Dossier Familienpolitik
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Familienpolitische Geldleistungen

24.10.2014

Familienlastenausgleich und Familienleistungsausgleich



Für familienpolitische Leistungen werden auch die Begriffe Familienlastenausgleich (FLA) und Familienleistungsausgleich verwendet, die juristische Begründungsnormen für Familienleistungen darstellen. Der FLA wird im Sozialgesetzbuch (§ 6 SGB I) als "Minderung des Familienaufwands" definiert: "Wer Kindern Unterhalt zu leisten hat oder leistet, hat ein Recht auf Minderung der dadurch entstehenden wirtschaftlichen Belastungen." Der FLA im engeren Sinne umfasst die oben genannten Geldleistungen inklusive Steuererleichterungen. Es geht dabei um einen gerechten Ausgleich zwischen Lebensformen ohne Kinder und Familien mit Kindern (sowie zwischen Alleinstehenden und Ehepaaren).

Durch das Jahressteuergesetz 1996 wird der Begriff "Familienleistungsausgleich" popularisiert. Der Grundgedanke baut auf dem Schreiberplan von 1955 und dem Fünften Familienbericht (1995) auf, der die Leistung der Familie für die Entstehung von Humankapital betont. Der neue Begriff verdeutlicht, dass nicht nur "Lasten", die Familien tragen, kompensiert werden, sondern "Leistungen" von Familien honoriert werden. Häufig werden die Begriffe synonym bzw. für die gleichen familienpolitischen Maßnahmen verwendet, obwohl sich die Begründungsnorm erheblich unterscheidet:

"Familienpolitische Leistungen, die aus dem Kriterium der Bedarfsgerechtigkeit und der Lebensstandardsicherung abgeleitet sind, zielen darauf ab, bestimmte Belastungen der Eltern zu kompensieren, die durch die Geburt und Erziehung der Kinder entstehen. Diese Instrumente lassen sich unter dem Oberbegriff des Familienlastenausgleichs zusammenfassen. Daneben ist es eine weitere Aufgabe der staatlichen Familienpolitik, jene Leistungen zu kompensieren, die die Familien für die Gesellschaft erbringen, die aber nicht über den Markt abgegolten werden. Diese Leistungen fasst man als Familienleistungsausgleich zusammen." (Deutscher Bundestag 2006, S. 56)

Charakteristika der familienpolitischen Geldleistungen Deutschlands im Ländervergleich



Wie sind diese familienpolitischen Leistungen im internationalen Vergleich einzuschätzen? Ist die deutsche Familienpolitik großzügig? Der internationale Vergleich verdeutlicht die Relationen und auch die typischen Charakteristika in der Ausgestaltung. Die familienpolitischen Gesamtausgaben Deutschlands liegen im Vergleich mit den anderen Industrieländern[2] im vorderen Mittelfeld, auf Platz 13 von 33. Dies mag überraschen in Anbetracht des öffentlichen Diskurses in Deutschland, bei dem die Zahl von 200 Mrd. Euro seit einigen Jahren dominiert und bei dem die deutschen Familienausgaben oft als sehr hoch bewertet werden. Jedoch muss der Vergleichsmaßstab für alle Länder gleich sein, damit nicht Äpfel mit Birnen (oder gar französische Äpfel mit deutschen Kürbissen) verglichen werden. Insofern wird für alle Länder die engere Definition von familienpolitischen Ausgaben verwendet, die für Deutschland bei 74 (bzw. 86) Mrd. Euro liegt, und in Relation zum Sozialprodukt verglichen. Vor Deutschland liegen demnach die skandinavischen Länder, Luxemburg, Großbritannien, Neuseeland und Frankreich. Betrachtet man nur die Geldleistungen inklusive Steuern, also ohne Dienstleistungen (Infrastruktur), liegt Deutschland etwas weiter vorne und mit 2,17 Prozent auf Platz 10 deutlich über dem Durchschnitt von 1,69 Prozent des Sozialprodukts, zudem vor den Skandinaviern, deren Familienleistungen sich stärker auf Infrastruktur fokussieren. In einer Kategorie sticht Deutschland heraus: In keinem anderen Land werden so viele Familienleistungen über das Steuersystem distribuiert.

Auch gibt Deutschland neben kindbezogenen Maßnahmen viel Geld für ehebezogene Familienpolitiken aus. Alle drei Verteilungsprinzipien des Sozialstaates kommen in der deutschen Familienpolitik vor: Universal-, Statuserhalt- und Bedürftigkeitsprinzip.

DefinitionBeispiel SozialstaatBeispiel Familienpolitik
UniversalprinzipDie Sozialleistungen werden an möglichst viele in gleicher Höhe verteilt.Gesetzliche KrankenversicherungKindergeld
StatuserhaltprinzipDie Sozialleistungen orientieren sich am Status und ihre Höhe ist differenziert je nach Einkommen.Gesetzliche RentenversicherungElterngeld
BedürftigkeitsprinzipDie Sozialleistungen sind nur für diejenigen vorgesehen, die einen besonderen Bedarf – z.B. wegen Arbeitslosigkeit – haben.Grundsicherung (Sozialhilfe)Mehrbedarfszuschläge für Alleinerziehende beim Arbeitslosengeld II

Es dominiert, anders als im deutschen Wohlfahrtsstaat, das Universalprinzip, das gleiche Leistungen für alle Familien vorsieht. Bei dem Verteilungsprinzip ähnelt Deutschland der skandinavischen Familienpolitik, während die angelsächsischen Länder sich stärker am Bedürftigkeitsprinzip orientieren. Im Unterschied zu vielen anderen Ländern gewährt Deutschland Familienleistungen wie Kindergeld auch für erwachsene "Kinder", solange sie in Ausbildung und unter 25 Jahre sind. In einigen Ländern – wie Frankreich, Belgien oder Schweden beim Kindergeld – erhalten Mehrkindfamilien deutlich höhere Geldleistungen. So hilfreich der Ländervergleich für das Benchmarking ist, lassen sich einzelne Elemente der Komplexität weniger gut vergleichen. Dies gilt vor allem für die Verankerung von Familienleistungen in den deutschen Sozialversicherungen.

Fazit



Es gibt eine Vielzahl an familienpolitischen Geldleistungen, die die Heterogenität der Familien und den unterschiedlichen Bedarf im Lebensverlauf reflektiert – aber auch die historisch gewachsenen Strukturen. Familienleistungen umfassen mehr als direkte Zahlungen an Familien, da Familien im Gesundheitssystem, im Rentensystem, bei der Wohnraumförderung, im Bildungssystem, bei der Grundsicherung und der Arbeitsmarktpolitik speziell berücksichtigt werden. Es besteht ein Zielkonflikt zwischen zielgenauen Leistungen und Übersichtlichkeit in diesem Politikfeld.

Die deutsche Familienpolitik setzt im internationalen Vergleich stärker auf Geldleistungen und weniger auf Infrastruktur. Wie kein anderes Land setzt sie auf steuerliche Maßnahmen. Ein Charakteristikum ist zudem, dass die deutsche Familienpolitik neben den kindbezogenen Ausgaben auch viel Geld in ehebezogene Ausgaben investiert. Im Ländervergleich liegen die familienpolitischen Geldleistungen Deutschlands im vorderen Mittelfeld – jedoch hängen Vergleiche sehr von der Definition ab.

Familienpolitische Geldleistungen – und Familienausgaben insgesamt – lassen sich sehr unterschiedlich definieren, was zu höchst unterschiedlichen Berechnungen von Ausgabehöhen führt, die häufig irreführend sind. Nach der breiten Definition betragen die familienpolitischen Gesamtausgaben 200 Mrd. Euro, ohne ehebezogene Leistungen und Sozialversicherungen sind es je nach Berechnung 74 bis 86 Mrd. Euro. Die familienpolitischen Geldleistungen betragen nach breiter Definition 173 Mrd. Euro (6,8 Prozent des Sozialprodukts), ohne Sozialversicherungsleistungen 79 Mrd. Euro (3,1 Prozent) und zieht man davon das Ehegattensplitting ab, sind es 58,9 Mrd. Euro (2,3 Prozent). Die Summe von 200 Mrd. Euro mit der Geburtenentwicklung in Bezug zu setzen ist absurd, da die Witwenrenten und vieles andere damit mitgerechnet werden. Die kindbezogenen Leistungen ohne Sozialversicherungen umfassen weit weniger als die Hälfte dieser Summe. Insbesondere Analysen von Wirkungen bedürfen einer klaren Analyse der Ausgabenhöhe. Neben Geldleistungen sind die Infrastrukturpolitik (siehe auch "Familienbezogene Infrastruktur") und die Zeitpolitik (siehe auch "Familien-Zeitpolitik: Zeit für Fürsorge") zwei weitere Säulen der familienpolitischen Trias.


Fußnoten

2.
Dies und die folgenden Werte beziehen sich auf Berechnungen für 33 OECD-Länder, vor allem aus Europa (24), Nordamerika (3), Ostasien (2), Australien (2) sowie Chile und Israel. Vgl. OECD Family Database.
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Der Name des Autors/Rechteinhabers soll wie folgt genannt werden: by-nc-nd/3.0/
Autor: Martin Bujard für bpb.de
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