Zeiten des Wandels
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Große Koalition und Außerparlamentarische Opposition


5.4.2002
Quellentexte und graphische Darstellungen verdeutlichen die Eckpfeiler dieser Regierungsphase. Dazu gehören unter anderem die Überwindung der Wirtschaftskrise, die Regelung der Parteienfinanzierung, die Phase der Studentenbewegung, die Notstandsgesetze und die Streikbewegungen.

Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU, 3. von rechts) und sein Außenminister Willy Brandt (SPD, ganz rechts) treffen den US-Präsidenten Richard Nixon und seinen Außenminister William P. Rogers 1969 in Bonn.Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger (CDU, 3. von rechts) und sein Außenminister Willy Brandt (SPD, ganz rechts) treffen den US-Präsidenten Richard Nixon und seinen Außenminister William P. Rogers 1969 in Bonn. (© AP)

Einleitung



Ludwig Erhard trat am 30. November 1966 zurück. Einen Tag später wählte der Deutsche Bundestag Kurt Georg Kiesinger mit 356 gegen 112 Stimmen bei 26 Enthaltungen zum Bundeskanzler einer Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD. Das Ergebnis verriet, daß außer den Abgeordneten der FDP auch Mitglieder der neuen Regierungskoalition gegen Kiesinger gestimmt bzw. sich der Stimme enthalten hatten. Denn die neue Regierungskoalition konnte sich im Bundestag auf die überwältigende Mehrheit von 447 Abgeordneten stützen. Ihnen standen als parlamentarische Opposition die 49 Abgeordneten der FDP gegenüber. Eine intensive Auseinandersetzung mit der Regierungspolitik war angesichts dieser Mehrheitsverhältnisse auf parlamentarischer Ebene kaum möglich.

Umsätze der IndustrieUmsätze der Industrie
Im Kabinett Kiesinger saßen die führenden Politiker beider Parteien: darunter der CSU-Vorsitzende Franz Josef Strauß als Finanzminister, der Hamburger Senator Karl Schiller (SPD) als Wirtschaftsminister und als Justizminister Gustav Heinemann, der einst aus Protest gegen Adenauers Aufrüstungspolitik die CDU verlassen hatte und 1957 zur SPD übergewechselt war, schließlich auch der "Vater" der Großen Koalition, Herbert Wehner, als Minister für Gesamtdeutsche Fragen. Vizekanzler und Außenminister wurde Willy Brandt. Für die Koordinierung der Koalitionspartner hatten im übrigen die beiden Fraktionsvorsitzenden Helmut Schmidt (SPD) und Rainer Barzel (CDU) große Bedeutung.

Überwindung der Wirtschaftskrise



KonjunkturwellenKonjunkturwellen
Hauptaufgabe und wichtigstes Ziel der Großen Koalition war die Überwindung der wirtschaftlichen Krise. Der neue Wirtschaftsminister orientierte sich an der in den dreißiger Jahren von dem englischen Wirtschaftswissenschaftler John Maynard Keynes entwickelten Theorie einer aktiven staatlichen Konjunkturpolitik: Danach sollte der Staat in wirtschaftlichen Krisenzeiten eine "antizyklische" Politik betreiben, also gerade nicht sparen, sondern durch gezielte Staatsausgaben die wirtschaftliche Aktivität wieder ankurbeln. Die dabei entstehenden Defizite sollten durch Kredite überbrückt werden, denn nach Überwindung der Krise würden höhere Steuereinnahmen die Tilgung der Kredite und der Kreditzinsen ermöglichen und so zu einem Ausgleich des Haushalts führen. Diese von Karl Schiller verfolgte Politik wurde vom CSU-Finanzminister Franz Josef Strauß und auch von der Bundesbank unterstützt.

Konjunkturprogramme

LohngeschichteLohngeschichte
Neben dem normalen Haushalt verabschiedeten Bundesregierung und Bundestag im Frühjahr 1967 einen sogenannten Eventualhaushalt in Höhe von 2,5 Milliarden DM, der ein reiner Investitionshaushalt für "vordringliche Maßnahmen bei der Bundesbahn, der Bundespost, im Verkehrswesen sowie im Bereich Wissenschaft und Forschung" sein sollte. Im Sommer 1967 folgte ein zweites Konjunkturprogramm, das ein Volumen von 5,3 Milliarden DM hatte und Investitionen des Bundes, der Länder und der Gemeinden in Wissenschaft und Forschung, im Gesundheitswesen, beim Bau von Jugendbildungsstätten und Studentenwohnheimen, im Verkehrs- und Nachrichtenwesen, in der Wasserwirtschaft usw. vorsah. Dabei sollten strukturschwache Wirtschaftsregionen wie die Steinkohlenreviere, das "Zonenrandgebiet" an der Grenze zur DDR und West-Berlin bevorzugt berücksichtigt werden.

Diese Konjunkturprogramme waren als staatliche Sofortmaßnahmen gedacht, die den Konjunktureinbruch möglichst schnell beheben und einen neuen Konjunkturaufschwung einleiten sollten. Darüber hinaus verfolgte die Wirtschafts- und Finanzpolitik der Großen Koalition das Ziel, grundsätzlich die Möglichkeiten des Staates zur Steuerung des Konjunkturverlaufs und der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung zu erweitern und dabei auch die Kompetenzen des Bundes (und der Bundesregierung) gegenüber den Ländern zu stärken.

Anders als Ludwig Erhard vertraute der neue Wirtschaftsminister nicht auf die Selbstregulierung des Marktes allein, sondern entwickelte das Konzept der "Globalsteuerung". Wirtschaftsminister Schiller und Finanzminister Strauß waren davon überzeugt, daß staatliche Wirtschaftspolitik das konjunkturelle Auf und Ab der Wirtschaftsentwicklung dämpfen und ausgleichen könne und müsse. Gesetzgeberischen Ausdruck fand diese Zielsetzung im "Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums in der Wirtschaft", das der Bundestag am 10. Mai 1967 - ohne Gegenstimmen und bei nur einer Enthaltung - verabschiedete.

In § 1 des Gesetzes heißt es: "Bund und Länder haben bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Die Maßnahmen sind so zu treffen, daß sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen."

Damit war das "magische Viereck" aus Preisstabilität, hohem Beschäftigungsstand, außenwirtschaftlichem Gleichgewicht und Wirtschaftswachstum als Zielvorstellung staatlicher Wirtschaftspolitik umschrieben. Das Gesetz verpflichtete die Bundesregierung (und die Bundesländer) zu einer jährlich fortzuschreibenden fünfjährigen Finanzplanung. Sollte eines der im § 1 benannten Ziele gefährdet sein, so mußte die Bundesregierung "Orientierungsdaten für ein gleichzeitiges aufeinander abgestimmtes Verhalten (Konzertierte Aktion) der Gebietskörperschaften, der Gewerkschaften und Unternehmerverbände zur Verfügung" stellen (§ 3).

Das Gesetz ging ausführlich darauf ein, welche Maßnahmen zur Konjunkturbeeinflussung die öffentliche Hand, also Länder und Gemeinden, ergreifen und wie sie ihre Haushaltspolitik und Finanzplanung gestalten sollten. Gewerkschaften und Unternehmern konnte das Gesetz jedoch keine Vorschriften machen, welche Konsequenzen sie aus den Orientierungsdaten bei Lohnabschlüssen und Preisgestaltung zogen. Hier war die Bundesregierung auf die freiwillige Zusammenarbeit der Tarifpartner im Rahmen der "Konzertierten Aktion" angewiesen.

Quellentext

Regierungserklärung

von Bundeskanzler Kurt Georg Kiesinger am 13. Dezember 1966

[...] Zum erstenmal haben sich die Christlich-Demokratische und Christlich-Soziale Union und die Sozialdemokratische Partei auf der Ebene des Bundes zur Bildung einer gemeinsamen Regierung entschlossen. Das ist ohne Zweifel ein Markstein in der Geschichte der Bundesrepublik, ein Ereignis, an das sich viele Hoffnungen und Sorgen unseres Volkes knüpfen.

Die Hoffnungen richten sich darauf, daß es der Großen Koalition, die über eine so große, zwei Drittel weit übersteigende Mehrheit im Bundestag verfügt, gelingen werde, die ihr gestellten schweren Aufgaben zu lösen, darunter vor allem die Ordnung der öffentlichen Haushalte, eine ökonomische, sparsame Verwaltung, die Sorge für das Wachstum unserer Wirtschaft und die Stabilität der Währung.

Dies alles sind Voraussetzungen des privaten und öffentlichen Wohles in unserem wie in jedem anderen Lande. Sie verbürgen der Regierung und dem Parlament die nötige Kraft zum Handeln in allen Bereichen der Innen- und der auswärtigen Politik. Die Sorgen vieler gelten den möglichen Gefahren einer Großen Koalition, der nur eine verhältnismäßig kleine Opposition gegenübersteht.

Wir sind entschlossen, soviel an uns liegt, die auf uns gesetzten Hoffnungen zu erfüllen und die befürchteten Gefahren abzuwehren. In dieser Koalition werden keine Macht und Pfründen zwischen Partnern geteilt, keine Mißstände vertuscht und die Kräfte des parlamentarischen Lebens nicht durch Absprachen hinter den Kulissen gelähmt werden, wie es ihr mit dem Schlagwort "Proporzdemokratie" unterstellt wird. Die Opposition wird alle parlamentarischen Möglichkeiten haben, ihre Auffassung zur Darstellung und Geltung zu bringen. Die stärkste Absicherung gegen einen möglichen Mißbrauch der Macht ist der feste Wille der Partner der Großen Koalition, diese nur auf Zeit, also bis zum Ende dieser Legislaturperiode, fortzuführen. [...]

Dies ist nicht die Geburtsstunde eines neuen Nationalismus in Deutschland, nicht in dieser Regierung, nicht in diesem Hohen Hause, nicht in unserem Volk! Auch bei den letzten Landtagswahlen hat sich die überwältigende Mehrheit der Wähler - in Hessen 92 Prozent, in Bayern 92,6 Prozent - zu den demokratischen Parteien bekannt, die während der beiden letzten Jahrzehnte den Aufbau eines demokratischen Staates und die Eingliederung der Bundesrepublik Deutschland in die europäische, die westliche Völkerfamilie vollzogen haben.

Verhandlungen des Deutschen Bundestages 1966/67, Bd. 63, S. 3656ff.


Konzertierte Aktion

Die "Konzertierte Aktion" war bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes in die Wege geleitet worden. Am 14. Februar 1967 hatte die Bundesregierung erstmals ihre Orientierungsdaten über die wirtschaftliche Entwicklung (zum Beispiel Angaben über das Bruttosozialprodukt, die Arbeitslosenzahlen, die Außenhandelsbilanz, Preis- und Lohnentwicklung usw.) einem Gesprächskreis bekanntgegeben, der aus etwa 50 Vertretern der Unternehmerverbände, des Deutschen Gewerkschaftsbundes, der Deutschen Angestelltengewerkschaft, des Wirtschaftsministeriums, des Finanzministeriums, der Bundesbank und des Sachverständigenrats bestand. Bundeswirtschaftsminister Schiller sah in der Konzertierten Aktion - deren Vertreter sich anfangs vierteljährlich, dann immer seltener an den "Tisch der gesellschaftlichen Vernunft" (Schiller) bringen ließen - eine notwendige Ergänzung zu der im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz geregelten staatlichen Steuerung der Wirtschaft. Insbesondere die beiden Tarifparteien sollten anhand der Orientierungsdaten Tarifvereinbarungen rational und im Sinne des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts aushandeln können.

Anfangs erfüllte die Konzertierte Aktion die in sie gesetzten Erwartungen, weil alle Beteiligten ein Interesse daran hatten, die Rezession möglichst schnell zu überwinden. Je deutlicher sich aber der erneute Konjunkturaufschwung abzeichnete, desto schärfer brachen auch die Interessengegensätze zwischen Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften wieder auf: Die Unternehmerverbände erwarteten von der Konzertierten Aktion eine Begrenzung der gewerkschaftlichen Lohnforderungen, die Gewerkschaften waren dagegen auf Dauer nicht bereit, ihre Lohnforderungen an die mehr oder weniger zuverlässigen Orientierungsdaten des Bundeswirtschaftsministers anzupassen - zumal sie zunehmend unter den Druck ihrer Mitglieder gerieten.

Das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz wurde im In- und Ausland stark beachtet, denn zum ersten Mal schien mit ihm die Voraussetzung für eine wirksame Steuerung des Wirtschaftsprozesses bei grundsätzlicher Beibehaltung der Marktwirtschaft gegeben zu sein. Entsprechend hoch waren die Erwartungen an die Auswirkungen der auf dieser Gesetzesgrundlage ergriffenen konjunkturpolitischen Maßnahmen. Tatsächlich hat die wirtschaftliche Entwicklung in der Bundesrepublik nach 1967 sehr schnell wieder einen Aufschwung genommen; die Rezession ging in einen Boom über, wie ihn so plötzlich und so intensiv kaum jemand erwartet hatte: Das Bruttosozialprodukt stieg 1968 um 7,1 Prozent und 1969 noch einmal um 8,2 Prozent. Die Arbeitslosenquote, die 1967 2,2 Prozent betragen hatte, ging 1968 auf 1,5 Prozent und 1969 auf 0,8 Prozent zurück. Auch die Löhne stiegen nominal und real, also nach Abzug der Steuern, der Sozialabgaben und der Geldentwertung: 1968 betrug die Steigerung der Bruttolöhne gegenüber 1967 durchschnittlich 6,2 Prozent, 1969 sogar 9,2 Prozent gegenüber 1968. Real waren das 3,5 Prozent bzw. 5,3 Prozent. Die höchsten Lohnsteigerungen überhaupt in der deutschen Nachkriegsgeschichte erfolgten 1970, nämlich 14,7 Prozent bei den Bruttolöhnen und 8,7 Prozent bei den Reallöhnen gegenüber 1969.

Wieweit diese Entwicklung tatsächlich ein Ergebnis der skizzierten staatlichen Wirtschaftspolitik oder ob der Boom vielmehr die übliche zyklische Folge der vorausgegangenen Krise war, war damals umstritten. In der Rezession waren zahlreiche kleine und mittlere Betriebe bankrott gegangen oder hatten sich mit größeren zusammenschließen müssen, um sich im Wettbewerb behaupten zu können. Dieser Konzentrationsprozeß trug zum Konjunkturaufschwung bei. Die Gewerkschaften hatten sich mit niedrigen Tarifabschlüssen begnügt. Die Bundesbank hatte Schritt für Schritt die Zinsen gesenkt. Die Auslandsnachfrage nach deutschen Waren blieb anhaltend hoch, da die DM im Vergleich zum Dollar unterbewertet war. All diese Faktoren trugen zur schnellen Überwindung der Krise bei. Die befristete Zusammenarbeit zwischen Unternehmerverbänden und Gewerkschaften in der Konzertierten Aktion sowie vor allem die Konjunkturprogramme des Bundes und der Länder haben den Aufschwung beschleunigt und verstärkt. Heute wird davon ausgegangen, daß die hohe Dosierung dieser Investitionsprogramme wesentlich zum Überschäumen des Booms beigetragen hat.

Der politisch bedeutsamste Effekt des erneuten wirtschaftlichen Aufschwungs war ein Gewinn an Vertrauen und ein Legitimationszuwachs für das politische System der Bundesrepublik und für die Regierungsparteien - wie er sich zum Beispiel im Niedergang der NPD ausdrückte. Von diesem Vertrauensgewinn profitierte vor allem die SPD, die erstmals an einer Bundesregierung beteiligt war und mit Karl Schiller ihre wirtschaftspolitische Kompetenz unter Beweis gestellt hatte. Die Verpflichtung der Gewerkschaften auf gesamtwirtschaftliches Wohlverhalten führte freilich bald zu Konflikten in den eigenen Reihen und zu einem angespannten Verhältnis zwischen Gewerkschaften und SPD (vgl. auch Seite 20ff.).


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