA in Nürnberg gebaut.Erhard Eppler, Bundesminister für wirtschaftliche Zusammenarbeit (l.), begrüßt den langjährigen Präsidenten der Bundesanstalt für Arbeit, Josef Stingl (27.07.1972). In seiner Amtszeit (1968-1984) wurde die Zentrale der BA in Nürnberg gebaut. (© REGIERUNGonline/Wegmann)


In der Bundesrepublik Deutschland ist die Debatte um Privatisierung von Vermittlungsaufgaben noch jung. Erst nach Aufhebung des Alleinvermittlungsrechts der damaligen Bundesanstalt für Arbeit im Jahre 1994 konnte sich ein Markt der privaten Arbeitsvermittler langsam entwickeln. Verschiedene Reformgesetze der letzten Jahre – noch vor den Gesetzen zur Umsetzung der Vorschläge der Hartz-Kommission – zielten darauf, private Anbieter stärker am Kerngeschäft der Arbeitsvermittlung zu beteiligen. Dazu wurden unterschiedliche Instrumente entwickelt, wie die Personalserviceagenturen (PSA), der Vermittlungsgutschein, die Beauftragung Dritter mit Vermittlungsaufgaben oder Maßnahmen zur Aktivierung und beruflichen Eingliederung nach § 45 SGB III. Diese werden an anderer Stelle ausführlich beschrieben.

Die Instrumente eröffnen prinzipiell neue Möglichkeiten öffentlich-privater Kooperation und Koproduktion in der Arbeitsvermittlung. Sie verkörpern damit einen Kern dessen, was die Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt mit der "Neuorientierung der Arbeitsvermittlung" institutionell verbunden hat: Weniger Detailvorschriften, dafür mehr kreativer Wettbewerb der Anbieter, um Dynamik, Qualitätsentwicklung und letztlich effektive und effiziente Umsetzung der Instrumente zu bewirken. Allerdings gab es private Arbeitsvermittlung in Deutschland bereits früher.

Im folgenden soll ein Kurzüberblick über die Geschichte der öffentlichen und privaten Arbeitsvermittlung in Deutschland gegeben werden.

Historische Entwicklung

Frühformen der gewerbsmäßigen Arbeitsvermittlung konnten schon für das 15. Jahrhundert nachgewiesen werden. Im 19. Jahrhundert nahm diese einen beträchtlichen Umfang ein, denn es fehlte noch an gemeinnützigen Einrichtungen der Arbeitsvermittlung. Im Jahr 1907 wurden 7.205 gewerbsmäßige Stellenvermittler gezählt. Es setzte sich langsam die Einsicht durch, dass es neuer Formen der Arbeitsvermittlung bedurfte, um der Arbeitslosigkeit wirksam zu begegnen. Da es immer wieder zu Missbrauch kam, erschwerte ein "Stellenvermittlungsgesetz" aus dem Jahr 1910 die Zulassung weiterer gewerbsmäßiger Stellenvermittler.

Der "Öffentliche Arbeitsnachweis" (so die frühere Bezeichnung für Arbeitsvermittlung) entstand erst in den 1890er Jahren als kommunale Einrichtung in den Städten. Die Zahl der öffentlichen Arbeitsnachweise stieg rasch an, nach der Jahrhundertwende gab es bereits 283, dennoch blieb das Netz lückenhaft.

So war die organisatorische Situation des Arbeitsnachweiswesens angesichts der Millionenzahl von Arbeitslosen nach Ende des 1. Weltkrieges geradezu unübersichtlich. Es bestanden rund 1.600 öffentliche, 1.200 Arbeitnehmer-, Arbeitgeber- und paritätische, rund 250 Innungs- und ebenso viele karikative Arbeitsnachweise, dazu die gewerbsmäßigen Stellenvermittlerbetriebe. Dennoch war immer noch kein lückenloses Netz entstanden. Bereits sehr früh engagierten sich die Gewerkschaften in der Arbeitsvermittlung. Sie erhofften sich dadurch neue Mitglieder zu gewinnen und die Zahl der Arbeitslosen besser zu regulieren. Aber auch die Arbeitgeberverbände reagierten und gründeten in Konkurrenz zu den gewerkschaftlichen Arbeitsnachweisen eigene Vermittlungsbüros. Die Arbeitsnachweise der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer standen häufig in Konkurrenz zueinander.

Mit dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAG) vom 16. Juli 1927 wurde das bis dahin unübersichtliche System der Arbeitsnachweise ersetzt. Das Gesetz führte die Arbeitslosenversicherung als vierte Säule der Sozialversicherung ein. Weiterhin ist mit dem Gesetz die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung als selbstständige Körperschaft mit Selbstverwaltung gegründet worden, die fortan zentraler Anlaufpunkt für die Arbeitsvermittlung war.

Das Arbeitsvermittlungsmonopol wurde 1922 mit dem Arbeitsnachweisgesetz begründet und 1927 mit dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung erweitert. Ein wirkliches Vermittlungsmonopol hatte die Reichsanstalt doch zunächst nicht und es existierten weiterhin eine Reihe von gewerbsmäßigen Arbeitsnachweisen von karitativen Organisationen, Gewerkschaften und Angestelltenverbänden. Mit dem AVAG wurde die gewerbsmäßige Stellenvermittlung nach einer Übergangsfrist zum 01.01.1931 endgültig verboten. Die Vermittlungstätigkeit privater Personen und Einrichtungen wurde staatlicher Gewalt unterstellt. Damit schuf man die Voraussetzung für eine rechtseinheitliche öffentliche Arbeitsvermittlung in Deutschland. Von nun an hatte die Reichsanstalt ein Vermittlungsmonopol, welches bis 1994 in Kraft blieb.

Während des zweiten Weltkrieges kamen die Aktivitäten der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung weitgehend zum erliegen. Nach dem Krieg wurden die Bundesanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung am 10.03.1952 neu errichtet. Das Vermittlungsmonopol galt weiterhin.

Das Alleinrecht der Bundesanstalt für Arbeit (BA) zur Arbeitsvermittlung stützte sich nach dem 2. Weltkrieg auf zwei mit der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) 1948 und 1949 geschlossene Abkommen, mit deren Unterzeichnung sich die Bundesrepublik Deutschland verpflichtete, eine öffentliche und unentgeltliche Arbeitsvermittlung zu unterhalten und dem Verbot gewerbsmäßiger Arbeitsvermittlung zustimmte.

Eine verfassungsrechtliche Grundsatzentscheidung aus dem Jahr 1967 bestätigte das Vermittlungsmonopol. Die Richter führten aus, dass man verhindern wolle, dass private Arbeitsvermittler sich an den Notlagen und der Hilflosigkeit von Arbeitsuchenden sowie deren geschäftlicher Unerfahrenheit durch hohe Vermittlungsentgelte bereichern.

Das Arbeitsförderungsgesetz von 1969 übernahm das Vermittlungsmonopol in § 4 AFG. Dort hieß es: "Berufsberatung, Vermittlung in berufliche Ausbildungsstellen und Arbeitsvermittlung dürfen nur von der Bundesanstalt betrieben werden (...)". Ausnahmeregelungen galten lediglich im Bereich der Künstlervermittlungen sowie bei der Personalberatung bei Führungskräften der Wirtschaft. Aber auch in diesen Ausnahmebereichen blieb die Arbeitsvermittlung unter der Aufsicht der BA. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz entstand der Name Bundesanstalt für Arbeit, die 2004 in Bundesagentur für Arbeit umbenannt wurde.

Eine von der Bundesregierung eingesetzte Deregulierungskommission lehnte 1991 das Vermittlungsmonopol der BA als nicht mehr zeitgemäß ab und forderte die Zulassung privater gewerbsmäßiger Arbeitsvermittler. Sie verwies auf Länder wie Großbritannien, die USA und die Schweiz, in denen private Arbeitsvermittler damals bereits tätig waren. In zwei Gerichtsurteilen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) und des Bundesgerichtshofes (BGH) aus demselben Jahr wurde das Vermittlungsmonopol in Bezug auf Führungskräfte in Frage gestellt. Für Arbeitnehmer, die nicht als Führungskräfte einzustufen sind, bestätigte im Frühjahr 1992 das Bundessozialgericht in Kassel ausdrücklich das Arbeitsvermittlungsmonopol. Dennoch bereitete die Bundesregierung in Form von "Modellvorhaben" eine generelle Zulassung gewerblicher Arbeitsvermittlung vor.

Wenige Wochen nach der Aufnahme dieses Vorhabens in das Arbeitsförderungsgesetz (zum 01.01.1994) wurden Modellversuche jedoch für überflüssig erklärt und gesetzestechnische Maßnahmen zur allgemeinen Zulassung eingeleitet. Mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz 1994 wurde eine auf Gewinn gerichtete private Arbeitsvermittlung zum 01.08.1994 endgültig zugelassen. Ende Oktober 1994 waren bereits 1.051 Lizenzen zur Ausübung der gewerblichen Vermittlung von Arbeitskräften von der BA erteilt. Im Jahr 1994 kamen aber lediglich 2.996 Beschäftigungen durch gewerbsmäßige Vermittllung zustande. Auch 1995 lag der Anteil der Privaten mit 20.700 Vermittlungen (darunter ein Fünftel vorher arbeitslose Personen) unter der Ein-Prozent-Schwelle aller Vermittlungen, was dazu führte, dass etwa 20 % der privaten Vermittler ihre Tätigkeit wieder einstellten.

Nach Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) hatten private Agenturen im Jahr 2000 knapp eine halbe Million Arbeitsuchende vermittelt. Darunter befanden sich allerdings auch die gemeinnützigen Vermittlungen. Gewerbsmäßig wurden nach Angaben des Bundesverbandes 'Personalvermittlung e.V.' im Jahr 2001 rund 130.000 Personen vermittelt, davon waren etwa ein Viertel zuvor arbeitslos.

Private Vermittler benötigten in dieser Zeit die Erteilung einer Erlaubnis durch die jeweils zuständigen Aufsichtsbehörden in Gestalt der Landesarbeitsämter, die mit umfangreichen Prüfungen und Auflagen verbunden war. Damit sollte sichergestellt werden, dass die Vermittler persönlich zuverlässig sind, geordnete Vermögensverhältnisse haben und keine Honorare von den Arbeitsuchenden verlangen. Seit April 2002 bedarf die private Arbeitsvermittlung nicht mehr einer behördlichen Erlaubnis, eine Gewerbeanmeldung ist ausreichend. Aufgrund der Deregulierung der Personalvermittlung ist die Meldepflicht statistischer Daten für Personalvermittler entfallen. Erhebungen über den gesamten Markt gibt es seit 2002 nicht mehr.

Mit der Einführung des SGB III 1998 wurde die Option der Privatisierung erweitert durch die Möglichkeit der Beauftragung privater gewerbsmäßiger Dritter. Beauftragte Dritte bekamen seinerzeit eine Prämie von 2000 bis 4000 DM pro Vermittlung aus Mitteln des Bundes bzw. der BA. Sie erhielten zudem Zugang zum Stellenangebot und Bewerberbestand der BA sowie Räumlichkeiten in den Arbeitsämtern.

Im März 2002 begann die BA mit der Ausgabe von Vermittlungsgutscheinen. Ein Vermittlungsgutschein ermöglichte seinem Besitzer die Einschaltung eines privaten Vermittlers nach drei Monaten Arbeitslosigkeit. Von 2005 bis 2007 war die Einschaltung nach sechs Wochen möglich; seit 2008 gilt eine Wartezeit von zwei Monaten. Die Regelung war zunächst bis Ende 2010 befristet. Seit dem 01.04.2012, durch das Gesetz zur Verbesserung der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt, ist der Vermittlungsgutschein als dauerhafte Ermessensleistung in das SGB II aufgenommen worden.

Mit den Hartz Reformen sollten durch bessere individuelle Beratung und Betreuung mehr Arbeitslose vermittelt werden. Der Qualität der Arbeitsvermittlung räumte die Kommission damals einen hohen Stellenwert ein. Der Prozess der Arbeitsvermittlung wurde neu organisiert, so dass sich Vermittler auf ihre Kernaufgabe, die Beratung von Arbeitsuchenden, konzentrieren können. Gleichzeitig sollten in verstärktem Maße private Dienstleister in den Vermittlungsprozess eingebunden werden.

Im Juli 2007 erreichte die Privatisierung eine neue Qualität, indem die BA im Rahmen eines Modellversuchs für die Dauer von zwei Jahren erstmals die Gesamtbetreuung großer Arbeitslosengruppen in sechs Großstädten abgab. Das Konzept für dieses Modellprojekt erarbeitete die Unternehmensberatung McKinsey, die nicht nur in der Hartz-Kommission saß, sondern bereits in unterschiedlichsten Bereichen für die BA tätig war.

Selbständige Personalberater bzw. entsprechende Agenturen sind in verschiedenen Interessensverbänden organisiert. Außer den privaten Arbeitsvermittlern betreiben zahlreiche Arbeitnehmerüberlasser im Nebengeschäft Arbeitsvermittlung. Hier zählt der Bundesarbeitgeberverband der Personaldienstleister (BAP) mit etwa 3.800 Betrieben zu den bedeutendsten Einrichtungen. Daneben bieten in Deutschland viele Internetstellenbörsen ihre oft automatisierten Vermittlungsdienstleistungen an.

Am Markt für Arbeitsvermittlung gibt es, neben der Bundesagentur für Arbeit, eine Vielzahl von Akteuren. Hochschulen beraten ihre Absolventen und helfen beim Berufseinstieg, Kammern und Verbände unterstützen Jugendliche dabei, einen Ausbildungsplatz zu finden. Personalberater und Headhunter suchen nach qualifizierten Führungskräften und private Arbeitsvermittler helfen Arbeitslosen mit Vermittlungsgutscheinen einen neuen Arbeitsplatz zu finden.

Welchen Anteil die privaten Vermittlungsdienstleistungen insgesamt an der Stellenbesetzung in Deutschland haben und welche Wirkung sie erzielen, ist schwierig zu ermitteln. Für den Vermittlungsgutschein, mit dem Arbeitslose private Arbeitsvermittler beauftragen können, liegen Erkenntnisse aus der Wirkungsforschung vor. Die Studien bescheinigen dem Vermittlungsgutschein einen tendenziell positiven Effekt, jedoch waren die über einen Vermittlungsgutschein begonnenen Beschäftigungsverhältnisse im Durchschnitt kürzer als andere. Für die Forscher ein Zeichen für Mitnahmeeffekte. Die Beauftragung von spezialisierten Anbietern mit der gesamten Vermittlung, die teilweise von der BA vorgenommen wurden, verbesserte die Beschäftigungschancen kaum.

Nachdem die Arbeitsagenturen und die Jobcenter in den Jahren nach den Hartz Reformen eine Reihe von Erfahrungen im Umgang mit privaten Vermittlungsdienstleistern, Vermittlungsgutscheinen und Maßnahmeträgern sammeln konnten, ist neuerdings wieder ein Trend zur Selbstvornahme zu beobachten. In verschiedenen Modellprojekten haben Arbeitsagenturen und Jobcenter die eigenständige Durchführung von Maßnahmen erprobt. Jobcenter und Arbeitsagenturen stellen sich zunehmend die Frage, ob sie Vermittlungsdienstleistungen auf dem Markt einkaufen sollen oder ob sie diese Maßnahme nicht effizienter selbst erbringen können. In der Diskussion stehen somit verstärkt "make or buy" Entscheidungen. Die eigenständige Durchführung, von zuvor von privaten Vermittlungsdienstleister eingekauften Maßnahmen, ist nicht bei allen Maßnahmen und für jeden Arbeitslosen möglich. Wie sich die öffentliche Arbeitsvermittlung weiter entwickelt und wie sich die Arbeitsteilung zwischen privater und öffentlicher Arbeitsvermittlung entwickelt, lässt sich noch nicht abschätzen.

Links

Bundesarbeitgeberverband der Personaldienstleister (BAP)
Bundesagentur für Arbeit
Kurze Chronik der Bundesagentur für Arbeit

Eine ausführliche Literaturliste zum Thema "Private Arbeitsvermittlung" (vielfach mit Volltextzugang) findet sich hier .

Zum Weiterlesen

Bernhard, Sarah; Wolff, Joachim (2008): Arbeitslosengeld II Empfänger. Nur Wenige profitieren von der privaten Arbeitsvermittlung. IAB-Kurzbericht 5/2008. Nürnberg.

Heyer, Gerd; Koch, Susanne; Stephan, Gesine; Wolff, Joachim (2012): Evaluation der aktiven Arbeitsmarktpolitik: Ein Sachstandsbericht für die Instrumentenreform 2011. Journal for Labour Market Research (45) 1: 41-62.

Hielscher, Volker; Ochs, Peter (2009): Das prekäre Dienstleistungsversprechen der öffentlichen Arbeitsverwaltung. S. 178-190 in: Bothfeld, Silke; Sesselmeier, Werner; Bogedan, Claudia (Hrsg.) (2009): Arbeitsmarktpolitik in der sozialen Marktwirtschaft. Vom Arbeitsförderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch II und III. VS-Verlag. Wiesbaden.

Kaps, Petra; Schütz, Holger (2007): Privatisierung von Arbeitsvermittlungsdienstleistungen – Wundermittel zur Effizienzsteigerung? Eine Bestandsaufnahme deutscher und internationaler Erfahrungen. WZB Discussion Paper SP I 2007-101.

Krug, Gerhard; Stephan, Gesine (2013): Is the contracting-out of intensive placement services more effective than provision by the PES? Evidence from a randomized field experiment. IZA discussion paper Nr. 7403. Bonn.

Krupop; Frank Stefan (2013): Selber machen oder einkaufen? G.I.B. Info 4_13: 24-29.

Schütz, Holger; Steinwede, Jacob; Schröder, Helmut; Kaltenborn, Bruno; Wielage, Nina; Christe, Gerhard; Kupka, Peter (2011): Vermittlung und Beratung in der Praxis. Eine Analyse von Dienstleistungsprozessen am Arbeitsmarkt. IAB-Bibliothek, 330. Bielefeld: Bertelsmann.

Schmuhl, Hans-Walter (2003): Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002: Zwischen Fürsorge, Hoheit und Markt; Nürnberg; BeitrAB 270.

Sell, Stefan (2006): Modernisierung und Professionalisierung der Arbeitsvermittlung. Strategien, Konzepte, und Modelle unter Berücksichtigung internationaler Erfahrungen. Gutachten der Stabsabteilung der Friedrich-Ebert-Stiftung Berlin. Bonn.

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