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Das Konzept der aktiven Arbeitsmarktpolitik


1.6.2010
Die Arbeitsmarktpolitik der Bundesrepublik Deutschland stützt sich auf drei Säulen: die Arbeitsvermittlung, die Arbeitslosenversicherung und die aktive Intervention in den Arbeitsmarkt mit Maßnahmen, wie beruflichen Fort- und Weiterbildung sowie Umschulung.

Arbeitsvermittlung ist wesentlicher Bestandteil der Arbeitslosenpolitik.Arbeitsvermittlung ist wesentlicher Bestandteil der Arbeitslosenpolitik. (© AP)



Steuerungsoptimismus, "aktive Gesellschaft" und der "dritte Weg"



Die Arbeitsmarktpolitik der Bundesrepublik Deutschland stützte sich bis 1969 im Wesentlichen auf zwei Säulen: die Arbeitsvermittlung und die Arbeitslosenversicherung. Mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) wurde 1969 eine dritte Säule eingeführt: die aktive Intervention in den Arbeitsmarkt mit dem Ziel der Verhinderung und Verminderung von Arbeitslosigkeit, vor allem durch prognosebasierte Maßnahmen der beruflichen Fort- und Weiterbildung sowie Umschulung.

Unter der Fahne "aktive Arbeitsmarktpolitik" vereinten sich diverse Vorstellungen von einer planbaren und bewusst gestaltbaren Arbeitsmarktpolitik, die weit über die Schnittlinie "linker" Parteipolitik hinaus reichten. Bezeichnenderweise wurden die Begriffe "Arbeitsmarktpolitik" und etwas später auch "aktive Arbeitsmarktpolitik" erst in dieser Zeit zur gängigen Münze. Gemeinsam mit den in Mode kommenden Begriffen wie Strukturpolitik, Regionalpolitik, Bildungspolitik oder Bildungsökonomie wurde Arbeitsmarktpolitik zur mikropolitischen Kehrseite des makropolitischen Keynesianismus, d.h. des Glaubens an die Steuerbarkeit von Wirtschaft und Gesellschaft, die in dieser Phase ihren Zenit erreichte.

Die Institutionen der Vorausschau und planenden Koordination beschränkten sich nicht auf die mittelfristige Finanzplanung. Im Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung wurde 1968 zur Ausarbeitung von umfassenden Konzepten eine Grundsatz- und Planungsabteilung eingerichtet. Die Bundesanstalt für Arbeit wurde gestärkt und erhielt 1967 eine große Forschungsabteilung, das "Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung" (IAB). Das Stabilitätsgesetz von 1967 sah Gremien und Instrumente zur Einbeziehung von Ländern und Gemeinden in die Konjunkturpolitik vor. Aber auch inhaltlich waren neue Akzentsetzungen erkennbar, an denen sich Planung und Gestaltung des Arbeitsmarkts orientieren sollten. Willy Brandt prägte in seiner Regierungserklärung von 1969 den Begriff der "Humanisierung des Arbeitslebens", und erstmalig wurde die "Gleichberechtigung von Frauen und Männern" im Arbeitsleben thematisiert.

Ab Mitte der 1960er Jahre war in den entwickelten westlichen Industrieländern die Vorstellung weit verbreitet, dass die Gesellschaft sich in einem tiefgreifenden Umbruch befände und der wissenschaftlich gestützten Steuerung und Regelung bedürfe. Der Begriff der "Planung" erlebte eine neue Konjunktur, erhielt aber einen spezifischen Inhalt. In Abgrenzung an die zentralistische bürokratische Planung des realexistierenden Sozialismus dachte man an Globalsteuerung makroökonomischer Parameter (Zinsen, Wechselkurse, Steuern, Löhne). Und stark beeinflusst von der amerikanischen Diskussion zur rationaleren Verwendung staatlicher Ressourcen (Finanzen) auf der Basis von neueren betriebswirtschaftlichen Management-Techniken sprachen sich alle Parteien im Bundestag für ein umfassendes politisches Planungssystem aus. Es war also der "Zeitgeist", der keineswegs auf die Bundesrepublik Deutschland beschränkt war, sondern viele westeuropäische Länder "ergriffen" hatte.

In dieser Aufbruchstimmung gab es in der politischen Klasse von "links" bis "rechts" zeitweise einen Konsens über einen "dritten Weg" zwischen "laisser faire" Marktwirtschaft und bürokratischem Sozialismus. Eine solide wirtschaftliche und finanzielle Grundlage der Sozialpolitik, auf welcher der seit den fünfziger Jahren vorangetriebene Ausbau der Leistungssysteme weitergeführt werden konnte, schien gesichert. Der Ausbau der sozialen Sicherung galt in dieser Zeit auch als zentraler Indikator für wirtschaftlichen Fortschritt und Steigerung des Allgemeinwohls.

Internationale Einflüsse der Reform der Arbeitsmarktpolitik



Die Wende von der "reaktiven" zur "aktiven" Arbeitsmarktpolitik wurde wesentlich von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und insbesondere von der OECD angestoßen. Das Übereinkommen Nr. 122 der ILO vom 9.7.1964 – in Kraft getreten am 15.7.1969 – verpflichtete die Mitgliedsstaaten dazu, eine aktive Beschäftigungspolitik zu betreiben. Empfehlungen der OECD von 1964 an die Regierungen ihrer Mitgliedstaaten beriefen sich auf Reformen, die in Schweden in den fünfziger Jahren umgesetzt wurden. Einer der beiden Chefökonomen der schwedischen Gewerkschaften, Gösta Rehn, leitete von 1962 bis 1974 die Abteilung "Manpower and Social Affairs Committee" bei der OECD. Zum Verständnis des damaligen OECD-Ansatzes "aktiver Arbeitsmarktpolitik" muss daher vorausgeschickt werden, dass er nicht auf die Situation hoher konjunktureller oder struktureller Arbeitslosigkeit zugeschnitten war, sondern auf die herrschende Vollbeschäftigung bei partiellen Arbeitskräfteengpässen und starken regionalen Ungleichgewichten. Für Gösta Rehn stand die Gefahr einer Lohn-Preis-Spirale durch keynes'sche Globalsteuerung im Vordergrund. Da auf Arbeitsmärkten immer wachsende und schrumpfende Sektoren nebeneinander existieren, führt expansive Finanzpolitik schnell zu Engpässen von qualifizierten Arbeitskräften. Die Löhne und damit auch die Preise in den expandierenden Sektoren steigen dann schnell, so dass es zu einer lohninduzierten Inflation kommt. Durch Mobilisierung der Arbeitskräfte in den schrumpfenden Sektoren, sei es durch Fortbildung oder Umschulung, sei es durch regionale Mobilitätszuschüsse, können gleichzeitig auf der einen Seite diese Engpässe beseitigt und auf der anderen Seite Arbeitslosigkeit vermieden werden; erst dann kann moderate expansive Fiskalpolitik oder gezielte regionale Strukturpolitik das Wachstum ankurbeln.

Obwohl in den entsprechenden Dokumenten durchgehend die ökonomischen Funktionen der aktiven Arbeitsmarktpolitik betont wurden, rückte die OECD auch zwei sozialpolitische Komponenten der Arbeitsmarktpolitik stärker als bisher in den Vordergrund: Arbeitsmarktpolitik sollte zum einen auch die individuelle Freiheit der Arbeitsplatz- und Berufswahl erhöhen und zum anderen die Arbeits- und Berufsmöglichkeiten bisher vernachlässigter Zielgruppen - wie ältere Personen, Behinderte, verheiratete Frauen mit oder ohne Familienverpflichtungen, Menschen in ländlichen Regionen sowie Einwanderer - fördern.

Die Problemlage der Bundesrepublik kam - abgesehen von der kleinen Rezession 1967 - der schwedischen Situation nahe: Bei hohem Bedarf an qualifizierten Arbeitskräften, regionalen Ungleichgewichten und Preissteigerungen mit Inflationsängsten fielen die OECD-Empfehlungen auf fruchtbaren Boden. Die deutsche Version "aktiver Arbeitsmarktpolitik" legte dann allerdings die Betonung auf berufliche und weniger auf regionale Mobilität, denn die föderative Verfassung gab dem Ausgleich regionaler Lebensverhältnisse bereits hohe Priorität. Die Nichtförderung regionaler Mobilität von Inländern wurde einerseits durch regionale Kapitalförderung und andererseits durch ausländische Arbeitsmigranten teilweise kompensiert (link zu Ausweitung des Arbeitskräfteangebots durch die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräften). Das wesentliche Moment der "aktiven Arbeitsmarktpolitik" war aber nicht die inhaltliche Stoßrichtung, sondern das Bewusstsein und der Wille, die Kohärenz verschiedener Politiken, insbesondere die Koordination zwischen ökonomischer Globalsteuerung, regionaler oder sektoraler Strukturpolitik, Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik herzustellen.


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Autor: Frank Oschmiansky für bpb.de
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