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Nachrichtendienste in Deutschland


14.6.2012
Die Arbeit der Nachrichtendienste spielt sich meist im Verborgenen ab. Nachrichten- und Geheimdienste umweht daher oft ein Hauch von Unnahbarkeit und Mysterium. Doch was machen diese Dienste eigentlich genau? Wie viele gibt es in Deutschland, wodurch unterscheiden sie sich, und wie sehen die Rechtsgrundlagen ihrer Arbeit aus?

Blick auf den Eingang der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes in Pullach bei Muenchen, aufgenommen am 17.Oktober 2003. Der Bundesnachrichtendienst (BND) soll laut einem Medienbericht in die angeblich illegalen Auslandeinsaetze deutscher Polizisten in Libyen eingebunden gewesen sein. Der BND habe die Ausbildungskooperation von 2005 bis 2007 beratend begleitet, schreibt die "Berliner Zeitung" unter Berufung auf Sicherheitskreise. Der BND gab zu dem Bericht auf eine Anfrage der Nachrichtenagentur AP zunaechst keine Stellungnahme ab.Blick auf den Eingang der Zentrale des Bundesnachrichtendienstes in Pullach bei München (© AP)

Wenn von Nachrichtendiensten die Rede ist, kommt es manchmal zu begrifflichen Unschärfen. Dann wird der Nachrichtendienst mit dem Geheimdienst oder gar der Geheimpolizei gleichgesetzt oder verwechselt. Ein Blick in unsere Nachbarländer mag helfen, im wahrsten Sinne des Wortes einen Begriff davon zu bekommen, was die Tätigkeit von Nachrichtendiensten ausmacht.

In Frankreich heißen die Nachrichtendienste "services de renseignement" (also: "Auskunftsdienste"), während man im englischsprachigen Bereich gerne von "intelligence" spricht. Aufgabe der Nachrichtendienste ist in erster Linie die Sammlung, Auswertung und Weitergabe von Informationen. Geheimhaltung spielt für sie zwar eine bedeutende Rolle, diese ist aber Methode bzw. Mittel zum Zweck statt eigentlicher Kernaufgabe. So halten Nachrichtendienste manche Informationen geheim, um etwa Informanten zu schützen.

In der Bundesrepublik Deutschland gibt es drei Nachrichtendienste: den Verfassungsschutz als Inlandsnachrichtendienst, den Bundesnachrichtendienst (BND) als zentralen Auslandsnachrichtendienst und den Militärischen Abschirmdienst (MAD), der für militärische Liegenschaften zuständig ist.

Das zweitälteste Gewerbe der Welt



Darstellung des Informationsflusses bei einem Nachrichtendienst. Orangene Striche beschreiben Informationsoutput, blaue Striche Informationsinput (stark vereinfachte Darstellung)Darstellung des Informationsflusses bei einem Nachrichtendienst Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/ (CC, Jonas Grutzpalk)
Nicht ganz ohne Ironie nennen einige Autoren das Nachrichtendienstwesen das "zweitälteste Gewerbe der Welt". Tatsächlich kann die Spionage als eine Form der geplanten Informationsbeschaffung auf eine lange Geschichte zurückblicken. Hingegen ist die bürokratisch organisierte Form der staatlichen Informationsbeschaffung eine Erscheinung der Moderne. Während nämlich vormoderne Formen der Polizei in der Regel ausschließlich strafverfolgend in Erscheinung traten, haben moderne Polizeien den Anspruch, auch präventiv, also bereits vor dem Entstehen einer Straftat, tätig zu werden. Zu diesem Zweck müssen sie Informationen zusammentragen und archivieren, um bei Bedarf auf sie zurückgreifen zu können. Polizei, Nachrichtendienst und Archiv haben so einige Schritte ihrer Modernisierung gemeinsam vollzogen. Mit der Zeit hat sich dabei eine Struktur des organisierten Wissensmanagements herausgebildet, die bei den meisten Nachrichtendiensten ungefähr gleich aussieht. Herzkammer dieses Informationsflusses ist die nachrichtendienstliche Auswertung. Hier fließen die Daten zusammen, die durch nachrichtendienstliche Erhebungsmethoden sowie durch offene Recherche erfasst werden. In der Auswertung werden Daten gesammelt, aber, was noch viel wichtiger ist: gedeutet.

Nachrichtendienste und Geheimdienste – damals und heute



Eine wichtige Unterscheidung betrifft jene zwischen demokratischen Nachrichtendiensten und diktatorischen Geheimdiensten. In diesem Zusammenhang ist nach der rechtsstaatlichen Kontrolle der jeweiligen Nachrichtendienste zu fragen. So kannte etwa die Geheime Staatspolizei (Gestapo) unter der NS-Diktatur (1933-1945) überhaupt keine rechtlichen Schranken. In ihrer "Reichsbürgerkunde" von 1941 beschreiben die Autoren Heinrich Kluge und Rudolf Krüger das so: Die Gestapo "als Hüterin der Gemeinschaft hat überall dort einzuschreiten, wo deren Belange es erfordern. Weder ist dafür ein gesetzlicher Auftrag notwendig, noch gibt es eine sie hindernde gesetzliche Schranke; ihr Ziel ist die innere Sicherheit der deutschen Volksordnung gegen jede Störung und Zerstörung. Ihre Tätigkeit darf durch Normen weder gebunden noch beschränkt werden".[1]

Ein weiteres Beispiel für einen Geheimdienst ist das Ministerium für Staatssicherheit (MfS oder Stasi) in der DDR, das sich als "Schwert und Schild der Partei" in einer "Diktatur des Proletariats" definierte. Die Rechtsgrundlage der Stasi war ein Statut des Nationalen Verteidigungsrates, das nie veröffentlicht wurde. Über die Aufgaben und Befugnisse der Behörde wussten daher auch die Mitarbeiter nur vage Bescheid. Trotz oder auch wegen dieser mangelhaften rechtlichen Regelung der Zuständigkeiten wuchs die Behörde immer weiter an: In den letzten Jahren der DDR kam auf 170 DDR-Bürgerinnen und Bürger ein hauptamtlicher Stasi-Mitarbeiter. Zum Vergleich: In der Bundesrepublik Deutschland kommt ein Verfassungsschützer auf ca. 13.000 Bürgerinnen und Bürger.

Wer kontrolliert die Dienste?



Im Unterschied zu Geheimdiensten müssen Nachrichtendienste in der Demokratie einer demokratischen Kontrolle unterworfen sein. In Deutschland wird diese Rolle durch verschiedene parlamentarischen Kontrollgremien übernommen, die im Bundestag und in den Landtagen angesiedelt sind. In Diktaturen gibt es demgegenüber verschiedene undemokratische Methoden, die Kontrolle der Geheimdienste sicherzustellen: Häufig werden mehrere, parallel und in Konkurrenz zueinander stehende Geheimdienste eingerichtet. Oder aber die Geheimdienste sind allein dem Herrscher, einer Partei oder einer machthabenden Familie unterstellt.

Die Unterscheidung von demokratischen Nachrichten- und diktatorischen Geheimdiensten ist allerdings historisch betrachtet sehr holzschnittartig und auch heute nicht immer korrekt. Auch die Nachrichtendienste der Bundesrepublik Deutschland waren in ihrer Geschichte nicht immer eindeutig rechtsstaatlich gebunden, und bis heute lassen sich Mängel in Fragen der Transparenz und Überprüfbarkeit feststellen.

Das Trennungsgebot als eine deutsche Besonderheit



Die Erfahrungen mit der politisch gelenkten Gestapo begründeten die Zurückhaltung, mit der Ende der 1940er Jahre die Aufstellung von Nachrichtendiensten in der entstehenden Bundesrepublik Deutschland diskutiert wurde. Es war den westlichen Alliierten klar, dass die künftige Bundesregierung eine "Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten" einrichten würde. Allerdings hielten die Militärgouverneure in dem sogenannten "Polizeibrief" vom 14. April 1949 fest, dass "diese Stelle (...) keine Polizeibefugnisse" (z.B. vorläufige Festnahmen, Hausdurchsuchungen usw.) haben solle.

Hier finden wir die historische Wurzel dessen, was bis heute als Trennungsgebot von Polizei und Nachrichtendiensten bezeichnet wird. Es schreibt vor, dass in Deutschland Nachrichtendienste bestimmte Informationen zusammentragen und auswerten; Aufgabe der Polizei ist es, gegebenenfalls aus diesen Informationen Konsequenzen zu ziehen und polizeiliche Maßnahmen zu ergreifen. Zum Beispiel kommt es vor, dass eine Landesbehörde für Verfassungsschutz von Waffenbesitz in den Händen von Rechtsextremisten erfährt. Es ist dann Aufgabe der Polizei, solch ein Waffenlager aufzulösen und die Besitzer festzunehmen.

Das Trennungsgebot ist kein zwingender Bestandteil eines demokratischen Nachrichtendienstes. Eine strikte Trennung zwischen polizeilicher und nachrichtendienstlicher Tätigkeit wird nicht in allen demokratischen Ländern so vehement eingefordert wie in Deutschland. Die US-amerikanische Bundespolizei FBI etwa hat sowohl polizeiliche als auch nachrichtendienstliche Kompetenzen. Die Erfahrungen aus der beschriebenen Arbeitsteilung lassen allerdings für Deutschland den Schluss zu, dass das Trennungsgebot ein geeignetes Instrument ist, um einen demokratiefeindlichen Missbrauch der Nachrichtendienste zu vermeiden.

Das Trennungsgebot wirkt sich auf verschiedenen Ebenen aus:
  1. Es besteht ein Angliederungsverbot der Nachrichtendienste an jede Polizeidienststelle (organisationsrechtliche Dimension).
  2. Den Nachrichtendiensten sind polizeiliche Befugnisse strikt versagt (funktionelle Dimension).
  3. Diese befugnisrechtlichen Trennung hat auch Auswirkungen auf den Umgang mit Informationen. Demnach dürfen die Nachrichtendienste keinen Zugang zu polizeilichen Informationen haben, die unter dem Einsatz polizeilicher Zwangsbefugnisse erhoben wurden.
  4. Beiden Einrichtungen werden unterschiedliche Aufgabenbereiche zugestanden. Während sich die Polizeibehörden um die Prävention und Aufklärung von Straftaten kümmern, konzentriert sich das Tätigkeitsfeld der Nachrichtendienste auf das sogenannte Vorfeld: Die Nachrichtendienste beobachten Bestrebungen, deren Verhaltensweisen (noch) nicht strafbar sind, das heißt die sich am Rande der Legalität bewegen (Vorfeldaufklärungsfunktion).
  5. Damit das Trennungsgebot effektiv seine Wirkung entfalten kann, ist eine Personalunion zwischen Polizei und den Nachrichtendiensten untersagt (personelle Trennung).

Aufklärung im Inland als Auftrag des Verfassungsschutzes



Der Verfassungsschutz ist – wie die Polizei auch – Ländersache. Das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) ist dementsprechend keine weisungsbefugte Oberbehörde, sondern eine Art Dachverband der verschiedenen Landesbehörden für Verfassungsschutz (LfV). Die Verfassungsschutzbehörden der Länder sind der zivile Inlandsnachrichtendienst in der Bundesrepublik Deutschland. Laut den gesetzlichen Bestimmungen in den jeweiligen Länderverfassungsschutzgesetzen dienen sie dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, dem Bestand und dem Schutz des Bundes oder eines Landes. Kontrolliert werden die Landesbehörden für Verfassungsschutz durch parlamentarische Gremien in den jeweiligen Landtagen, die in manchen Bundesländern Parlamentarisches Kontrollgremium (PKG) und in anderen Parlamentarische Kontrollkommission (PKK) heißen.

Ein Aspekt der Tätigkeit des Verfassungsschutzes, die Spionageabwehr, soll hier nur kurz zur Sprache kommen. Sie ist in den meisten Landesbehörden thematisch und personell eher unterrepräsentiert.
Das Organigramm des LfV Hessen als Beispiel für die mögliche interne Organisation einer VS-Behörde in Deutschland.Das Organigramm des LfV Hessen als Beispiel für die mögliche interne Organisation einer VS-Behörde in Deutschland. Stand: 17.10.2011 (© LfV Hessen )
Der so genannte "Geheimschutz" − also die technische und personelle Sicherung von sicherheitsrelevanten Informationen − ist eine Aufgabe, die von den meisten Verfassungsschutzbehörden in Form der Aufklärungstätigkeit für sicherheitssensible Behörden und Firmen angeboten wird.

Der zentrale Auftrag der Verfassungsschutzbehörden ist es, auf Dauer angelegte Personenzusammenschlüsse (sogenannte Bestrebungen), die einige Kernbereiche des demokratischen Gemeinwesens angreifen (die sogenannte freiheitlich demokratische Grundordnung), sowohl mit offenen als auch mit verdeckten Methoden zu beobachten. Zu den verdeckten Methoden gehören unter anderem Observationen, Abhörmaßnahmen oder der Einsatz von V-Leuten, die Informationen aus den Bestrebungen an den Verfassungsschutz verkaufen.


Fußnoten

1.
Kluge, Heinrich; Krüger, Rudolf: Reichsbürgerkunde, 1941, 368

 

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