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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 8/2001)
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Zuwanderungspolitik in der Europäischen Union |
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Europäisierte Lösungen oder Politik des kleinsten gemeinsamen Nenners?
Alfredo Märker
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II. Zuwanderung und Zuwanderungspolitik in den EU-Staaten |
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Während des 19. und der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts galt Europa noch ausschließlich als Auswanderungsregion. So verließen bis 1930 mehr als 50 Millionen Menschen den europäischen Kontinent, vorwiegend in die Vereinigten Staaten. Erst nach dem Zweiten Weltkrieg und der anschließenden Phase des Wiederaufbaus entwickelten sich einige der europäischen Staaten - allen voran Frankreich, Großbritannien und die Bundesrepublik - auch zu einem Zielgebiet transnationaler Migrationen. Die heutige Europäische Union besteht nunmehr nur noch aus Staaten mit einer positiven Wanderungsbilanz. Allerdings sind die Mitglieder der EU je nach ökonomischer, geographischer oder historischer Ausgangslage durchaus in unterschiedlicher Weise von den Wanderungsbewegungen betroffen.
1. Ausmaß und Struktur der Immigration
Im Durchschnitt wandern derzeit etwa 700 000 Personen pro Jahr in die Europäische Union ein. Unter Berücksichtigung der Nettozuwanderungsrate - also die Anzahl der Einwanderer abzüglich der Anzahl der Auswanderer - gab es 1998 mit 0,94 Prozent in Luxemburg die höchste Zuwanderung, gefolgt von Irland (0,57 Prozent), den Niederlanden (0,28 Prozent) und Griechenland (0,21 Prozent). Am geringsten war die Nettozuwanderungsrate indessen in Österreich (0,06 Prozent), Deutschland (0,06 Prozent) und Frankreich (0,05 Prozent). Ein wenig anders stellt sich die Zuwanderungssituation jedoch dar, wenn man den prozentualen Ausländeranteil in den jeweiligen EU-Staaten betrachtet. Hier finden sich in Spanien (1,5 Prozent), Griechenland (1,5 Prozent) und Finnland (1,6 Prozent) die geringsten Ausländeranteile, Luxemburg liegt indessen mit 34,1 Prozent Ausländern unangefochten an der Spitze der EU-Einwanderungsstaaten, gefolgt von Österreich (9,1 Prozent) und Deutschland mit einem Anteil von 9 Prozent ausländischer Wohnbevölkerung
.
Die Gesamtzuwanderung in die Mitgliedstaaten ist allerdings durch sehr unterschiedliche Formen geprägt. In der Migrationsforschung werden daher mehrere Zuwanderungstypen voneinander unterschieden, die bereits die vielfältigen Ursachen und Motive für die Entscheidung eines Migranten, seinen Heimatort zu verlassen, erahnen lassen: Flucht vor Verfolgung, familiäre Gründe, aber auch die Suche nach einem geeigneten Arbeitsplatz. Einige dieser Zuwanderungsmöglichkeiten sind jedoch immer wieder Gegenstand heftiger politischer Kontroversen in den Aufnahmeländern; wohl vor allem deshalb, weil bestimmte Zuwanderungsmöglichkeiten ein gewisses Maß an rein ökonomisch bedingter "Wohlstandsimmigration" vermuten lassen, die alle EU-Mitgliedstaaten explizit vermeiden wollen. Die Immigration von Unionsbürgern, die innerhalb der Europäischen Union ohnehin Freizügigkeit genießen, findet in der öffentlichen Debatte indessen kaum Beachtung, und sie spielt auch quantitativ mit wenigen Ausnahmen nur eine geringe Rolle. Ebenso galt die Aufnahme ethnisch Zugehöriger in allen Staaten der Europäischen Union lange Zeit als bevorzugte oder zumindest privilegierte Immigration, u. a. angesichts der Vertreibungen und Repatriierungen nach dem Zweiten Weltkrieg. Da allerdings - wie etwa Dietrich Thränhardt betont - mit der Steigerung des Wohlstandes in den westlichen Industrienationen und der wachsenden ökonomischen Diskrepanz zu den Aufenthaltsstaaten die Zuwanderung für ethnisch anerkannte Gruppen immer attraktiver geworden sei, reagieren die europäischen Staaten seit nunmehr über zehn Jahren zunehmend mit Beschränkungen auf deren Immigrationswunsch
. So wird beispielsweise in der Bundesrepublik die Einwanderung so genannter "Spätaussiedler" seit 1990 faktisch quotiert. In ähnlicher Weise bemühen sich inzwischen auch die ehemaligen Kolonialstaaten - vor allem Frankreich und Großbritannien -, Wanderungsbewegungen aus ehemaligen Kolonialgebieten Einhalt zu gebieten.
An Bedeutung zu gewinnen scheint demgegenüber aber die Familienzusammenführung. Denn schon heute spielt der Nachzug der Familienangehörigen von bereits legal in Europa ansässigen Drittstaatsangehörigen quantitativ die wichtigste Rolle. Beispielsweise beträgt ihr Anteil an der Gesamtzuwanderung in Schweden 80 Prozent, in Frankreich 75 Prozent und in Dänemark und Großbritannien jeweils etwa die Hälfte
. Obgleich es inzwischen auch bei dieser Zuwanderungskategorie mehrmalige Versuche einer Einschränkung gegeben hat, genießen Familienangehörige - insbesondere Ehegatten und minderjährige Kinder - in den meisten europäischen Staaten nach wie vor Priorität bei der Einreise. In der Bundesrepublik fußt die Familienzusammenführung gar auf den verfassungsrechtlichen Vorgaben des grundgesetzlich gebotenen Schutzes von Ehe und Familie. Folglich dürfte die Familienzusammenführung auch zukünftig einen der wichtigsten Zuwanderungsfaktoren in der Europäischen Union darstellen.
Auch die Arbeitsmigration dürfte in absehbarer Zeit wieder eine zentrale Bedeutung erlangen. Zwar wurde gerade in Deutschland die gezielte Anwerbung ausländischer Arbeitnehmer 1973 offiziell eingestellt und seither durch gezielte Programme vor allem Rückkehrförderung betrieben. Inzwischen scheint sich jedoch auch in der Politik die Einsicht durchzusetzen, dass Europa aus demographischen und wirtschaftlichen Gründen auf die vermehrte Zuwanderung von Arbeitskräften angewiesen sein wird. Daher gelten in vielen Staaten bereits heute Ausnahmegenehmigungen, die den allgemeinen Zuzugsstopp zur Besetzung von Arbeitsplätzen de facto außer Kraft setzen. So gibt es etwa in der Bundesrepublik nicht nur seit längerem diverse Möglichkeiten zur Grenzgängerbeschäftigung, zur Saisonarbeit oder zur Werkvertragsarbeit, sondern seit Mitte des Jahres 2000 auch wieder eine gezielte Anwerbepolitik für Computerexperten im Rahmen der "Green-Card-Politik" der rot-grünen Bundesregierung.
Flüchtlinge und Asylbewerber stellen schließlich jene Zuwanderungsgruppe dar, deren Aufnahme ausdrücklich von humanitären Gesichtspunkten geleitet werden soll. Nach der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 - von allen EU-Staaten unterzeichnet - sind Flüchtlinge "Personen, die ihr Heimatland wegen Furcht vor Verfolgung, aus politischen, religiösen, ethnischen, nationalen Gründen oder der Zugehörigkeit zu einer sozialen Gruppe verlassen mussten"
. Dementsprechend existieren zwar in allen westeuropäischen Staaten in unterschiedlichen rechtlichen Ausgestaltungen Regelungen zur befristeten oder langfristigen Aufnahme von Flüchtlingen oder zur Gewährung von Asyl. Trotzdem steht gerade die Aufnahme aus humanitären Gründen immer wieder im Zentrum innenpolitischer Auseinandersetzungen in allen EU-Mitgliedsländern. Vor allem in der Bundesrepublik entwickelte sich angesichts des Anstiegs der Flüchtlings- und Asylbewerberzahlen Mitte der achtziger Jahre und des anschließenden Zerfalls Jugoslawiens in der öffentlichen Meinung der Eindruck vom "Schlupfloch Asyl" für an sich ökonomisch bedingte Immigration, die es zu unterbinden gelte.
Als ebenso problematisch erwies sich hierbei wohl aber auch die fehlende europäische Lastenteilung für humanitär bedingte Zuwanderung. Denn nicht nur in Deutschland wurde Anfang der neunziger Jahre die Immigration von Asylbewerbern durch gezielte Maßnahmen restringiert ("Asylkompromiss"). Vielmehr fand eine allgemeine Verschärfung nationaler Aufnahmeregelungen in nahezu allen EU-Staaten statt, wobei sich Westeuropa zugleich durch "seine koordinierte Visa-Politik von der ,Dritten Welt' abgeschottet und dadurch die meisten Flüchtlinge aus diesen Staaten daran gehindert [hat], überhaupt Asyl zu beantragen"
. Als Folge dieser Politik kann seither in allen EU-Staaten eine deutliche Verringerung der Zahl der Asylsuchenden dokumentiert werden. Dennoch ist zu vermuten, dass die Abwehrhaltung gegenüber Flüchtlingen weiter zunehmen wird, zumal die neueren Abkommen - etwa zur Rückübernahme für abgelehnte Asylbewerber - weniger vom Gedanken der Lösung der Probleme getragen sind als vielmehr durch das Ziel einer Abschreckung
.
Ungeachtet der moralischen Bewertung einer derart defensiv orientierten Aufnahmepolitik muss allerdings bereits bezweifelt werden, ob bloße Abschreckung zum gewünschten Erfolg führen wird, gewinnt doch infolge der Restriktionsmaßnahmen die undokumentierte bzw. illegale Immigration zunehmend an Bedeutung. So wandern nach Schätzungen der International Organisation for Migration (IOM) im Jahr zwischen 300 000 und 500 000 Menschen heimlich in die Europäische Union ein
. Zwar genießt die rigorose Bekämpfung der illegalen Immigration - insbesondere der damit zusammenhängenden Schleuserkriminalität - in allen EU-Staaten deshalb eine besondere Aufmerksamkeit. Dennoch zeigen die wachsende illegale Immigration und ihre Folgen auch die "Tragik" der europäischen Zuwanderungspolitik deutlich auf. Angesichts fehlender offizieller Zugangsmöglichkeiten in die Illegalität gedrängt, werden die Migranten in vielen EU-Staaten dennoch als besonders billige Arbeitskräfte geduldet. Im Wissen um diese Problematik verfolgen einige südeuropäische Länder - etwa Spanien, Italien oder Frankreich - allerdings eine Politik der schrittweisen Legalisierung.
2. Immigration als politische Herausforderung
Betrachtet man Prognosen über die künftige Zuwanderung in die Europäische Union, so wird deutlich, dass der Umgang mit Immigration auch weiterhin eine zentrale Herausforderung der Politik in Europa sein wird. Nicht nur wird der Umfang der ausländischen Bevölkerung beständig wachsen, zugleich dürfte wohl auch eine Verstetigung des Aufenthaltes von Zuwanderern zu erwarten sein. Allerdings resultiert die Entwicklung der Zuwanderung aus einem Zusammenspiel gegenläufiger Trends: einerseits einem Rückgang der Asylbewerber, andererseits aber einer Zunahme des Familiennachzugs und bedarfsorientierter, temporär beabsichtigter Arbeitsmigration
. Ähnlich wie bei der Zuwanderung der so genannten "Gastarbeiter" in der Bundesrepublik ist jedoch damit zu rechnen, dass auch diese Einwanderungen eine dauerhafte Niederlassung zur Folge haben werden. Aus dem weiteren Anstieg der Immigrationsbevölkerung resultieren Herausforderungen in unterschiedlichen gesellschaftspolitischen Feldern, für den Arbeitsmarkt, den Sozialstaat und nicht zuletzt für die Integrationspolitik.
Die wichtigste Herausforderung bei der Bewältigung der Einwanderung dürfte allerdings in der Vermittlung der Einsicht liegen, dass Europa in Zukunft sogar vermehrt auf Zuwanderung angewiesen sein wird. Obwohl der gegenwärtige Anteil der zugewanderten Bevölkerung im Vergleich zu anderen Einwanderungsregionen keineswegs besonders hoch ist, mangelt es bis heute an Sensibilität für diese bevölkerungspolitische Tatsache. Dabei ist Europa noch längst "kein Kontinent von Immigranten"
. Offensichtlich bergen aber Zuwanderungsfragen in den meisten EU-Staaten ein derart hohes Maß an sozialer Brisanz, dass an eine rationale Politikgestaltung und eine aktive Zuwanderungspolitik kaum zu denken ist. Vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Sorgen und kulturellen Überforderungsängste ihrer (Wahl-)Bevölkerungen fällt es den europäischen Regierungen jedoch nach wie vor schwer, die zuwanderungspolitischen Realitäten anzuerkennen und zu verkünden. Zwar ist inzwischen bereits ein Wandel im Selbstverständnis der europäischen Staaten zu beobachten, aber es dominiert doch immer noch die Vorstellung, die Aufnahme einiger Immigranten sei nur die Ausnahme von einer Regel der Nullzuwanderung. Folglich verfolgen die EU-Staaten auch weiterhin eine äußerst widersprüchliche Politik. Einerseits gestalten sie die De-facto-Zuwanderung und pflegen gar neue Formen der Arbeitsmigration, so sie denn ausdrücklich im Eigeninteresse liegt. Andererseits, betont etwa der Demograph Rainer Münz, gebe es die illusorische Vorstellung, die reichen Länder Westeuropas könnten sich gegenüber potentiellen Immigranten aus Nicht-EU-Ländern weitgehend abschotten
. Letztlich scheinen damit bereits auf der nationalen Ebene entscheidende Grundlagen für eine Bewältigung der einleitend angeführten Problembereiche unerfüllt zu bleiben. Weder findet eine umfassende Anerkennung und Gestaltung der Zuwanderung statt - vielmehr dominiert die kurzfristige Bedarfsorientierung -, noch ist entsprechend sichergestellt, dass die Zuwanderung im jeweils nationalen Eigeninteresse keinesfalls auf Kosten einer Aufnahme aus humanitären Gründen stattfindet
.
Erschwerend kommt jedoch hinzu, dass Zuwanderung in den einzelnen EU-Mitgliedsländern keineswegs als gesamteuropäische Herausforderung verstanden wird, sondern vorwiegend als nationale Problematik, die auch einer nationalen Lösung bedarf. In der Tat gilt die Kontrolle über das Territorium und der darauf lebenden Bevölkerung als klassischer Bestandteil nationalstaatlicher Souveränität. Auch die Gestaltung der Immigrationspolitik gehört damit zwangsläufig zum Kernbereich nationalstaatlicher Hoheitsrechte, zumal die Kopplung moderner Nationalstaaten mit wohlfahrtsstaatlichen Arrangements ein Interesse der Aufnahmebevölkerung an einer Kontrolle der Zuwanderung nahe legt. Gerade aus diesem Grund ist kaum vorstellbar, "dass Nationalstaaten auf migrationspolitische Handlungsautonomie verzichten"
.
Unter Berücksichtigung dieser Souveränitätsrelevanz von Zuwanderungspolitik scheint damit zwar erklärbar, weshalb Zuwanderungsfragen selbst in der EU bislang weitgehend isoliert und national beantwortet wurden, liegt doch das vordergründige Interesse und die faktische Verantwortung, Zuwanderung zu gestalten, bei den Regierungen der einzelnen Mitgliedsstaaten. Tragisches Resultat einer rein nationalstaatlichen Vorgehensweise ist jedoch eine Internationalisierung und Verstärkung einer grundsätzlichen Abwehrhaltung gegenüber jenen Immigranten, deren Zuwanderung gerade nicht im offensichtlichen Eigeninteresse der Aufnahmestaaten begründet liegt. Eine europäische Lastenteilung scheint für jene Staaten, die nur über eine geringe Flüchtlings- und Asylbewerberrate verfügen, insofern wenig attraktiv. Bereits 1994 warnten Rainer Bauböck und Erna Appelt deshalb zu Recht vor einer nahezu unausweichlichen Verfestigung von Defensivmaßnahmen in der EU, weil "jeder Staat befürchtet, dass die Beibehaltung einer relativ liberalen Flüchtlings- und Einwanderungspolitik ihn zum Anziehungspunkt für Migrantenströme machen würde, die sich sonst in Richtung anderer Ziele bewegt hätten"
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08. Februar 2012
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Dossier |
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Migration
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