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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 3-4/2000)
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Aufwertung der elterlichen Erziehungsarbeit in der Einkommensverteilung |
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Grundlagen, Möglichkeiten und Grenzen eines "Erziehungseinkommens"
Max Wingen
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I. Entgelt für Familienarbeit? |
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Hier knüpfen die familienpolitischen Vorschläge an, die in die Richtung einer finanziellen ,,Honorierung" elterlicher Betreuungs- und Erziehungsleistung zielen und ein förmliches ,,Erziehungsgehalt" in die Diskussion gebracht haben. Nun müssen aber sowohl bei einer inhaltlichen Erweiterung des steuerfrei zu stellenden Existenzminimums des Kindes als auch bei Vorstellungen über ein ,,Entgelt" für elterliche Erziehungsleistung in einem breiteren einkommenspolitischen Ansatz mit Blick auf eine familiengemäße Einkommensgestaltung auch die kostenlosen (oder mehr oder weniger stark öffentlich subventionierten) sozialen Dienstleistungen (u. U. auch Sachleistungen) mit berücksichtigt werden. Die Ökonomen sprechen in diesem Zusammenhang von so genannten ,,Realtransfers", die in ihrer ökonomischen Wirkung dazu führen, dass insoweit Kinderkosten gar nicht erst entstehen. Hier ist nämlich an das in der'familienpolitischen Diskussion häufig etwas vernachlässigte Ineinandergreifen von zwei verschiedenen Grundformen der (real)einkommenswirksamen Berücksichtigung von Aufwendungen für das Aufziehen von Kindern zu erinnern
: Eine mehr oder weniger nachhaltige Minderung der Einkommensbelastungen durch Kinder kann zum einen durch entsprechende Erhöhungen des verfügbaren Einkommens der Familienhaushalte geschehen, zum anderen aber auch dadurch, dass die in der einzelnen Familie anfallenden, durch Kinder bedingten Aufwendungen bereits in ihrer Entstehung möglichst niedrig gehalten werden.
Die zweite Grundform umfasst verteilungspolitische Maßnahmen auf der Seite der Einkommensverwendung sowie im Rahmen der unmittelbaren kollektiven, d.h. ohne spezielles Entgelt erfolgenden Bedarfsdeckung. Die nicht wenigen - je nach Sozialordnung deutlich unterschiedlich ausgeprägten - Leistungen für Kinder als ,,Realtransfers" sind an die Inanspruchnahme bestimmter Güter oder öffentlicher Leistungen gebunden. "Kinderkosten" senkende, vorwiegend aus allgemeinen Steuermitteln finanzierte Maßnahmen im Bereich der unmittelbaren kollektiven Bedarfsdeckung liegen vor allem auf dem Gebiet des Bildungswesens (z. B. Schulgeld-, Lernmittel- und Fahrtkostenfreiheit; kostenlose oder bei weitem nicht kostendeckende Inanspruchnahme von außerhäuslichen Kinderbetreuungseinrichtungen und Einrichtungen der Vorschulerziehung).
Das Ergebnis der verteilungspolitischen Interventionen auf der Seite der Einkommensverwendung und der kollektiven Bedarfsdeckung schlägt sich in der Höhe der in den einzelnen Familien anfallenden Aufwendungen für Kinder nieder. Deshalb ist es zur familienpolitisch problemangemessenen Beurteilung der den Familien verbleibenden kinderbedingten Einkommensbelastungen - also der ,,individualisierten" Kosten des Aufziehens der nachwachsenden Generation - wie auch für einen über einen bedarfsorientierten Ausgleich dieser Belastungen hinausreichenden Familienleistungsausgleich notwendig, die Wirksamkeit dieses zweiten verteilungspolitischen Grundansatzes stets mit zu sehen und zu berücksichtigen. Dann werden mit Blick auf das Aufziehen von Kindern durch die Ausgestaltung der sozialen Dienstleistung ,,Kinderbetreuung" von der ökonomischen Seite her Ungleichheiten dort sichtbar, wo diese ,,Realtransfers" Familien in sehr unterschiedlichem Ausmaß zugute kommen. Während die einen, die z. B. die Einrichtungen der außerhäuslichen Kleinkindbetreuung in Anspruch nehmen, im wirtschaftlichen Ergebnis in den Genuss u. U. relativ hoher öffentlicher Subventionen kommen, gehen diese Realtransfers an den Familien vorbei, die ihre Kleinkinder ganz selbst versorgen. Hier stellt sich die dringliche Frage, inwieweit eine Familienpolitik, die den Eltern Freiräume für die Verwirklichung unterschiedlicher familialer Lebensmuster zu sichern sucht, nicht auch ökonomisch möglichst gleiche Voraussetzungen schaffen sollte, unter denen Eltern zwischen familialen und außerfamilialen Betreuungsformen wählen können
. Erst wenn einer weitgehend von der öffentlichen Hand subventionierten sozialen Dienstleistung in außerhäuslichen Betreuungseinrichtungen eine vergleichbare monetäre Transferleistung an diejenigen Eltern gegenübersteht, die sich für eine Eigenbetreuung des Kleinkindes entscheiden, lässt sich auch der notwendige Umfang einer ,,bedarfsgerechten" außerhäuslichen Betreuung wirklich benennen.
Paul Kirchhof, bis vor wenigen Monaten Bundesverfassungsrichter und als Berichterstatter maßgeblich an der zu Eingang erwähnten Entscheidung des BverfG beteiligt, hat unlängst in einem Aufsatz zur Bedeutung von Ehe und Familie für eine freiheitliche Gesellschaft an diesen weiteren einkommenspolitischen Zusammenhang angeknüpft. Ausgehend von den Betriebskosten (einschließlich kalkulatorischer Einrichtungskosten) für einen kommunal angebotenen Krippenplatz in Baden-Württemberg (Anfang der neunziger Jahre in Höhe von annähernd 2 000 DM im Monat), zieht er behutsam den Schluss
: Würde der Gesetzgeber Überlegungen zu strukturellen Neuerungen für einen wirtschaftlichen Rahmen der Familienautonomie aufnehmen ,,und betroffenen Eltern ein entsprechendes Erziehungsgehalt anbieten, so gewännen diese Familien in der Gegenwart ähnliche wirtschaftliche Gestaltungsmöglichkeiten wie die Kinderlosen, würden also wegen der Erfüllung einer unverzichtbaren Verfassungsvoraussetzung ökonomisch nicht benachteiligt". Diese Äußerung hat der seit einiger Zeit schwelenden Diskussion um ein ,,Erziehungsgehalt" zusätzlichen Auftrieb gegeben.
Diese Diskussion, in der eine Reihe von modellhaften Vorschlägen zur auch finanziellen Anerkennung von elterlicher Betreuungs- und Erziehungsarbeit vorgelegt worden sind, hat - um dies vorwegzunehmen - eines ganz deutlich gemacht: Es ist weniger denn je vertretbar, in den Kategorien eines auf Erwerbsarbeit verengten Arbeitsverständnisses zu denken. Hier sind einkommenspolitische Konsequenzen erforderlich - nicht nur im Bereich der (Klein)kindbetreuung und -erziehung, aber auch hier. Gleichwohl hat die Diskussion um ein ,,Erziehungsgehalt" zu durchaus kontroversen Voten und auch deutlich ablehnenden Stellungnahmen geführt, wozu sicherlich nicht zuletzt die Bezeichnung beigetragen hat. In der gedanklichen Auseinandersetzung um eine neue Dimension der Verteilungspolitik wird auch darauf zu achten sein, dass in der gesellschaftlichen Bewusstseinsbildung nicht noch einseitig auf das Ökonomische ausgerichtete Denkstrukturen in einem Lebensbereich begünstigt werden, dem sie allein nicht voll gerecht werden. Deshalb erscheint die Wortwahl nicht unwichtig. Von Erziehungs-,,Gehalt" (oder ,,Elterngeld") zu sprechen kann wegen der damit verbundenen Bedeutungsverbindung (negative Konnotation) mancherlei Befremden auslösen. Aus der Sache heraus, um die es geht, erscheint das zwar nicht unbedingt begründet, aber für die Konsensbildung mit Blick auf die'Zielsetzung und für die praktisch-politische Durchsetzung zieladäquater Instrumente ist es eher abträglich. Die Bezeichnung "Erziehungseinkommen" könnte hier vielleicht am ehesten dem zu regelnden Sachverhalt entsprechen. Denn es gilt, deutlich zu machen, dass im Wandel von der Erwerbsgesellschaft zur Tätigkeits- und Teilhabegesellschaft neben dem aus Erwerbsarbeit begründeten Einkommen (Erwerbseinkommen) ein aus - auch gesellschaftlich wichtiger - familialer Betreuungs- und Erziehungsarbeit begründetes und deshalb insoweit auch gesellschaftlich mitfinanziertes Ergänzungs- und in gewissem Grad Alternativeinkommen (Erziehungseinkommen) seinen Platz haben muss. Die nicht ganz glückliche Terminologie hat - unnötigerweise - einen Beitrag zur Verfestigung eher ablehnender Positionen auch deshalb geleistet, weil sie die Vorstellung eines Arbeitgeber-Arbeitnehmer-Verhältnisses zwischen Staat und Eltern begünstigen kann und überdies die besorgte Frage auslösen mag, ob eben dieser Staat nicht über kurz oder lang versucht sein könnte, den Erfolg der elterlichen Erziehungsarbeit zu kontrollieren.
Der Grundgedanke einer einkommenspolitischen Berücksichtigung von elterlicher Erziehungsarbeit
ist in der familienwissenschaftlichen Diskussion nicht neu. Bei genauerem Hinsehen lässt sich - wie nicht nur in der Familienpolitik - eine lange ,,Inkubationszeit" für weiterführende Konzepte ausmachen. Schon Mitte der sechziger Jahre hatte der Hamburger Sozialhygieniker (und seinerzeit Mitglied des Wissenschaftlichen Beirats für Familienfragen beim Bundesministerium für Familie und Jugend) für ein ,,Mütterpflegeausgleichsgeld" plädiert. Ende der sechziger Jahre hatte der damalige Bundesarbeitsminister Hans Katzer dann ein Gutachten zum Thema ,,Muttergeld" veranlasst. Daran konnten wiederum spätere Diskussionen um ein ,,Familiengeld" ebenso anknüpfen wie entsprechende Voten der Sachverständigenkommissionen für den Zweiten und Dritten Familienbericht (1975 und 1979) zu einem ,,Erziehungsgeld", das 1986 (mit einer zunächst zehnmonatigen und später schrittweise auf zwei Jahre verlängerten Laufzeit) eingeführt wurde. In Kombination mit einer Freistellung für Erziehungsarbeit (Erziehungs,,urlaub") und einer (zunächst sehr bescheidenen) Anrechnung von Erziehungszeiten in der gesetzlichen Rentenversicherung war dies ein innovativer Schritt, dem aber nicht konsequent weitere Schritte in dieser Richtung gefolgt sind. Inzwischen bedürfte diese Leistung, was ihre Höhe, die Einkommensgrenzen der Bezugsberechtigung, die Laufzeit sowie die zu wenig flexible Ausgestaltung mit Blick auf individuelle Familienbedürfnisse angeht, längst einer grundlegenden ,,Generalüberholung". Hier liegt eine Aufgabe für die vorgesehene Weiterentwicklung zu einem ,,Elterngeld", wie sie in der Regierungserklärung vom Oktober 1998 angekündigt ist.
Dem bestehenden Erziehungsgeld liegt eine mehrfache Zielsetzung zugrunde: Es ist bedarfsorientiert mit Blick auf die Einkommenslage von jungen Familien, und zwar insbesondere dort, wo infolge der Eigenbetreuung des Kleinkindes durch diese einkommenspolitische Leistung (einkommensabhängig) ein wenigstens teilweiser Ausgleich für ein anderenfalls durch Erwerbstätigkeit zu erzielendes Einkommen bewirkt werden kann. Darüber hinaus sollen aber auch die elterlichen Leistungen der Kinderbetreuung und -erziehung finanziell anerkannt, und nicht zuletzt soll damit von der ökonomischen Seite her in der frühkindlichen Phase eine elterliche Betreuung begünstigt werden. Das Erziehungsgeld mit seiner Mischzielsetzung, wie sie sich auch aus der offiziellen Begründung ergibt, steht auf der Grenze von einem an der Bedarfsgerechtigkeit orientierten Familienlastenausgleich und einem an der Leistungsgerechtigkeit orientierten Familienleistungsausgleich. |
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10. Februar 2012
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