Glaskuppel im Bundestag mit Besuchern

13.3.2019 | Von:
Kathrin Loer
Annette Töller

Interessenvertretung und politisches System in Deutschland im Wandel

Wie, wo und wann Lobbyisten Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen können, hängt wesentlich von den Rahmenbedingungen ab, die ihnen das politische System vorgibt. Ein Überblick

Ein Bundestagsausschuss tagt im Paul-Löbe-Haus; in der Fassade spiegelt sich der Haupteingang des Reichstagsgebäudes mit der deutschen FlaggeEin Bundestagsausschuss tagt im Paul-Löbe-Haus; in der Fassade spiegelt sich der Haupteingang des Reichstagsgebäudes mit der deutschen Flagge (© picture-alliance)

Interessenvertretung bedeutet, dass bestimmte gesellschaftliche Gruppen und ihre Verbände politische Entscheidungen über Regelungen oder die Verteilung von Ressourcen zu ihren Gunsten beeinflussen wollen. Allerdings haben viele große Verbände (wie Wirtschafts- und Unternehmerverbände und Gewerkschaften) in der Vergangenheit einen Bedeutungsverlust erfahren: Die Zahl ihrer Mitglieder nimmt – infolge sozialer und ökonomischer Modernisierung – ab, es ergeben sich Abspaltungen oder Neugründungen und es fällt den Verbänden schwerer, die Interessen ihrer Mitglieder zu bündeln und zu vertreten (von Winter/Willems, 2009: 11), da diese Interessen heterogener geworden sind und z.T. auch im Widerspruch zueinander stehen. Zunehmend sind daher Konzerne (wie z. B. die DAX-Unternehmen), Beratungsgesellschaften, Agenturen sowie Thinktanks (wie die "Initiative neue soziale Markwirtschaft", INSM) und Kanzleien in der Interessenvertretung aktiv (Baruth/Schnapp, 2015: 255). Gerade deshalb spielen in diesem Feld in den letzten zehn Jahren auch Organisationen wie Transparency International, LobbyControl oder Abgeordnetenwatch eine wichtige Rolle, die politische Einflussnahme vor allem ressourcenstarker Akteure transparent machen und Missbrauch sowie einseitigen Einfluss bekämpfen wollen.

Viele in Deutschland wichtige politische Entscheidungen finden heute nicht mehr national, sondern in Brüssel und Straßburg statt. Diese Europäisierung der politischen Entscheidungen blenden wir in diesem Beitrag jedoch aus, da sich der Beitrag von Dieter Plehwe in diesem Dossier explizit damit befasst. Wir gehen vielmehr der Frage nach, wie sich das politische System Deutschlands einerseits und die Interessenvertretung in Deutschland andererseits verändert haben und wie diese beiden Entwicklungen miteinander zusammenhängen. Zum einen haben Veränderungen des politischen Systems Auswirkungen auf die Einflussmöglichkeiten von Verbänden und anderen Akteuren und setzen Anreize für ihr Handeln. Zum anderen wirken sich aber auch gesellschaftlicher Wandel sowie Veränderungen der Interessenorganisationen oder der Strategien von Verbänden auf das politische System aus. Interessenvertretung zielt also sowohl auf den Gesetzgebungsprozess im Parlament, als auch auf die Ministerialbürokratie, wo langfristig geplant und die Umsetzung von Gesetzen beeinflusst wird (Baruth/Schnapp 2015: 251ff.). Aber auch darüber hinaus gibt es weitere Ziele und Mechanismen der Interessenvertretung.

Allgemeine strukturelle Veränderungen

Veränderungen der institutionellen Rahmenbedingungen
Zu Unrecht steht politische Interessenvermittlung mitunter generell unter dem Verdacht, dass hier illegitime Machenschaften in Hinterzimmern stattfinden. Tatsächlich sind politische Akteure darauf angewiesen, dass sich organisierte Interessen an sie wenden. Interessenvertretung ist also per se legitim und erwünscht. Sie muss aber bestimmten Regeln folgen. Neben Formen der illegalen Einflussnahme wie Korruption gilt es auch als problematisch, wenn die Einflusschancen zwischen den Interessen (z. B. zwischen Arbeit und Kapital oder zwischen den Erzeugern von Umweltschäden und Umweltschützern) strukturell ungleich verteilt sind, wenn Einflussnahme auf intransparentem Wege erfolgt oder wenn die Einflussnahme so weit geht, dass die politische Entscheidung nicht von legitimierten Entscheidungsträgern getroffen wird.

Die frühe Phase der Entwicklung von Gesetzen und Rechtsverordnungen in den Ministerien ist im Alltag der Interessenvertreter/-innen besonders wichtig, da dann noch viel Gestaltungsspielraum besteht (Rudzio, 2015: 83). Für viele Formen des Informationsaustauschs während dieser Phase (z. B. durch schriftliche Gutachten oder informelle Gespräche in Ministerien) gibt es keine besonderen Regeln. Stärker formalisiert sind die Anhörungen in nichtöffentlichen Sitzungen der Ministerien. Die Bundesministerien folgen einer gemeinsamen Geschäftsordnung (GG), in der in § 47 Anhörungen und damit vor allem die frühzeitige Einbindung von Sachverständigen, den Bundesländern und Verbänden vorgesehen sind. Auch im Bundestag gibt es solche Anhörungen. Die "Geschäftsordnung des Bundestages" (GOBT) sieht in § 70 demgegenüber ausdrücklich vor, dass "Sachverständige, Interessenvertreter und andere Auskunftspersonen" öffentlich angehört werden. Alle Abgeordnete in dem jeweiligen Ausschuss haben dann die Gelegenheit, Fragen an diese Personen zu richten. Tatsächlich werden die Bundestagsausschüsse in unterschiedlichem Maße von Interessenvertretern angesprochen, der Ausschuss für Gesundheit, der Finanzausschuss und der Sportausschuss sind besonders häufig frequentierte Ausschüsse (Dhungel/Linhart, 2014). Die Gründe dafür sind nicht systematisch erforscht; es mag sowohl an den Themen an sich als auch an dem Beratungsbedarf (v.a. im Bereich Gesundheit und Finanzen) liegen.

Kaum geregelt ist der Austausch, wenn Interessenvertreter/-innen ihrerseits – häufig unaufgefordert – ein Anliegen vermitteln möchten, etwa im Rahmen von (vertraulichen) Einzelgesprächen oder bei parlamentarischen Abenden und Frühstücken (siehe z.B. Strässer/Meerkamp, 2015: 226). Wenn Verbände Stellungnahmen an Ministerien richten und damit gesetzgeberisches Handeln beeinflussen wollen, werden diese mittlerweile auf den Internetseiten des jeweiligen Ministeriums veröffentlicht. Ausschlaggebend dafür war das Engagement der Initiative "fragdenstaat", die mit Bezug auf das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) viele Anfragen an die Ministerien gerichtet hatte (vgl. FAZ 18.7.2017). In Reaktion darauf, dass bei vergleichbaren massenhaften Anfragen ein hoher Verwaltungsaufwand entsteht, kam es zu der neuen Praxis, Stellungnahme zu Referentenentwürfen auch auf den Internetseiten der Ministerien zu veröffentlichen. Auf Basis dieser Veröffentlichungen ließen sich nun verabschiedete Gesetzestexte mit den Stellungnahmen vergleichen und mögliche Einflüsse identifizieren – eine interessante Quelle für Wissenschaft, Journalismus und natürlich auch Bürgerinnen und Bürger.

Schließlich wurden in den vergangenen Jahrzehnten Regeln verabschiedet, um insbesondere Bestechung, Korruption und anderen Formen der unerwünschten Einflussnahme einzudämmen. Einen deutlichen Wandel gab es im Strafrecht, das für die Zeit von 1953 bis 1994 bemerkenswerterweise keinen Straftatbestand für die Abgeordnetenbestechung vorsah. Seit 1994 ist Abgeordnetenbestechung strafbar – allerdings galt dies zunächst nur für die Fälle des Stimmenkaufs und -verkaufs bei Wahlen. Trotz internationalen Drucks (vgl. UN-Konvention gegen Korruption) kam es erst 2014 zu einer Neufassung und damit Erweiterung des Strafgesetzbuches, das nun für alle Mitglieder von Parlamenten im Bund und in den Ländern die Bestechung und Bestechlichkeit unter Strafe (Haftstrafe) stellt, aber zunächst die Aufhebung der Immunität voraussetzt[1]. Die meisten Konstellationen, auf die die Öffentlichkeit kritisch blickt, stellen allerdings kein strafbares Vergehen wie Korruption oder Bestechung dar. Besondere mediale Aufmerksamkeit gilt regelmäßig den Nebentätigkeiten von Parlamentariern, da diese – je nach Tätigkeit – eine Nähe zu bestimmten Interessen (mindestens) nahelegen. Einige wenige Abgeordnete erzielen sehr hohe Nebeneinkünfte z.B. durch Aufsichtsratstätigkeiten oder Vorträge[2]. Die Berichterstattung hierüber ist nur möglich, da die Abgeordneten mittlerweile verpflichtet sind, entgeltliche Tätigkeiten anzuzeigen, dies erfolgt allerdings in Abstufungen, die nur wenig zur Transparenz beitragen. Immer wieder gibt es Versuche, die Einnahmen von Abgeordneten genauer zu beziffern (siehe z.B. abgeordnetenwatch oder auch eine Studie der Otto-Brenner-Stiftung aus dem Jahr 2018). Generell zeigt sich, dass vor allem Abgeordnete aus CDU/CSU und FDP, mittlerweile aber auch aus der AfD, einer bezahlten Nebentätigkeit neben dem Mandat nachgehen. Prinzipiell gilt, dass die Ausübung des Mandats "im Mittelpunkt der Tätigkeit als Bundestagsabgeordneter" stehen soll (vgl. § 44a AbgG, ausführlicher dazu Olberding, 2013: 73), was letztlich auslegungsbedürftig ist.

Ein umstrittenes Thema ist auch, wer eigentlich Zugang zum Bundestag haben und wie transparent dies sein soll. Über die Regeln dazu entscheidet das Parlament selbst. In den vergangenen Jahren wurde dies besonders kontrovers anhand der sogenannten Hausausweise diskutiert, mit denen "Lobbyisten" freien Zugang zu allen Gebäuden des Bundestages – und somit zu allen Abgeordetenbüros, Ausschuss-Sekretariaten etc. – erhalten. Um an diese Hausausweise zu gelangen, gibt es zum einen den relativ transparenten Weg, sich auf der öffentlichen Lobbyisten-Liste des Parlamentsregistrieren zu lassen und dann einen Hausausweis zu beantragen. Darüber hinaus gab es aber lange Zeit auch die Möglichkeit, über die parlamentarischen Geschäftsführer der Fraktionen einen solchen Ausweis zu bekommen – ein Verfahren, das wenig transparent war und daher Kritik hervorrief. Anfang 2016 beschloss der Bundestag eine Verschärfung der Regelungen. Demnach dürfen Hausausweise nur noch über eine offizielle Liste und pro Interessenverband nur noch maximal zwei personengebundene Hausausweise vergeben werden. Unternehmensvertreter und Kanzleien dürfen keine Hausausweise mehr erhalten, können aber weiterhin mit Tagesausweisen in den Bundestag kommen (Deutscher Bundestag 2016, FR 17.02.2016; Der Tagesspiegel 10.05.2016). Zwar gibt es bereits seit 1972 die sogenannte "öffentliche Liste" (Anlage 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), kurz "Lobbyliste", in der sich Verbände beim Bundestag freiwillig registrieren. Kritiker fordern aber ein wirksames Lobbyregister, das genauere Angaben zu den Aktivitäten der Verbände, ihren Themen und den von ihnen eingesetzten Finanzmitteln enthält (Der Tagesspiegel 10.05.2016).[3] Die Positionen der Bundestagsparteien dazu sind unterschiedlich: "Die Linke" legte Anfang 2018 einen Gesetzentwurf für ein verbindliches Register für Lobbyisten und Lobbyisten vor, der bei Bündnis 90/Die Grünen, aber auch SPD und AfD auf Zustimmung stieß, während sich FDP und CDU, insbesondere aber die CSU in der entsprechenden Bundestagsdebatte ablehnend äußerten (BT-Drs. 19/836, http://dipbt.bundestag.de/dip21/btp/19/19014.pdf#P.1212).

Auf Seiten der professionellen Interessenvertreter gibt es zwei Varianten freiwilliger Selbstverpflichtung zu den Spielregeln der Lobbyarbeit. Die de’ge’pol (Deutsche Gesellschaft für Politikberatung) schreibt sich "Ethik, Transparenz und Vertrauen in Interessenvertretung und Lobbying" auf die Fahnen. Mit dem Eintritt in die de’ge’pol verpflichten sich die Mitglieder, den Verhaltenskodex anzuerkennen, der bestimmte Regeln für die Arbeit als Interessenvertreter/-in formuliert, u.a. die Einhaltung demokratischer Spielregeln oder auch die Offenlegung des Auftraggebers. Ein Verstoß gegen diese Regeln kann mit einer Rüge und schließlich auch dem Ausschluss aus der Gesellschaft sanktioniert werden. Die de’ge’pol tritt für "freiwillige Selbstkontrolle" sowie ein verpflichtendes Lobbyregister ein. Als Berufsverband sieht auch die "Deutsche Public Relations Gesellschaft e.V." (DPRG) eine Selbstverpflichtung vor.

Insgesamt zeichnet sich ein Strukturwandel der Interessenvertretung ab: Durch die gesellschaftliche und wirtschaftliche Modernisierung (z.B. Ausbau des Dienstleistungssektors) haben sich die Interessen diversifiziert. Die vielfältigeren und z.T. widersprüchlichen wirtschaftlichen Interessen können nur noch zum Teil von den etablierten Dachverbänden (BDI, BDA) und den Branchenverbänden effektiv vertreten werden. Verstärkt treten Großkonzerne und professionelle Dienstleister als Interessenvertreter auf. Damit geraten weniger ressourcenstarke Interessen leicht in die Defensive. Allerdings haben sich auch die "Gegengewichte" zu diesen Wirtschaftsinteressen, etwa die Umwelt- und Verbraucherverbände, professionalisiert, ebenso wie die Organisationen, die sich – wie Transparency International oder Lobbycontrol – für Transparenz einsetzen.

Diese Gegengewichte wie auch die genannten Regeln sollen zwar unerwünschte Formen der Interessenvermittlung eingrenzen. Gleichwohl lässt sich bislang kein umfassender institutioneller Wandel feststellen, auch wenn die Regeln gegen Korruption und Transparenzanforderungen etwas verschärft wurden. Die Praktiken der Informationsbeschaffung und der Interessenvermittlung hingegen wandeln sich stärker und reagieren auf verschiedene Veränderungen, wie die folgenden Kapitel zeigen.

Bedeutung externer Expertise bei der Entwicklung von Gesetzesentwürfen
Der Umstand, dass die Entwicklung von Gesetzesentwürfen heute Spezialwissen erfordert, das in den Ministerien nicht immer in ausreichendem Maße vorhanden ist, führte zu verschiedenen Formen der Beteiligung externer Akteure an dieser Aufgabe. Als problematisch an zumindest einigen dieser Konstellationen erscheint (neben teils mangelnder Transparenz), dass die übliche gedankliche Trennung zwischen Sachverständigen, die neutrale Expertise zur Verfügung stellen, und Interessenvertretern, die Lobbying betreiben (Döhler, 2012: 185), in einigen Fällen nicht der Realität entspricht. Die Frage ist also, ob hier "bestimmte Klientelgruppen tatsächlich einen unsichtbaren Vorteil erlangen" (Döhler, 2012: 197). Organisationen wie LobbyControl fürchten dabei vor allem einen ungleichen Einfluss der organisierten Interessen, insbesondere Wirtschaftsinteressen könnten einen stärkeren Einfluss erhalten als z. B. die Interessen von Umweltverbänden (Maisch, 2015: 12). Überdies handelt es sich bei der Entwicklung von Gesetzentwürfen um eine hoheitliche Tätigkeit. Wenn dann Personen, die nicht als Beamte in die Ministerialhierarchie eingebunden sind, Gesetze formulieren, gilt das als problematisch (Maisch, 2015: 11). Mit den wichtigsten Formen der Einbindung externer Akteure befassen wir uns hier: der Bedeutung von Beiräten, Expertenkommissionen und Gipfeln, der Rolle von Externen in Bundesministerien sowie mit dem "Gesetzgebungsoutsourcing".

Als Sachverständige gelten Expertinnen und Experten, die (in der Regel durch Ministerien oder nachgeordnete Behörden) meist auf ad-hoc-Basis mit der Erstellung von Gutachten beauftragt werden, während Beiräte dauerhaft tätig sind und entweder eine gesetzliche Grundlage haben oder durch Ministerien oder Bundestagsentschließungen eingerichtet werden (Döhler 2012: 187). Unterschieden werden wissenschaftliche, Fach- und gemischte Beiräte (Siefken, 2007: 56f.). In der Literatur überwiegt die Einschätzung, dass diese Art der Einbindung von Expertise eher abnehmende Bedeutung hat. Die reine Zahl der Gremien ist seit den 1970er Jahren rückläufig (Siefken 2007: 20). Die Befunde über den tatsächlichen Einfluss der Gremien sind gemischt, kommen aber insgesamt zu einer eher pessimistischen Einschätzung (Weingart/Lentsch, 2008: 33, Döhler, 2012: 188), wobei sich hier Einfluss noch schwieriger messen lässt als bei dem Lobbying durch Verbände (Hey, 2009: 256). Für den Sachverständigenrat für Umweltfragen (www.umweltrat.de) kann man z.B. festhalten, dass dessen Empfehlungen in der Fachwelt regelmäßig große Aufmerksamkeit und Anerkennung genießen und sicherlich als eine Quelle der umweltpolitischen Entscheidungsfindung gelten können (Hey 2009). Gleiches gilt für den Sachverständigenrat zur Begutachtung der Entwicklung im Gesundheitswesen (www.svr-gesundheit.de). Konkrete Empfehlungen wurden aber eher selten in tatsächliche Maßnahmen umgesetzt, der Einfluss liegt eher darin, etwa die Regelungsbedürftigkeit eines Themas oder die Vor- und Nachteile bestimmter Regelungsalternativen einzuschätzen (so auch Döhler 2012: 188).

Kommissionen und sogenannte "Gipfel" bieten für Regierungen die Möglichkeit, Interessenvertreter und Experten im Vorfeld von Reformen, umfangreicheren Gesetzesinitiativen oder zu bestimmten Themen (drängende Probleme) zusammenzubringen: Die "Hartz-Kommission" oder der "IT-Gipfel" sind Beispiele dafür. Je nach Thema ist es für Interessengruppen möglich, sich im Rahmen dieser Kommissionen oder Gipfel einzubringen, um öffentliche Debatten mitzugestalten und Aufmerksamkeit für bestimmte Themen zu erzeugen. Mitglied einer (Experten-) Kommission zu sein, kann darüber hinaus für Interessenvertreter einen deutlich konkreteren Einfluss bedeuten, vor allem wenn es darum geht, die wesentlichen Grundzüge eines Gesetzgebungspakets vorzubereiten, wie es beispielsweise bei der Hartz- oder Rürup-Kommission der Fall war. In diesen Fällen bestimmte die Bundesregierung die Mitglieder. Wer an einer solchen Kommission oder auch einem Gipfel teilnimmt, folgt keinen institutionellen Regeln (keine Quoten o.ä.), sondern obliegt der Regierung bzw. den zuständigen Ressorts.

Bereits seit den 1970er Jahren ist es möglich, dass "Bundesministerien externe Personen befristet beschäftigen, um fehlende eigene Expertise oder Kapazitäten auch im Rahmen von Gesetzgebungsvorhaben zu kompensieren" (Döhler, 2012: 190). Dabei geht es zum einen um Mitarbeiter aus anderen Behörden und anderen staatsnahen Organisationen, die man im Allgemeinen nicht als Einfallstor von Interessenvertretung versteht. Zum anderen werden aber auch – etwa im Bundeswirtschaftsministerium – seit vielen Jahren Experten aus Wirtschaftsunternehmen und Verbänden verpflichtet (BT-Drs. 16/3727: 2). Die Beschäftigung von Personen aus der Wirtschaft wurde Mitte der 2000er Jahre[4] zunehmend in den Medien thematisiert und problematisiert (Döhler 2012: 191; BT-Drs. 16/3727). Seit 2008 ist die Bundesregierung verpflichtet, regelmäßig über den Einsatz externer Personen in der Bundesverwaltung zu berichten (Bundesministerium des Inneren, 2016: 3). Demnach geht die Anzahl der Externen in den vergangenen Jahren zurück (Döhler 2012: 193, Maisch 2015: 29ff.). Für den Berichtszeitraum 2015/2016 waren es nur noch 35 Personen (Bundesministerium des Inneren, 2016: 10-15) – gegenüber 70 im Jahr 2011[5]. Der größte Anteil stammte aus dem staatsnahen Forschungsbereich, ein Externer stammte von einem Unternehmen, einer vom BDI und zwei vom Umweltverband NABU (Bundesministerium des Inneren, 2016: 10-15).

Viel Aufsehen erregte schließlich im Jahr 2009 die Berichterstattung (siehe z.B. in der Süddeutschen Zeitung) darüber, dass das Bundeswirtschaftsministerium während der Finanzkrise eine Rechtsanwaltskanzlei mit der Gesetzesformulierung für ein Finanzmarktgesetz beauftragt hatte. In der Aufarbeitung des Themas stellte sich heraus, dass verschiedene Ministerien seit 1990 Anwaltskanzleien damit beauftragt hatten, Gesetzestexte zu erstellen. Im Zeitraum von 1990-2011 wurden 62 Gesetze in dieser Weise vorbereitet.[6] Vor allem das Bundesumweltministerium, aber auch das Bundesfinanz- und das Innenministerium ließen sich auf diese Weise zuarbeiten. Als Gründe dafür, spezialisierte Anwaltskanzleien zu beauftragen, wurden Ressourcenknappheit und der Bedarf an Sachkenntnis, die bei komplexen Themen notwendig ist, sowie Eilbedürftigkeit ins Feld geführt (Kloepfer, 2015). Neben der inhaltlichen Einflussnahme sorgen die Kosten, die durch die Auftragsvergabe an – häufig große internationale – Anwaltskanzleien entstehen, für Kritik. Die Debatte darum ebbte allerdings schnell ab, nach 2009 haben weder Bundestag noch einzelne Ministerien neure Zahlen veröffentlicht. Allerdings sorgt die Opposition durch gezielte Anfragen an die Bundesregierung dafür, weiterhin Transparenz herzustellen.[7]

Parteien und politisches Personal
Wichtig für die Interessenvermittlung sind auch die engen Beziehungen zwischen bestimmten (organisierten) Interessen und bestimmten Parteien, die sich in der Regel aus der ideologischen Geschichte der Parteien ergeben. So steht traditionell die CDU/CSU den Wirtschafts- und den Landwirtschaftsverbänden nahe, die SPD den Gewerkschaften und den Wohlfahrtsverbänden und die Grünen den Umweltverbänden und den neuen sozialen Bewegungen. Auf diesem Wege stellen Parteien in Parlamenten, besonders aber, wenn sie die Regierung bilden, auch besondere Einflusskanäle für diese Interessen dar. Allerdings geht die Forschung davon aus, dass diese Beziehungen im Zeitverlauf insgesamt schwächer geworden sind (Allern/Bale 2012b, 2012a). So verschlechterte sich beispielsweise das Verhältnis zwischen der SPD und den Gewerkschaften ab 2003 dramatisch (Schroeder, 2008), nachdem die SPD vor allem die umfangreichen Arbeitsmarktreformen (Gesetze für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt) ohne den bisherigen Schulterschluss mit den Gewerkschaften und vor allem gegen eine Reihe gewerkschaftlicher und linker Grundüberzeugungen durchgesetzt hatte.

Lange Zeit wies das Parteiensystem – nicht zuletzt aufgrund der Fünf-Prozent-Hürde, die kleinen Parteien den Zugang zu den Parlamenten erschwert – eine große Stabilität auf. Zu den etablierten Parteien CDU/CSU, SPD und FDP gesellten sich im Bundestag seit den 1980er Jahren die Grünen und in den bzw. 1990er Jahren die Linke. Die Entwicklung hin zu einem fluiden Fünf- bzw. seit dem Einzug der AfD in den Bundestag 2017 Sechsparteiensystem (Niedermayer 2012) führte in der jüngeren Vergangenheit immer wieder dazu, dass eine "Große Koalition", also eine von CDU/CSU und SPD getragene Regierung zustande kam (2005-2009; 2013-2017 sowie seit 2018). Für die verbandliche Einflusspolitik bedeutet diese Entwicklung des Parteiensystems insgesamt eine Pluralisierung der Zugänge zu politischen Entscheidungen. Beispielsweise erhielten mit der ersten "rot-grünen" Koalition auf Bundesebene (1998-2005) Umweltverbände besseren Zugang zur Entscheidungsfindung. Durch die nun schon drei Großen Koalitionen in jüngerer Zeit kam es vor allem dazu, dass sich die Interessen (z. B. Wirtschafts- und Umweltinteressen) gegenseitig in Schach hielten (Töller 2019).

Aber neben der parteipolitischen Zugehörigkeit sind für die Interessenvertretung auch andere Merkmale der Abgeordneten von Belang. Die Forschung zeigt, dass in den Parteien wie auch im Parlament bestimmte Bevölkerungsteile zunehmend weniger repräsentiert sind – dies gilt vor allem für Menschen mit geringem Einkommen (Hartmann, 2017: 298). Die Mehrzahl der Abgeordneten in Parlamenten stammt aus (groß-)bürgerlichen Verhältnissen. Häufig stehen diese Personen Wirtschaftsinteressen sehr viel näher als anderen Interessengruppen. Ausnahmen gibt es nur bei der Partei "Die Linke" sowie teilweise bei der SPD (Hartmann 2017). Eine erste politikwissenschaftliche Studie konnte für Deutschland zeigen, dass Bürger/-innen mit hohem Einkommen deutlich größere Chancen haben, dass ihre Präferenzen in politische Entscheidungen umgesetzt werden, als Bürger/-innen mit niedrigen Einkommen. Die Ursachen liegen sowohl in der angesprochenen wenig repräsentativen Zusammensetzung des Bundestags als auch in der selektiven Wahlteilnahme ("Reiche" gehen viel häufiger zur Wahl als "Arme", Elsässer et al., 2017).

Ein häufig kritisiertes Phänomen ist schließlich der Abgang von Politikerinnen und Politikern in gut bezahlte und einflussreiche Positionen in der Wirtschaft. Dies wird auch als Drehtürphänomen bezeichnet. Fälle wie der Wechsel von Ronald Pofalla (CDU) vom Kanzleramt zur Deutschen Bahn 2015 wurden in den Medien gleichermaßen scharf kritisiert (z. B. Rheinische Post 24.01.2014; Die Welt 03.02.2015). Dabei ist nicht der Wechsel an sich das Problem, sondern die mögliche Mitnahme von Insiderwissen sowie die mit dem Wechsel jeweils konkret verbundene Frage, ob die zurückliegende Amtsführung schon durch das Inaussichtstellen eines lukrativen Postens beeinflusst worden sein könnte (z. B. Die Zeit 16.06.2014) – also ob es sich hier nicht letztlich um eine verschleierte Form der Korruption handelt. Daher wurde im Juli 2015 mit einer Änderung des Bundesministergesetzes und des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatssekretäre geregelt, dass amtierende und ehemalige Mitglieder der Bundesregierung, Minister und Parlamentarische Staatssekretäre innerhalb von 18 Monaten nach Ausscheiden aus der Regierung eine Beschäftigung außerhalb des öffentlichen Dienstes anzeigen müssen, wenn Interessenkonflikte zu befürchten sind. Aufgrund der Empfehlung eines Gremiums kann die Bundesregierung die Tätigkeit untersagen, "soweit zu besorgen ist, dass durch die Beschäftigung öffentliche Interessen beeinträchtigt werden. Von einer Beeinträchtigung ist insbesondere dann auszugehen, wenn die angestrebte Beschäftigung […] in Angelegenheiten oder Bereichen ausgeübt werden soll, in denen das ehemalige Mitglied der Bundesregierung während seiner Amtszeit tätig war" (§ 6b, BGBl. Jg. 2015 Teil I Nr. 31 v. 24.07-2015: 1322). In der Regel soll die Untersagung ein Jahr nicht überschreiten, kann aber auf bis zu 18 Monate ausgedehnt werden. Damit ist nicht nur eine Möglichkeit geschaffen worden, solche Tätigkeiten befristet zu untersagen. Es ist auch erstmals belastbar festgehalten, dass ein solcher Wechsel in Bereichen, in denen ein Amtsträger vorher tätig war, öffentliche Interessen beeinträchtigen kann und daher unerwünscht ist.

Die Parteienfinanzierung gilt schließlich als ein besonders heikles Thema im Zusammenhang mit Interessenvermittlung. Einerseits sind Parteien auf Spenden angewiesen, andererseits entstand insbesondere im Zusammenhang mit der Parteispendenaffäre der CDU Ende der 1990er Jahre der Eindruck, dass sich hier bestimmte Interessenvertreter politischen Einfluss "gekauft" haben könnten. Auch im Bereich der Parteienfinanzierung haben – auch, aber nicht nur infolge von Skandalen – die Regeln, die für mehr Transparenz sorgen sollen, im Laufe der Jahre zugenommen. Im Prinzip sind Parteispenden unbegrenzt möglich, die Spenden müssen von der Partei aber offengelegt (Herkunft und Verwendung der Spenden als Rechenschaftspflicht) und versteuert werden. Spenden über 50.000 Euro sind dem Bundestagspräsidenten gegenüber anzeigepflichtig und werden auf den Internet-Seiten des Deutschen Bundestages veröffentlicht. Wenn Interessengruppen Parteien im Wahlkampf unterstützen, gilt dies nicht als Spende, es unterliegt daher auch nicht der Offenlegungspflicht (Rossi, 2011: 60). Diese und andere Arten von "Politsponsoring" werden auch als "neue Parteienfinanzierung" bezeichnet (von Arnim, 1989).

Interessenvertretung jenseits der Gesetzgebung

Die Beeinflussung der Gesetzgebung stellt zwar den wichtigsten, aber keinesfalls den einzigen Mechanismus gesellschaftlicher Einflussnahme dar. Ein wichtiger weiterer Mechanismus der Einflussnahme findet sich etwa in der sogenannten Selbstregulierung: Verbände sorgen dafür, dass bestimmte gesetzliche Regelungen erst gar nicht beschlossen werden, indem sie selber problematisches Verhalten freiwillig regulieren. Ein Beispiel hierfür ist der 2004 gegründete und seither regelmäßig verschärfte freiwillige Pharmakodex, in dem sich Firmen der forschenden Pharmaindustrie selber verpflichten, keine unangemessene Beeinflussung des Verschreibungsverhaltens von Ärzten, etwa durch Geldzahlungen oder Einladungen, mehr vorzunehmen (FSA, Töller, 2017). Ein zweiter relevanter Mechanismus der Einflussnahme ist die Teilnahme organisierter Interessen an der Selbstverwaltung, etwa in der Hochschul- oder der Gesundheitspolitik. Ein Beispiel ist hier der Gemeinsame Bundesausschuss (G-BA), in dem Spitzenverbände der Gesetzlichen Krankenversicherung (GKV Spitzenverband Bund), die Kassenärztliche Bundesvereinigung (KBV), die Kassenzahnärztliche Bundesvereinigung (KZBV) und die Deutsche Krankenhausgesellschaft (DKG) am Beschluss verbindlicher und sehr konkreter Richtlinien zum Leistungskatalog der gesetzlichen Krankenversicherung beteiligt sind (Klafki/Loer, 2017: 344). Ganz anders gelagert ist schließlich die Interessenvertretung über den Rechtsweg. Infolge internationaler und europäischer Rechtsentwicklung erhielten in Deutschland seit 2006 die Umweltverbände ein Klagerecht, das in den Folgejahren noch deutlich ausgebaut wurde. Sie dürfen nun gegen Verstöße gegen das Umweltrecht klagen, etwa wenn es um Kohlekraftwerke, Abfallverbrennungsanlagen und Tierhaltungsanlagen sowie auch um Luftreinhaltepläne geht (SRU 2018). Die Umwelt- und Naturschutzverbände klagen tatsächlich und sind dabei überdurchschnittlich erfolgreich (SRU 2018: 18ff.) . Während aber für die meisten Umweltverbände die Klage nur eines von vielen Instrumenten der Interessenvertretung darstellt, setzt die Deutsche Umwelthilfe (DUH) seit etwa 2012 verstärkt auf Klageverfahren und klagte erfolgreich gegen Landesumweltministerien, Bezirksregierungen und Regierungspräsidien, um Fahrverbote zur Reduzierung der Stickoxidbelastung der Luft in Ballungsgebieten zu erreichen (DUH 2017).

Zusammenfassung

Die Bedeutung der Interessenvertretung hat insbesondere für Unternehmen und Wirtschaftsverbände, aber auch für Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen (NGO) zugenommen. Neben traditionellen Akteuren wie Dach-, Branchen- und Fachverbänden treten vermehrt einzelne Unternehmen und professionelle Dienstleister auf den Plan, konkurrieren wirtschaftsnahe Akteure mit kritischen NGOs nicht nur um den Zugang zu politischen Entscheidungsträger/-innen, sondern auch um öffentliche Aufmerksamkeit für ihre Belange. Der direkte Weg der Interessenvertretung führt immer noch über das Lobbying bei Parlamentariern und in Ministerien. Hier wurden etwa für den Zugang der Interessenvertreter/-innen zum Bundestag strengere Regeln eingeführt, aber das von vielen geforderte Lobbyregister lässt weiter auf sich warten. Korruption bzw. Abgeordnetenbestechlichkeit wurde zwar 2014 umfassender unter Strafe gestellt, die Regeln gelten allerdings als wenig effektiv. Auch die Regeln zur Parteienfinanzierung wurden im Sine von mehr Transparenz verschärft – es gibt aber immer noch Ausweichoptionen wie z.B. das Sponsoring. Der Einfluss auf die Ministerien über die Expertenschiene spielt zwar nach wie vor eine Rolle, seine Bedeutung hat aber eher abgenommen. Das breitere Parteienspektrum im Parlament seit Beginn der 90er-Jahre ließe erwarten, dass damit auch die Möglichkeit gewachsen ist, viele unterschiedliche Interessen einzubringen. In einzelnen Bereichen, etwa der Umweltpolitik, trifft dies auch zu. Insgesamt aber beschränken sich die Netzwerke der Parlamentarier heutzutage – über die Parteigrenzen hinweg – zumeist auf bestimmte Gruppen. Der Zugang z.B. für einkommensschwache Interessen ist erschwert. Heute spielen Mechanismen der Interessenvermittlung auch jenseits der Gesetzgebung eine wichtige Rolle, etwa durch gestärkte Klagerechte oder Formen der Selbstregulierung und -verwaltung. Alles in allem hat die öffentliche Sensibilität für intransparente Formen der Einflussnahme zugenommen. Weitere Schritte zu mehr Transparenz und vor allem effektiverer Prävention von Korruption stehen jedoch noch aus. Für die Durchsetzung von mehr Transparenz in der deutschen Interessenvertretung hat sich auch die europäische Informationsrichtlinie als hilfreich erwiesen.

Literatur

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Fußnoten

1.
Der Fall aus dem Jahr 2017 um den Regensburger Oberbürgermeister und Mitglieder der SPD (Welt.de) zeigt, wie schwierig anscheinend die Ermittlungen sind (vgl. auch Abschnitt zu Parteispenden).
2.
Siehe für den Bundestag die Informationen der bpb.
3.
Ausführlich zur Debatte um das Lobbyregister Hönigsberger/Osterberg, 2014, Strässer/Meerkamp, 2015: 237f.)
4.
2004 wurde von der rot-grünen Bundesregierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder für die Bundesverwaltung das Programm "Seitenwechsel“ initiiert, das durch den befristeten Austausch von Mitarbeitern zwischen privaten Unternehmen und der Bundesverwaltung das gegenseitige Verständnis für die jeweilige Organisationslogik fördern wollte (Hertie School of Governance, 2006: 7ff., Maisch, 2015). Die oppositionelle Fraktion DIE LINKE prangerte dies als "institutionalisierten Lobbyismus“ (BT-Drs. 16/5203) an.
5.
https://www.bmi.bund.de/DE/themen/moderne-verwaltung/integritaet-der-verwaltung/externe-personen/externe-personen-node.html
6.
Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage einiger Abgeordneten der Fraktion DIE LINKE offenlegte (BT Drs. 16/14133).
7.
Dieser Aufgabe kam im 18. Bundestag vor allem die Fraktion DIE LINKE nach.
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Autoren: Kathrin Loer, Annette Töller für bpb.de
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