Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

11.8.2014 | Von:
Frank Oschmiansky

Kurze Entstehungsgeschichte der Grundsicherung für Arbeitsuchende

Bis Ende 2004 galt in Deutschland ein dreigliedriges System der sozialen Sicherung bei Arbeitslosigkeit. Dessen "unterste" Ebene, die Sozialhilfe, bezog sich auf Hilfebedürftigkeit aus welchen Gründen auch immer und keinesfalls nur auf Arbeitslosigkeit als Ursache von Hilfebedürftigkeit. Seit 2005 stellt für die Personengruppe der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen und die mit ihnen in einer Bedarfsgemeinschaft Lebenden, die Grundsicherung für Arbeitsuchende das letzte soziale Netz dar.

Mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz-Reform") wurden 2005 die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammengelegt.Mit dem vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt ("Hartz-Reform") wurden 2005 die Arbeitslosenhilfe und die Sozialhilfe zur Grundsicherung für Arbeitsuchende zusammengelegt. (© picture-alliance / ZB)


Identifizierte Defizite vor der Reform

Die zentralen politischen Legitimationsargumente für die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe lauteten, das damalige System des Nebeneinanders von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe sei ineffizient, intransparent und wenig bürgerfreundlich gewesen. Durch das Zusammenlegen von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wollte die damalige Bundesregierung eine "Betreuung aus einer Hand" schaffen und die Bürokratie verringern. Die neuen Jobcenter sollten sich intensiver um die Betroffenen kümmern können und die Zahl der Langzeitarbeitslosen abbauen. Zudem sollten die staatlichen Ausgaben für Hilfebedürftige sinken. Im Einzelnen wurden in der Gesetzesbegründung oder der damaligen arbeitsmarktpolitischen Debatte insbesondere folgende Punkte des alten Systems kritisiert:
  1. Statt effizienter Zusammenarbeit findet eine Verantwortungsverschiebung zwischen den Trägern der Arbeitslosenhilfe (BA) und der Sozialhilfe (Kommunen) statt (Verschiebebahnhof).
  2. Damit verbunden ist eine verwaltungsaufwändige Doppelbetreuung anstatt der Gewährung von Leistungen aus einer Hand.
  3. Es erfolgt ein unterschiedlicher Zugang zu Unterstützungsleistungen je nach Zugehörigkeit zur Arbeitslosen- bzw. Sozialhilfe.
  4. Die unterschiedliche Leistungshöhe trotz ähnlicher Problemlage (Langzeitarbeitslosigkeit) gilt als ungerecht; die Berechnungen kompliziert und aufwändig.
  5. Die gesplittete Zuständigkeit und eine geringe Effizienz verursacht unnötig hohe Kosten.
  6. In beiden Leistungssystemen steht die Leistungsgewährung im Vordergrund, während die "Aktivierung" der Leistungsempfänger nachrangig ist.

Kurze Historie zur Einführung der Grundsicherung

Vorstellungen zur Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe existierten schon länger. In der Endphase der Regierungszeit von Helmut Kohl wurden sie erstmals konkreter. Dabei war der parteipolitische Disput eher nachrangig. Die gegensätzlichen Positionen verliefen eher innerhalb der Parteien. In der CDU/CSU gab es dabei Gegenwehr gegen die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe insbesondere durch die CDA und die ostdeutschen Landesregierungen. In der SPD gab es umgekehrt Befürworter für Kürzungen im Sozialbereich und für eine Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im "wirtschaftsorientierten" Flügel.

Nach dem Regierungswechsel im Herbst 1998 forcierte die neue Regierung insbesondere auf Anregung der Grünen, die sich schon Mitte der 1990er Jahre für eine Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe stark gemacht und mit einem Modell der sozialen Grundsicherung auch bereits ein Konzept vorzuweisen hatten, den Prozess. In der Koalitionsvereinbarung vom 20.10.1998 wurde formuliert: "Um die Vermittlung in Arbeit zu erleichtern und überflüssige Bürokratie abzubauen, soll die Zusammenarbeit zwischen Sozialämtern und Arbeitsämtern nachhaltig verbessert werden. Die neue Bundesregierung will ein Konzept für eine bedarfsorientierte soziale Grundsicherung entwickeln, die schrittweise eingeführt werden soll." Dagegen schwenkte die SPD erst nach dem Ausscheiden Lafontaines aus der Regierung auf diesen Kurs um. Es begann in der SPD eine Phase, die als "Christdemokratisierung der Sozialdemokratie" bezeichnet wurde.

Bündnis für Arbeit und die Rolle der Bertelsmann Stiftung

Wissenschaftliche und politische Vorarbeiten liefen über verschiedene Stränge. So entwickelte die sogenannte Benchmarking-Gruppe des "Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit" ein Thesenpapier zur "Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik". Das Thesenpapier enthielt bereits einige Elemente, die später auch im Hartz-Bericht auftauchten. Die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurde auch andiskutiert, aber einer weiteren Prüfung überlassen. Allerdings wurde bereits gefolgert, dass eine solche Zusammenlegung "erhebliche Effektivitäts- und Effizienzgewinne verspreche".

Mit konzeptionellen Arbeiten war ab 1999 die Bertelsmann-Stiftung in verschiedenen Projekten tätig. Die Bertelsmann-Stiftung arbeitete auch mit verschiedenen Kommunen im Bereich der Sozialhilfe zusammen. Insgesamt hatte die Bertelsmann-Stiftung großen Einfluss auf die Politikformulierung in diesem Themenbereich von Ende der 1990er Jahre bis zur konkreten Umsetzung. Sie fokussierte dabei ihre Interessen in Richtung aktivierender Arbeitsmarktpolitik und Umsetzung von Workfare-Konzepten. Auch während der späteren Arbeit der Hartz-Kommission nahm die Bertelsmann-Stiftung noch nachhaltigen Einfluss, indem sie beispielsweise "Benchmarking-Reisen" ins europäische Ausland für die Kommissionsmitglieder organisierte und die internationale Informationsbeschaffung übernahm.

Internationale Einflüsse

Bei der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe spielten daher auch Verweise auf die britischen Jobcenter Plus und niederländischen Zentren für Arbeit und Einkommen (CWI) eine prägnante Rolle. So wurden beispielsweise die niederländischen CWI von der Bertelsmann Stiftung gepriesen als dezentrale Einmal-Anlaufstellen "für Arbeitslose, Arbeit Suchende und Arbeitgeber", welche die Dienstleistungspalette für Arbeitslosengeld und Sozialhilfe integrieren. Allerdings waren die einheitlichen Anlaufstellen (CWI) in den Niederlanden erst Anfang 2002 und die Jobcenter Plus im April 2002 (Jobcenter Plus ist 2002 aus der Zusammenführung des Employment Service mit Zuständigkeit für die Leistungen zur Eingliederung in Arbeit und der Benefit Agency mit Zuständigkeit für die Leistungen zum Lebensunterhalt) entstanden.

Gesicherte Erkenntnisse und Ergebnisse konnten nur wenige Monate bzw. Wochen nach der Einführung gar nicht vorliegen, auch nicht den Mitgliedern der Hartz-Kommission. Die Orientierung an Konzepten aus anderen europäischen Ländern (von denen eine Vielzahl Eingang in die Empfehlungen der "Hartz-Kommission" fand, weit über die Thematik der Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe hinaus) wurde zum Teil auch sehr kritisch kommentiert:

Quellentext

Eine Kritik

"Internationale Vergleiche bei komplexen sozialen Problemen haben häufig zur Folge, von nationalen Rahmenbedingungen und Implementierungsproblemen abzulenken, weil man doch angeblich eine funktionierende Strategie in einem Land gefunden hat, dessen Rahmenbedingungen man im Einzelnen aber oft nicht kennt und die einem vielfach auch absichtsvoll verschwiegen werden."

Quelle: Spindler, H. (2014): War die Hartz-Reform auch ein Bertelsmann Projekt?

Auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, viele Jahrzehnte Verfechter internationaler Benchmarks, sieht in seinem Gutachten 2013/2014 (Ziffer 507) dieses Vorhaben unterdessen kritisch: "Eine Reform, die in der Vergangenheit in einem Mitgliedstaat erfolgreich war, ist dies nicht notwendigerweise zu einem anderen Zeitpunkt oder in einem anderen Mitgliedstaat."

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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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Die Informationsplattform des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales bietet aktuelle Kennzahlen und Fachinformationen zur Grundsicherung für Arbeitsuchende. Die Servicestelle SGB II erweitert und aktualisiert die Informationsplattform laufend.

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