Arbeitsmarktpolitik Dossierbild

1.6.2010 | Von:
Frank Oschmiansky

Zentrale Weichenstellungen der Arbeitsmarktpolitik vor dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG)

Insbesondere in der Frühphase der Bundesrepublik, also in den frühen fünfziger Jahren, mussten zentrale Entscheidungen zur Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik von den politischen Akteuren getroffen werden. Hier werden einige dieser grundsätzlichen Weichenstellungen vorgestellt und ein kurzer Rückblick auf die Anfänge der Arbeitsmarktpolitik gegeben.

Tarifautonomie bedeutet, daß die Tarife zwischen den Arbeitnehmern und den Arbeitgebern ausgehandelt werden. Der Staat macht keine Einkommenspolitik, er nimmt aber als Arbeitgeber auch an Tarifverhandlungen, z. B. für den Öffentlichen Dienst, teil.Tarifautonomie bedeutet, daß die Tarife zwischen den Arbeitnehmern und den Arbeitgebern ausgehandelt werden. Der Staat macht keine Einkommenspolitik, er nimmt aber als Arbeitgeber auch an Tarifverhandlungen, z. B. für den Öffentlichen Dienst, teil. (© AP)

Rückblick: Arbeitsmarktpolitik bis zur Entstehung der Bundesrepublik Deutschland

Insbesondere in der Frühphase der Bundesrepublik, also in den frühen fünfziger Jahren, mussten zentrale Entscheidungen zur Ausgestaltung der Arbeitsmarktpolitik von den politischen Akteuren getroffen werden. Diese Weicheneinstellungen hatten überwiegend lange Bestand: zum Teil bis zum Inkrafttreten des Arbeitsförderungsgesetzes im Jahr 1969, zum Teil bis zur Umgestaltung der Arbeitsmarktpolitik durch die Hartz-Gesetze und zu einem nicht geringen Teil sind sie noch in Kraft. Dieser Abschnitt soll einige dieser grundsätzlichen Weichenstellungen nachzeichnen und bietet zudem einen kurzen Rückblick auf die Anfänge der Arbeitsmarktpolitik.

Die ersten sozialpolitischen Maßnahmen, die den Startschuss zu einer staatlich verordneten Sozialpolitik gaben, waren Schutzgesetze, namentlich Arbeitsverbote für Kinder und zeitliche Beschränkungen für Jugendliche. Ein wesentlicher Anstoß zu diesen ersten sozialpolitischen Maßnahmen lag im Rückgang der Wehrtauglichkeit der aufgrund der Fabrikarbeit gesundheitsgeschädigten Jugendlichen.

Hinter diesen Maßnahmen des Arbeitsschutzes traten bis 1880 sozialpolitische Maßnahmen zurück, die im Bereich des Armenwesens und im Bereich der Sicherung der Arbeiter vor Krankheitsfolgen zu finden sind. Die Erstarkung der Arbeiterbewegung war dann der Hauptgrund für den Aufbau von Sozialversicherungseinrichtungen in den 1880er Jahren. Die drei Säulen der Sozialversicherung wurden geschaffen durch:
  • das Gesetz, betreffend die Krankenversicherung der Arbeiter vom 15. Juni 1883
  • das Unfallversicherungsgesetz vom 6. Juli 1884
  • das Gesetz, betreffend die Invaliditäts- und Alterssicherung vom 22. Juli 1889.
Das Risiko der Arbeitslosigkeit blieb also zunächst (bis 1927) unberücksichtigt, da es als unmöglich – und auch nicht als wünschenswert – galt, Menschen gegen Arbeitslosigkeit zu versichern. Vor dem Hintergrund von Fortschrittsoptimismus und dem Dogma der klassischen Nationalökonomie wurde Arbeitslosigkeit als freiwillig oder selbst verschuldet interpretiert und damit als individuelles Problem betrachtet. Soziale Absicherung der Betroffenen gab es lediglich im Rahmen der Armenhilfe.

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Info

Die Parteien im Kaiserreich und die Arbeitslosenversicherung

"Die Parteien – mit Ausnahme der SPD – fassten das Problem der Arbeitslosigkeit mit spitzen Fingern an. Die Deutschkonservative Partei, in der die ostelbischen Junker den Ton angaben, sprach sich offen und unzweideutig gegen eine Arbeitslosenversicherung aus – die Arbeitslosen, so ihr schlichtes Argument, könnten ja aufs Land zurückkehren, wo man händeringend nach Leuten suche. Die freikonservative Reichspartei sprach sich zwar für eine maßvolle Sozialpolitik aus, eine weitere Sozialversicherung lehnte jedoch auch sie strikt ab. Aus dem Zentrum, der Partei des politischen Katholizismus, waren, seiner überaus heterogenen Basis entsprechend, ganz unterschiedliche Meinungen zu hören. Die Nationalliberalen neigten der Position der Arbeitgeberverbände zu und sprachen sich gegen die "Versicherungsanstalt für Drückeberger und Tagediebe" aus – erst am Vorabend des Ersten Weltkrieges freundeten sie sich allmählich mit dem Genter System an. Innerhalb des bürgerlichen Parteienspektrums befassten sich am ehesten noch die linksliberalen Parteien mit der Idee der Arbeitslosenversicherung."

Schmuhl, Hans-Walter (2003): Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002; Nürnberg; S. 58f.


Ende des 19. Jahrhundert wurde die Arbeitslosenfrage aber zunehmend zum Konfliktpotenzial und damit zum politischen Thema. Die entstandene öffentliche Debatte kreiste um drei mögliche Elemente einer Arbeitsmarktpolitik: Arbeitsvermittlung, Arbeitsbeschaffung und Arbeitslosenversicherung. Erste Arbeitsvermittlungsstellen entstanden im direkten Umfeld der Armenpflege. Das erste paritätische kommunale Arbeitsamt in Deutschland wurde 1894 in Esslingen gegründet. Dies war der Auftakt einer Gründungswelle, die bis zum Ende des Kaiserreichs anhielt. In den Krisenjahren 1891/94 starteten in 14 Städten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen in Form von Schneeräumung, Stein- oder Erdarbeiten.

Im Bereich der sozialen Sicherung taten sich zuerst einzelne Gewerkschaften hervor. In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts begannen sie, Unterstützungsleistungen an arbeitslose Mitglieder zu zahlen. Sie verbanden damit nicht nur die Hoffnung auf zunehmende Attraktivität einer Gewerkschaftsmitgliedschaft, sondern verstanden die Arbeitslosenunterstützung auch als ein Instrument der Lohnpolitik, das den von der industriellen Reservearmee ausgeübten Lohndruck einschränken sollte. Auf kommunaler Ebene entstand 1896 ein erstes freiwilliges Versicherungssystem in Köln. Bis 1916 fand das Programm Nachahmung in 16 weiteren Städten, und zunehmend wurden auch Unterstützungsprogramme von Gewerkschaften oder Hilfsvereinen durch die Gemeinden gefördert. Dieses Modell der öffentlichen Zuschüsse an gewerkschaftliche Unterstützungsprogramme (Genter System) wurde in Deutschland erstmals 1907 in Straßburg eingeführt.

Nach Beendigung des 1. Weltkrieges standen die staatlichen Behörden vor der Aufgabe, die zurückkehrenden Soldaten in die zivile Arbeitswelt einzugliedern. Im Zusammenhang mit der Demobilisierung der Armee wurden die Gemeinden verpflichtet, Erwerbslosenfürsorge ohne den Charakter der Armenpflege einzuführen, an deren Kosten sich Reich und Land beteiligten. Zudem wurde noch vor Verabschiedung der Weimarer Verfassung der 8-Stunden-Arbeitstag eingeführt, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen ausgebaut und eine Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Tarifverträgen ermöglicht. Zudem wurde der Arbeitnehmerschutz auf Schwerbeschädigte ausgedehnt, Landarbeiter den übrigen Arbeitnehmern gleichgestellt und im Handel die totale Sonntagsruhe hergestellt.

Die Weimarer Verfassung setzte dann komplett neue Rahmenbedingungen für die Arbeitsmarktpolitik. Sie enthielt einen – allerdings nicht einklagbaren – Anspruch auf Arbeit oder Unterhalt, den Schutz der Arbeitskraft und die Verpflichtung zu einem einheitlichen Arbeitsrecht sowie die Koalitionsfreiheit. Tarifverträge wurden als einklagbarer Bestandteil der rechtlichen Ordnung anerkannt.

Als Vorform einer Arbeitslosenversicherung wurden 1923/24 Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge zur Finanzierung der Erwerbslosenfürsorge eingeführt. 1926 wurde die steuerfinanzierte Krisenfürsorge eingeführt, die an Arbeitslose gezahlt wurde, deren Anspruch auf Erwerbslosenfürsorge erschöpft war. Am 16. Juli 1927 wurde dann durch das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung ins Leben gerufen und die Erwerbslosenfürsorge durch eine nationale, obligatorische Arbeitslosenversicherung ersetzt. Daneben bestand die Krisenunterstützung für bedürftige Arbeiter weiter, die ihren Anspruch auf Versicherungsleistungen bereits erschöpft hatten oder die Anwartschaft nicht erfüllten. Die Krisenunterstützung wurde zu 80% aus Mitteln des Reichs und zu 20% aus Mitteln der Gemeinden finanziert.

Die ausschließliche Beitragsfinanzierung führte schon bald zu finanziellen Engpässen und in der Folge zu dramatischen Leistungskürzungen sowie zahlreichen restriktiven und disziplinarischen Maßnahmen. Immer mehr Arbeitslose wurden ausgesteuert und gerieten in die Arbeitslosenhilfe oder die kommunale Armenfürsorge. Trotz der Beitragsfinanzierung kann man von einer Rückwendung zum Fürsorgeprinzip sprechen. Das paradoxe Ergebnis dieser Politik war ein Beitragsüberschuss von fast 400 Mio. Reichsmark auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise.

Die Nationalsozialisten beseitigten die Autonomie der Tarifpartner. Die Gewerkschaften wurden innerhalb der Einheitsorganisation der Deutschen Arbeitsfront (DAF) gleichgeschaltet. Die DAF hatte keinen direkten Einfluss auf Arbeitsbedingungen. Innerhalb der Betriebe ersetzten sogenannte Arbeitsführer die gewählten Betriebsräte. Die Reichsanstalt wurde dem Reichsarbeitsministerium unterstellt, die Organe der Selbstverwaltung aufgelöst und das Führerprinzip durchgesetzt. Zeitgleich mit der Zerschlagung der Selbstverwaltung setzte ein massiver "Personalaustausch" innerhalb der Reichsanstalt ein. Etwa 20 % der Mitarbeiter wurden entlassen und durch so genannte "Alte Kämpfer" ersetzt (SA-Männer aus der Zeit vor Januar 1933 und Parteigenossen bis zur Mitgliedsnummer 300.000).

Bald wurden Reichsanstalt und Arbeitsämter zu Instanzen kriegswirtschaftlicher Lenkung und Disziplinierung der Arbeitskräfte umfunktioniert. Mit dem Vierjahresplan von 1936 begann der Umschwung von der Arbeitsbeschaffung zum systematischen Arbeitseinsatz. Nach Kriegsbeginn übernahmen die Arbeitsämter auch die Steuerung von Kriegsgefangenen (ca. 7 Millionen) und Zivilarbeitern (mehr als 6 Millionen, vorwiegend Zwangsarbeiter aus der UdSSR), insbesondere zur Versorgung der Rüstungsindustrie mit Arbeitern bei zunehmender Arbeitskräfteknappheit.

Die organisatorische Struktur des Sozialversicherungswesens blieb abgesehen von der Selbstverwaltung weitgehend bestehen. Die soziale Absicherung ging mit Arbeitspflicht und Repressionsmaßnahmen einher. Obwohl weiterhin Arbeitslosenversicherungsbeiträge an den "Reichsstock für Arbeitseinsatz" gezahlt werden mussten, erhielten Arbeitslose ab 1939 lediglich Arbeitslosenhilfe nach einer Bedürftigkeitsprüfung. Zahlreiche Gruppen wurden zu "Minderwertigen" und "Nichtariern" erklärt und aus dem System ausgeschlossen. Ab September 1933 wurde die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung verpflichtet, aus ihren Mitteln den Reichsanteil an der Wohlfahrtshilfe zu finanzieren, Überweisungen an die Rentenversicherung zu tätigen und Zuschüsse zum Straßen- und Autobahnbau zu leisten. Bestehendes Vermögen der Sozialversicherungen wurde außerdem zur Kriegsfinanzierung herangezogen.

Nach Kriegsende fiel die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung aufgrund der Zonengliederung Deutschlands auseinander. Die Arbeitsämter nahmen ihre Arbeit aber rasch wieder auf. Eine neue zentrale Institution der Arbeitsverwaltung entstand trotz des im "Potsdamer Abkommen" festgelegten Grundsatzes, Deutschland als wirtschaftliche Einheit zu behandeln, nicht.

Unabhängig von ihren grundsätzlichen Leitideen war das Ziel aller Akteure zunächst, das Überleben nach dem Krieg zu organisieren. Über die Notwendigkeit von Planung und Lenkung in dieser Phase bestand dabei ein weitreichender Konsens.


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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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