Dossier Familienpolitik
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Ziele der Familienpolitik


11.7.2015
In der gesellschaftlichen und politischen Debatte sind einzelne Ziele der Familienpolitik heftig umstritten. Auch in der Wissenschaft werden unterschiedliche Ziele genannt: Ist eine höhere Geburtenrate ein klares Ziel der Familienpolitik? Wie stark soll die Erwerbstätigkeit von Müttern gezielt gefördert werden, oder soll es allein um das Wohl der Kinder gehen? Der Politikwissenschaftler Martin Bujard fasst die verschiedenen Ziele von Familienpolitik zusammen. Dabei schafft er eine Systematik der verschiedenen Zielsetzungen – als wichtige Voraussetzung für eine transparente Diskussion, die politische Durchsetzbarkeit von Reformen und die Analyse ihrer Wirkungen.

Mädchen mit einen Reichstag aus FruchtgummiWelche Ziele verfolgt die Familienpolitik? Sollen vor allem mehr Kinder geboren werden? Geht es um mehr Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen? Es ist wichtig die Ziele klar zu benennen, auch um eine Diskussion darüber zu ermöglichen. (© picture-alliance/dpa)

Welche Ziele verfolgt die Familienpolitik? Fragt man drei Politiker unterschiedlicher Parteien, erhält man drei verschiedene Antworten. Alle drei werden vermutlich die Vereinbarkeit von Beruf und Familie nennen, jedoch nicht alle die Erwerbsquote von Müttern oder die Geburtenrate. Ähnlich heterogen werden die Antworten ausfallen, fragt man drei Journalisten oder Wissenschaftler. Es gibt keinen einheitlichen Zielkanon der Familienpolitik. Dafür gibt es vier strukturelle Gründe: Wandel der Familienstrukturen, politische Interessen, Schnittmengen zu anderen Politikfeldern und unterschiedliche Abstraktionsniveaus. Allerdings liegt im Zusammenspiel der Ziele ein Schlüssel zum Verständnis ihrer institutionellen Ausgestaltung, von familienpolitischen Reformen und ihrer Wirkungen.

Wandel der Familienstrukturen
Die Familienpolitik verfolgt verschiedene Ziele, die sich von Nation zu Nation und von Epoche zu Epoche unterscheiden. Der historische Wandel der Familienstrukturen, insbesondere der vom Ein- zum Zweiverdienermodell und zur heutigen Vielfalt von Familienformen, führt zu unterschiedlichen Zielen der Familienpolitik. Dies lässt sich an einem Beispiel verdeutlichen: In den 1950er-Jahren kamen fast alle Kinder in Ehen zur Welt; es dominierte das Einverdienermodell, bei dem der Mann für das Geldverdienen und die Frau für den Haushalt sowie das Aufziehen der Kinder zuständig war. Vor diesem Hintergrund erscheint das damalige Ziel einer Stärkung der Institution Ehe sinnvoll. Anfang des 21. Jahrhunderts dagegen ist das Zweiverdienermodell prägend, wonach sich Mütter und Väter jeweils an Erwerbsarbeit und Fürsorge der Kinder beteiligen wollen. Die Leitbilder junger Mütter (siehe dazu "Mütter heute: Leitbilder, Lebensrealitäten und Wünsche") und Väter (siehe dazu "Väter heute: Leitbilder, Lebensrealitäten und Wünsche") sind heute völlig anders und erfordern eine stärkere Orientierung an Zielen wie Gleichstellung und Vereinbarkeit von Beruf und Familie.

Politische Interessen
Nicht alle Ziele werden als gleich wichtig für die Familienpolitik eingeschätzt. Zudem unterscheiden sich die Ziele teilweise zwischen verschiedenen politischen Akteuren, was auf Unterschiede im Hinblick auf den Reflexionsgrad, auf familienpolitische Vorstellungen oder politische Interessen zurückzuführen ist. Offensichtlich ist das bei Lobbygruppen: So unterscheiden sich die familienpolitischen Ziele der Arbeitgeberverbände von denen der Familienverbände.

Schnittmengen zu anderen Politikfeldern
Welche Ziele sich mit familienpolitischen Maßnahmen verfolgen lassen, hängt auch davon ab, ob Familienpolitik eng oder im weiteren Sinne definiert wird. Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe, woraus sich zahlreiche Schnittmengen der Familienpolitik mit anderen Politikfeldern ergeben, also mehrere Ressorts neben dem Familienministerium familienrelevant sind. Ein Beispiel ist die Bildungspolitik: Kitas und Ganztagsschulen sind für die Familienpolitik zentral, da sie sich auf die Vereinbarkeit von Beruf und Familie auswirken (siehe dazu "Familienbezogene Infrastruktur"). Gleichzeitig sind diese Betreuungsangebote wichtige Elemente der Bildungspolitik. Diese Schnittmenge manifestiert sich in den Zuständigkeiten der Bundesministerien und der interministeriellen Koordination ebenso wie in den Zielen, die sich in den Gesetzesbegründungen und der medialen Kommunikation von Politikern wiederfinden.

Allgemeine und konkrete Ziele
Ein weiterer Grund für die Heterogenität familienpolitischer Ziele liegt nicht an inhaltlichen Unterschieden, sondern am unterschiedlichen Abstraktionsniveau: Es gibt allgemeine Ziele wie Wohlbefinden, Wahlfreiheit, Partnerschaftlichkeit oder Lastenausgleich und konkrete Ziele, die sich anhand von bestimmten Indikatoren messen lassen. Beispielsweise lässt sich das eher allgemeine Ziel, das Wohlbefinden der Kinder zu fördern, anhand konkreter Indikatoren wie Einkommenssituation der Familie, Gesundheit oder Bildung messen.

Die aufgezeigte Heterogenität familienpolitischer Ziele erschwert die politische Durchsetzbarkeit und die Kommunikation sowie politische Verständigung darüber immens. Auch aus wissenschaftlicher Perspektive besteht hier Nachholbedarf. Denn im Hinblick auf die Ziele der Familienpolitik ist eine Forschungslücke zu konstatieren. Im Folgenden wird versucht, die Ziele systematisch zu ordnen.

Wandel der familienpolitischen Ziele in der Politik



Der besondere Schutz der Familie und Ehe ist im Grundgesetz verankert. Artikel 6, Absatz 1 besagt: "Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung." Im vierten Absatz wird der besondere Schutz von Müttern ergänzt: "Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft."

Mit der Gründung des Familienministeriums 1953 in der BRD als "Ministerium für Familienfragen" verbanden sich folgende Ziele: die ökonomische Sicherung von und Wohnraum für (v.a. Mehrkind-)Familien, der Schutz überbeanspruchter Mütter (auch vor der Notwendigkeit einer Berufstätigkeit), die Stärkung der Institution Familie u.a. gegenüber zunehmenden Scheidungen und die Stabilisierung der Geburtenrate. Die beiden letztgenannten Ziele waren parteipolitisch umstritten (vgl. Deutscher Bundestag 1954).

Während die Motive der ökonomischen Sicherung bzw. des Familienlastenausgleichs und des Schutzes von Müttern und Kindern kontinuierlich in der Familienpolitik der Bundesrepublik bis heute eine wichtige Rolle spielen, gibt es zugleich auch erhebliche Diskontinuitäten. Drei Prozesse haben den Wandel der Ziele geprägt: Die Entwicklung vom Ein- zum Zweiverdienermodell hat dazu geführt, dass das familienrestaurative Ziel von den Zielen Gleichstellung und Vereinbarkeit von Beruf und Familie abgelöst wurde – parteipolitisch wurde dieser Wandel unterschiedlich schnell vollzogen. Der zweite Prozess hatte zur Folge, dass gesellschaftliche und ökonomische Effekte von Familienpolitik stärker wahrgenommen wurden. Entscheidend hierfür war der Humankapitaldiskurs, der wissenschaftlich in den 1970er-Jahren begann und durch den Fünften Familienbericht (1994) in der deutschen Politik popularisiert wurde. Dazu beigetragen hat auch die Argumentation der nachhaltigen Familienpolitik im Siebten Familienbericht (2006). Mit dem dritten Prozess verbreitete sich ab Ende der 1990er-Jahre die Erkenntnis, dass zwischen höherer Frauenerwerbstätigkeit und höherer Geburtenrate kein Zielkonflikt besteht, wie zuvor angenommen. Denn inzwischen war in jenen Industrieländern, in denen die Geburtenrate relativ hoch war, auch die Frauenerwerbsquote vergleichsweise hoch. Dieser aufgelöste Zielkonflikt und der Humankapitaldiskurs haben den Weg zum Paradigmenwechsel der familienpolitischen Ziele unter Ministerin Renate Schmidt geebnet. Sie setzte demografische und arbeitsmarktpolitische Ziele explizit auf die familienpolitische Agenda (Ristau 2005), wodurch die Familienpolitik starke Verbündete bei Arbeitgeberverbänden und Wirtschaftspolitikern fand. Die Kommunikation dieser neuen Ziele war eine Voraussetzung für die politische Durchsetzung der großen familienpolitischen Reformen der Nuller Jahre: den Ausbau der Kinderbetreuung und das Elterngeld.

Die wesentlichen Ziele der Familienpolitik

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) nennt im Jahr 2012 als "wesentliche Ziele":
  1. "die wirtschaftliche Stabilität und soziale Teilhabe der Familien,
  2. die gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf,
  3. das Wohlergehen und die Förderung der Kinder und
  4. die Verwirklichung von Kinderwünschen (BMFSFJ 2012: S. 41, ähnlich: BMFSFJ 2013: S. 2)"
Diese vier wesentlichen Ziele haben sich bis heute nicht verändert und sind damit auch die aktuellen Ziele der Familienpolitik. Diese Ziele waren auch Grundlage für die Gesamtevaluation familienpolitischer Leistungen und haben dadurch an Verbindlichkeit gewonnen. Diese wurde vom BMFSFJ gemeinsam mit dem Bundesministerium der Finanzen initiiert und von 2009 bis 2013 von mehreren Wirtschaftsinstituten durchgeführt. Dabei wurden in elf Modulen nicht nur Effekte einzelner familienpolitischer Maßnahmen auf diese vier Ziele untersucht, sondern auch Akzeptanzanalysen bezüglich einzelner Maßnahmen vorgenommen sowie Schnittstellen im Sozial-, Steuer- und Unterhaltsrecht untersucht (BMFSFJ 2013).

Die Inhaltsanalyse der parlamentarischen Dokumente zur Genese des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (das BEEG aus dem Jahr 2006) hat fünf Ziele des Elterngeldes identifiziert, die sich auch im medialen Diskurs zwischen 2004 und 2012 nachweisen lassen:
  1. "Einkommen in der Familiengründungsphase sichern
  2. Zeit und Schonraum im 1. Jahr ermöglichen
  3. Steigende Erwerbsbeteiligung von Müttern fördern
  4. Gleichstellung: Steigende Fürsorgebeteiligung von Vätern fördern
  5. Fertilität: Familiengründung erleichtern (Bujard 2013: S. 140)"
Auf den ersten Blick irritiert die unterschiedliche Anzahl von Zielen, was sich aber auch in vielen anderen Beispielen bei politischen Zielnennungen nachweisen lässt. Vergleicht man die beiden genannten Zielsetzungen, so zeigt sich, dass nur das arbeitsmarktpolitische Ziel beim Elterngeld zusätzlich genannt wird. Die anderen vier Ziele entsprechen einander, wobei die vom Bundesfamilienministerium (BMFSFJ) 2012 genannten allgemeineren Ziele beim Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz um das präzisiert sind, was das Elterngeld leisten kann. Zum Beispiel, dass das allgemeine Ziel der wirtschaftlichen Stabilität konkret beim Elterngeld durch die Einkommenssicherung in der Familiengründungsphase umgesetzt wird. Oder, dass das allgemeine Ziel des Wohlergehens von Kindern durch den Aspekt der Zeit mit den Eltern im ersten Jahr unterstützt wird.

Das demografische Ziel ist politisch weiterhin umstritten und tabuisiert. Entsprechend wird es manchmal explizit genannt ("mehr Geburten"), manchmal verklausuliert ("Kinderwünsche verwirklichen") und manchmal gar nicht als Ziel aufgefasst. Die arbeitsmarkt-, gleichstellungs- und bildungspolitischen Ziele werden in der Regel nicht als genuin familienpolitische Ziele wahrgenommen. Bei einzelnen Maßnahmen, wie im Beispiel des Elterngeldes, werden sie genannt, um die positiven Effekte auf andere Politikfelder zu kommunizieren, was die politische Unterstützung und Durchsetzbarkeit stärkt.


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Autor: Martin Bujard für bpb.de
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