Überwachungskamera

Kontrolle der Polizei


3.9.2015
Schon Philosophen in der Antike zerbrachen sich ihre Köpfe über die Frage: "Quis custodit custodes?" - "Wer überwacht die Wächter?". In modernen Staaten verfügt der Staat über das Gewaltmonopol. Deshalb ist die Frage nach der Kontrolle der Kontrolleure besonders wichtig. In Deutschland lassen sich verschiedene Ebenen der Polizeikontrolle unterscheiden. Kritiker fordern andere Strukturen.

Übung einer Bereitschaftspolizeihundertschaft vor einem Fußballspiel.Übung einer Bereitschaftspolizeihundertschaft vor einem Fußballspiel. (© picture-alliance/dpa)

In Deutschland liegt das Gewaltmonopol beim Staat. "Gewaltmonopol" bedeutet, dass ausschließlich staatliche Organe physischen Zwang ausüben dürfen und dass jede Form der Selbstjustiz durch Bürgerinnen und Bürger verboten ist.[1] Der zentrale Akteur des staatlichen Gewaltmonopols ist die Polizei. Sie hat den Auftrag, öffentliche Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Aber wer überwacht eigentlich die Polizei? Und wie kann sichergestellt werden, dass diejenigen, die den Gesetzen Geltung verschaffen sollen, dies auch angemessen tun?

Alle staatlichen Institutionen sind unterschiedlichen Formen der Kontrolle, zum Beispiel durch eine kritische Berichterstattung in den Medien oder durch interne Kontrollprozesse, unterworfen, die ein verbessertes Verhältnis zwischen den Institutionen und der Öffentlichkeit erreichen sollen. Formell ist die Kontrolle der Polizei über die Gerichtsbarkeit vorgesehen.

Die Situation in der Bundesrepublik Deutschland



Damit die Polizei ihren gesetzlichen Auftrag wahrnehmen kann, ist ihr notfalls der Einsatz unmittelbaren Zwangs erlaubt, also die Ausübung von physischer Gewalt. Dabei muss sich die Polizei immer an geltendes Recht halten. Diese rechtliche Einschränkung staatlichen bzw. polizeilichen Handelns nennt man Rechtsstaatsprinzip. Das bedeutet, dass die ausführenden Staatsgewalten rechtlich gebunden sind und alles staatliche Handeln somit dem Rechtsschutz unterliegt. Dadurch besteht die Möglichkeit, dass jegliches staatliches Handeln überprüft werden kann, beispielsweise von einem Gericht.

So kann auch die Rechtmäßigkeit einer polizeilichen Handlung mit einer Anzeige in Frage gestellt und durch ein Gericht überprüft werden. Hat eine Person dies getan, liegt in der Regel ein Anfangsverdacht vor. Die Staatsanwaltschaft ist dann zur Aufnahme von Ermittlungen verpflichtet. Diese werden durch ein Ermittlungsverfahren von der Polizei selbst geleistet, wenn sie als Ermittlungsperson der Staatsanwaltschaft in Erscheinung tritt. Sind die Ermittlungen abgeschlossen, prüft die Staatsanwaltschaft, ob ein hinreichender Tatverdacht besteht und Anklage erhoben oder andernfalls das Verfahren eingestellt wird.

Neben dieser strafrechtlichen Kontrolle hat sich in Deutschland auch eine politische Kontrolle etabliert. Diese üben einerseits die parlamentarischen Kontrollgremien in Form der regelmäßig tagenden Innenausschüsse oder der extra einberufenen Untersuchungsausschüsse des Bundestags und der Landtage, aus. Diese beschäftigen sich beispielsweise mit besonderen Großeinsätzen, spektakulären Einzelfällen und Strukturfragen.[2] Andererseits findet die politische Kontrolle durch eine kritische Öffentlichkeit in Form von Nichtregierungsorganisationen, Bürgerinitiativen sowie der Medien statt.

Eine weitere Ebene der Kontrolle ist die administrative interne Kontrolle. Die Polizei ist durch einen hierarchischen Verwaltungsaufbau gekennzeichnet, in dem der Einzelne dem jeweiligen Vorgesetzten und die oberste Behördenleitung der Verantwortlichkeit des jeweiligen Innenministeriums untersteht. Beim Verdacht eines Verstoßes gegen Verhaltensvorschriften kann ein internes Disziplinarverfahren eingeleitet werden. Auch gibt es in einigen Bundesländern bereits seit längerem ein zentrales Beschwerdemanagement der Polizei.[3] Hier besteht die Möglichkeit, sich über polizeiliches Verhalten zu beschweren. In Berlin z.B. wird durch eine Beschwerde ein Verfahren in Gang gesetzt, das nach Worten der Beschwerdestelle folgenden Verlauf nimmt:

"Im Beschwerdeverfahren werden die betroffenen Dienstkräfte angehört und aufgefordert, sich zu den Vorwürfen schriftlich zu äußern. Die oder der Vorgesetzte prüft und bewertet den Vorgang und leitet ihn an die zuständige Beschwerdestelle weiter, die Ihnen nach einer abschließenden Prüfung das Ergebnis mitteilt."
(http://www.berlin.de/polizei/aufgaben/beschwerden/)

Damit wird die Eingangsfrage – "Wer überwacht die Wächter?" – in Deutschland derzeit so beantwortet, dass die Staatsanwaltschaft und die Gerichte die Arbeit der Polizei strafrechtlich überprüfen. Daneben findet über Disziplinarverfahren, den behördeninternen Polizeibeschwerdestellen sowie der hierarchischen Verantwortlichkeiten der jeweiligen vorgesetzten Ebenen und der Behördenleitungen eine interne Kontrolle statt. Die politische Kontrolle haben die Parlamente sowie die kritische Öffentlichkeit inne. Somit wird in Deutschland die Polizeiarbeit strafrechtlich, administrativ, politisch sowie durch die Öffentlichkeit kontrolliert.

Sind neue Lösungsansätze für ein altes Problem notwendig?



Kritiker, wie Prof. Tobias Singelnstein [4], hinterfragen die aktuelle Situation und monieren, dass sich die Polizei als Träger des staatlichen Gewaltmonopols und ausgestattet mit besonderen Machtbefugnissen auch noch einer anderen Form öffentlicher Kontrolle unterwerfen sollte. Besonders bei der strafrechtlichen Kontrolle wird die institutionelle Nähe zwischen Staatsanwaltschaft und Polizei problematisiert. Formal handelt es sich zwar um zwei unterschiedliche Institutionen, die auch zwei unterschiedlichen Ministerien zur Aufsicht unterstellt sind: die Polizei den jeweiligen Innenministerien und die Staatsanwaltschaft den jeweiligen Justizministerien. Trotz dieser institutionellen Trennung führen Kritiker an, die Distanz zwischen diesen beiden Institutionen sei zu gering. Sie begründen dies damit, dass beide Institutionen täglich eng zusammenarbeiten und dabei aufeinander angewiesen sind.

Die Staatsanwaltschaft bedient sich bei der praktischen Ermittlungstätigkeit der Polizei als Ermittlungsbehörde. Sie ist zwar "Trägerin" und "Leiterin" der Ermittlungsverfahren, greift aber zur Erfüllung ihrer Aufgaben im Rahmen der Strafverfolgung auf die Hilfe der Polizei zurück.[5] In der Praxis bedeutet dies, dass strafprozessuale Ermittlungen gegen Polizisten durch die Polizei selbst vorgenommen werden.[6]

Auch wird Kritik geübt von Organisationen wie Amnesty International, wonach das Kontrollinteresse der Staatsanwaltschaft geringer werden kann, je enger sie mit der Polizei zusammenarbeitet.[7] Eine Folge dessen kann sein, dass die Polizei damit faktisch selbst über Umfang und Intensität der Ermittlungen bestimmen kann.

Die Einstellungsquote bei Verfahren gegen Polizistinnen und Polizisten beträgt in Deutschland zurzeit über 95 Prozent, in nur 3 Prozent der Fälle wird überhaupt Anklage erhoben. Manche interpretieren diese Zahlen als Beleg für die tadellose Arbeit der Polizei. Andere Akteure sehen in diesen Zahlen einen Hinweis auf die mangelnde Wirksamkeit der derzeitigen Ermittlungspraxis gegen Polizeibeamte in Deutschland.

Neben der institutionellen Nähe zwischen Staatsanwaltschaft und Polizei gilt ein Aspekt der polizeilichen Berufskultur - die "Mauer des Schweigens" - als Hauptproblem. Diese sei ein gruppenpsychologisches Phänomen: Polizisten verstünden sich mit ihren Kollegen häufig als eine "Gefahrengemeinschaft", der gegenüber sie nicht illoyal sein wollen. Das könne sich, so der Verdacht, auf die Aussagebereitschaft von Polizisten und Polizistinnen gegen ihre Kollegen und Kolleginnen auswirken.

Solchen Handlungsmustern entgegenzuwirken wäre in erster Linie eine Aufgabe der vorgesetzten Ebene in der organisationsinternen Hierarchie der Polizei. Die Wirksamkeit der internen Kontrolle innerhalb der Polizei wird jedoch bezweifelt. Vorgesetzte hätten häufig nur geringe Informationsverarbeitungs- und Weisungskapazitäten.[8] Sie können nur auf die Informationen zurückgreifen, die die eigene Behörde zur Verfügung stellt und nicht extern weitergehende Informationen über alternative Sichtweisen auf Sachverhalte einholen. Zudem rekrutiere sich der höhere Polizeidienst fast ausschließlich aus der Polizei selbst - deren Angehörige haben somit häufig die polizeiliche Sozialisation ebenso durchlaufen wie die Beamten und Beamtinnen an der Basis, die sie kontrollieren sollen.

Kritiker zweifeln darüber hinaus die Effektivität der parlamentarischen Kontrolle der Polizei an. Die regelmäßige enge politische Verbindung zwischen parlamentarischer Mehrheit und der Regierung könne einen subjektiv gebremsten Drang der Parlamentsmehrheit nach effizienter Überwachungstätigkeit auslösen[9], weil Skandale möglicherweise der amtierenden Regierung angelastet werden könnten.

Aus diesen Gründen regen Menschenrechtsorganisationen wie u.a. Amnesty International, die Humanistische Union, die Internationale Liga für Menschenrechte, das Komitee für Grundrechte und Demokratie sowie der Republikanische Anwältinnen- und Anwälteverein die Einführung eines von der Staatsanwaltschaft und Polizei unabhängigen Untersuchungsmechanismus an.

Alternative Kontrolle der Polizeiarbeit?



Vielerorts wird die Eingangsfrage nach der Kontrolle der Polizei dadurch beantwortet, dass diese "besondere Kontrolle" nicht vom Polizeiapparat selbst geleistet wird. Kritiker sind der Meinung, dass es externer, nicht-polizeilicher Einrichtungen bedarf, welche die Polizei kontrollieren. Dieses können unabhängige Untersuchungskommissionen wie in Irland, Großbritannien, den USA und Norwegen sein oder andere unabhängige Beschwerdeinstitutionen wie Polizeibeauftragte (Ombudsstellen), wie es sie in Kanada oder Australien gibt.

In Großbritannien werden beispielsweise die Untersuchungen in Fällen von mutmaßlichen gravierenden polizeilichen Fehlverhaltens von der Independent Police Complaints Commission (IPCC) durchgeführt. Eigene Ermittler kommen hier bei schwerwiegenden Angelegenheiten zum Einsatz, wie beispielsweise Schusswaffengebrauch mit tödlichem Ausgang oder Todesfälle in Polizeigewahrsam. In anderen Fällen werden die Ermittlungen wie in Deutschland von der Polizei selbst durchgeführt, allerdings überwacht diese dann nicht die Staatsanwaltschaft, sondern die IPCC.

Andere Modelle sind Beschwerdekommissionen, welche zumeist aus ehrenamtlich tätigen Bürgerinnen und Bürgern bestehen, die entweder selbst Beschwerden nachgehen oder dies mit Unterstützung eines professionellen Arbeitsstabs tun. Dieses Modell ist u.a. in den USA verbreitet, wo in den letzten Jahrzehnten mehr als 100 unabhängige Polizeibeschwerdestellen entstanden sind.[10] Bei der konkreten Ausgestaltung solcher unabhängiger Untersuchungskommissionen gibt es weitere vielfältige Varianten, die sich beispielsweise in der Zusammensetzung oder der Auswahl der Mitglieder unterscheiden.

Das Modell des Polizeibeauftragten – sogenannte Ombudsstellen oder -personen – ist ein weiterer Grundtypus der externen Kontrolle der Polizei. Diese Beauftragten sind meist hauptamtlich tätig und unterscheiden sich hinsichtlich ihrer politisch-institutionellen Anbindung (beim Parlament oder der Regierung), ihrer Kompetenzen und ihrer Personalausstattung.

Auch in Deutschland hat die Diskussion über Alternativen zur bestehenden Kontrolle der Polizeiarbeit in letzter Zeit eine neue Dynamik bekommen. So beschlossen mehrere Landesregierungen neue Institutionen zu diesem Zweck, beispielsweise in Rheinland-Pfalz, wo die Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten Mitte Juli 2014 um den Bereich Polizei erweitert wurde. Auf der Homepage des Bürgerbeauftragten heißt es:
"Er ist Ansprechpartner für Bürgerbeschwerden oder Anregungen zur Polizei des Landes. Ebenso können Polizeibeamte sich mit Eingaben im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Tätigkeit direkt und ohne Einhaltung des Dienstwegs an ihn wenden".

Trotz dieser Ansätze lassen sich in den Diskussionen über eine effektivere Kontrolle der Polizei in Deutschland bezüglich der Zielrichtung und der Zuständigkeit solcher Einrichtungen große Unterschiede beobachten. So sprechen sich viele Nichtregierungsorganisationen für die Einrichtung unabhängiger Untersuchungskommissionen bei Fällen mutmaßlichen polizeilichen Fehlverhaltens aus.[11] Andere Stimmen, beispielsweise aus den Polizeiwissenschaften [12], sprechen sich in Deutschland aufgrund der umfangreichen Erfahrungen mit dem Beauftragten-Modell – u.a. gibt es Beauftragte für den Datenschutz und für die Bundeswehr – für diese Variante aus.

Die Gegner solcher Institutionen, wie die Gewerkschaft der Polizei (GdP) [13], halten das bestehende System für ausreichend, sehen in einer Einführung alternativer Kontrollsysteme nur unnötige Kosten und halten die Forderung nach unabhängigen Kontrollmechanismen für Ausdruck eines übertriebenen Misstrauens in den deutschen Rechtsstaat. Sie argumentieren weiter, dass mit der Einrichtung solcher Mechanismen die Arbeit der Polizei und Staatsanwaltschaft generell in Zweifel gezogen würde und diese Institutionen somit einem Generalverdacht ausgesetzt wären, was deren Legitimation in der Bevölkerung negativ beeinflussen könnte.

Fazit



Die Arbeit der Polizei wird in Deutschland derzeit strafrechtlich, administrativ, politisch sowie von der Öffentlichkeit kontrolliert. Einige Kritiker bezweifeln die Effizienz dieser Kontrolle und sprechen sich für die Einführung alternativer Kontrollmechanismen wie unabhängigen Untersuchungskommissionen oder Polizeibeschwerdestellen aus. Die Gegner solcher Institutionen halten dagegen, das bestehende System sei ausreichend, bezweifeln den Mehrwert unabhängiger Kontrollinstitutionen und lehnen daher die Forderungen nach alternativen Kontrollmechanismen für die Polizei ab.

Gesetze wie das im Juli 2014 im Landtag Rheinland-Pfalz verabschiedete verdeutlichen, dass die Diskussion über Alternativen zur bestehenden Kontrolle der Arbeit der Polizei in Deutschland eine neue Dynamik gewonnen hat. Letztlich ist es eine politische Entscheidung, ob in Deutschland flächendeckend alternative Kontrollmechanismen für die Polizei eingeführt werden. Die Frage, wer die Wächter bewacht, ist jedenfalls auch nach über zweitausend Jahren Diskussion noch lange nicht abschließend beantwortet.


Fußnoten

1.
Demokratische Staaten kennen auch Ausnahmen vom Gewaltmonopol. Dazu zählt in Deutschland neben der Notwehr und dem Notstand auch das Widerstandsrecht, Letzteres für den Fall, dass die staatliche Rechtsordnung versagt oder der Staat selbst zur Bedrohung für die Rechte der Bürger wird.
2.
Beispielsweise sei hier auf den Untersuchungsausschuss zum Polizeieinsatz beim Stuttgarter Bahnhofsprojekt Stuttgart 21 des Landtags Baden-Württemberg verwiesen. Siehe dazu den Abschlussbericht des Untersuchungsausschuss http://www.landtag-bw.de/files/live/sites/LTBW/files/dokumente/WP14/Drucksachen/7000/14_7500_D.pdf, aufgerufen am 05.06.2014.
3.
Vgl.: Aden, Hartmut (2013): Polizeibeauftragte und Beschwerdestellen in Deutschland. In: vorgänge 204 – Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik; 52. Jahrgang, Heft 4, Dezember 2013, Seite 10-20.
4.
Vgl.: Singlenstein; T. (2010): Polizisten vor Gericht. Strafverfahren wegen Körperverletzung im Amt. In: Bürgerrechte & Polizei/CILIP 95 (1/2010), S. 55-62
5.
Vgl.: Kröniger, Silke (2007): Die Rolle einer Berufsgruppenidentität bei der Zusammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft. In: Ohlemacher/Mensching/Werner (Hrsg.): Empirische Polizeiforschung VIII: Polizei im Wandel? Organisationskultur(en) und -reformen. Band 6. Verlag für Polizeiwissenschaft. Frankfurt/Main 2007. Seite 130.
6.
Singelnstein, Tobias (2013): Körperverletzung im Amt durch die Polizisten und die Erledigungspraxis der Staatsanwaltschaften – aus empirischer und strafprozessualer Sicht. In: Neue Kriminalpolitik, Jahrgang 25, Heft Nr. 4, Nomos Verlag 2013.
7.
Vgl.: Weidemann, T. (2001): Die Zusammenarbeit von Polizei und Staatsanwaltschaft: Untersuchung eines nicht immer problemlosen Verhältnisses. Kriminalistik, 55 (6), Seite 378-390.
8.
Vgl.: Bäuerle, Michael (2013): Strukturelle Grenzen von Steuerung und Kontrolle der Polizei in der Demokratie. In: vorgänge 204 – Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik; 52. Jahrgang, Heft 4, Dezember 2013, Seite 29-40.
9.
Vgl.: Groß, Thomas (1999): Das Kollegialprinzip in der Verwaltungsorganisation. Jus publicum. Band 45. Mohr Siebeck. Tübingen.
10.
Vgl.: Aden, a.a.O. Seite 10-20.
11.
Vgl.: Amnesty International (2010): Täter unbekannt. Mangelnde Aufklärung von mutmaßlichen Misshandlungen durch die Polizei in Deutschland. Bonn/Berlin.
12.
Vgl.: Aden, Hartmut (2013): Polizeibeauftrage und Beschwerdestellen in Deutschland. IN: vorgänge 204 - Zeitschrift für Bürgerrechte und Gesellschaftspolitik. Heft 4. Berlin.
13.
http://www.gdp.de/gdp/gdpber.nsf/id/DE_GdP_lehnt_Forderungen_von_Amnesty_International_ab

 

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