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15.4.2004 | Von:
Siegfried Schieder

In guter Verfasstheit? Nutzen und Nachteil eines europäischen Verfassungsvertrages

Trotz des vorläufigen Scheiterns des Verfassungsvertrages wird die EU nicht darum umhin kommen, ihn zu einem späteren Zeitpunkt zu verabschieden, um handlungsfähig zu bleiben.

Nach dem Scheitern des Verfassungsgipfels in Brüssel

Der kläglich gescheiterte Versuch der europäischen Staats- und Regierungschefs, sich am 12. und 13. Dezember 2003 in Brüssel auf einen "Vertrag über eine Verfassung für Europa" zu einigen, hat einmal mehr die Grenzen des europäischen Verfassungsgebungsprozesses aufgezeigt. Sechzehn Monate lang hat der mit der Erklärung des Europäischen Rates von Laeken am 15. Dezember 2001[1] eingesetzte 105-köpfige Reformkonvent zur Zukunft Europas unter der Leitung des früheren französischen Staatspräsidenten Valéry Giscard d'Estaing beraten. Vorrangiges Ziel des Europäischen Konvents war es, für alle Beteiligten eine akzeptable Lösung über die "Left-Overs" aus den Regierungskonferenzen von Amsterdam 1997 und Nizza 2001 zu finden, um die EU demokratischer, effizienter und transparenter zu machen. Zwar sah das Mandat von Laeken keinen expliziten Auftrag zur Ausarbeitung einer Verfassung vor. Aber der Konvent hat sein Mandat über das Maß ausgedehnt und statt der Darlegung alternativer Optionen für die institutionelle Reform der EU einen Verfassungsentwurf vorgelegt. Obwohl der Konvent seine Arbeiten am 13. Juni und 10. Juli 2003 im Konsens beendete und das Ergebnis von Beobachtern als vernünftiger Kompromiss angesehen wurde,[2] haben die Staats- und Regierungschefs den Verfassungsentwurf nach nur dreimonatiger Regierungskonferenz fürs Erste nicht gebilligt. Der Gipfel wurde vom italienischen Ratspräsidenten Silvio Berlusconi ohne eine ausformulierte Schlusserklärung, in der man die in einzelnen Fragen erzielte Übereinstimmung hätte festhalten können, vorzeitig abgebrochen und auf unbestimmte Zeit vertagt.[3]




Während die einen den herben Rückschlag beklagten, zumal es durchaus Kompromissmöglichkeiten gegeben hatte,[4] sprachen andere allenthalben von Krise, drohender Handlungsunfähigkeit oder gar Stillstand. Die Katerstimmung war in vielen Hauptstädten umso größer, als beim Verfassungsprojekt mit der Methode des Konvents ein Weg eingeschlagen wurde, der sich bei der Erarbeitung der Grundrechtecharta von 1999 bis 2000 noch als erfolgreich erwiesen hatte.[5] Gewiss konnte bei allem Kompromisscharakter des vorliegenden Verfassungstextes und des über weite Strecken als "deliberativ" zu bezeichnenden Verhandlungsprozesses im Konvent[6] nicht erwartet werden, dass die europäischen Regierungen den Verfassungsentwurf ohne Änderungen passieren ließen. Sie sind nach wie vor die "Herren der Verträge" und befinden über EU-Vertragsveränderungen durch die Brille ihrer spezifischen Interessen. Je näher die entscheidenden Beratungen rückten, desto lauter wurden die Stimmen derer, die substanzielle Änderungen am Konventsentwurf forderten. Während die EU-Institutionen sich mit Empfehlungen zurückhielten, legten einige nationale Regierungen im Vorfeld der am 4. Oktober 2003 in Rom beginnenden Regierungskonferenz ganze Kataloge von Änderungswünschen vor.[7] Als strittig erwiesen sich vor allem Fragen nach der Definition und dem Geltungsbereich der qualifizierten Mehrheit im Ministerrat, der Zusammensetzung der Kommission, der Differenzierung in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik sowie dem Gottesbezug in der Präambel. Selbst Staaten wie Deutschland und Frankreich, die den Verfassungsentwurf am liebsten en bloc verabschieden würden, verfügten über Änderungslisten, wenngleich sie nach außen warnten, das Paket aufzuschnüren und damit den Verfassungskompromiss in Frage zu stellen.

Obwohl über die strittigen Kernfragen des Verfassungsentwurfs auch auf der Grundlage des beim vorentscheidenden Außenministertreffen in Neapel (28./29. November 2003) unterbreiteten Textvorschlages[8] keine Annäherung erzielt werden konnte und in einigen nationalen Delegationen Stimmen laut wurden, wonach man einen Abschluss nicht um jeden Preis wolle, kam der Abbruch des Brüsseler Gipfels für viele doch überraschend. Gescheitert ist der Gipfel letztlich an der "doppelten Mehrheit" (Art. I-24) bei Abstimmungen mit qualifizierter Mehrheit im Rat. Durch das Prinzip der doppelten Mehrheit würde die relative Gewichtung großer Staaten wie Deutschland und Frankreich gegenüber mittelgroßen Staaten wie Polen oder Spanien im Rat stärker betont, da neben die einfache Staatenstimme die Bevölkerungszahl träte. Polen und Spanien lehnten diese Stimmenneugewichtung im Ministerrat ab, weil dies sie gegenüber dem Status quo von Nizza schlechter stellen würde. Die Kluft zwischen den Befürwortern und Gegnern der doppelten Mehrheit war unüberbrückbar, nachdem auch die wenig engagierte italienische Ratspräsidentschaft kein Kompromisspapier für eine mögliche Annäherung der beiden Positionen zustande brachte.[9]

Anstatt das Scheitern der Regierungskonferenz zu beklagen oder nach dessen Gründen zu suchen,[10] soll in diesem Beitrag der Blick auf grundsätzliche Fragen einer EU-Verfassung gerichtet werden. Der gescheiterte Gipfel von Brüssel ist schon deshalb kein Drama, weil mit dem Verhandlungsabbruch das Verfassungsprojekt keineswegs begraben ist. Irland, das den Ratsvorsitz am 1. Januar 2004 von Italien übernahm, hat deutlich gemacht, die Verfassungsverhandlungen rasch wieder aufnehmen zu wollen. Zunächst soll mit den italienischen Ratsvorgängern das bisherige Konsenspaket rekonstruiert werden, bevor dann auf der Basis der Klausurtagung von Neapel Gespräche mit den einzelnen EU-Mitgliedstaaten aufgenommen werden sollen. Wenn es nach der irischen Ratspräsidentschaft und der Europäischen Kommission geht, dann soll es schon beim Europäischen Rat im Juni 2004 zu einem Abschluss des Verfassungsgebungsprozesses kommen.[11]

Hinzu kommt, dass, was immer in Brüssel entschieden worden wäre, nie vorgesehen war, dass eine EU-Verfassung vor 2007 voll in Kraft treten sollte. Bis dahin bleibt die EU auch ohne eine neue Verfassung funktions- und arbeitsfähig. Denn vieles läuft in Brüssel planmäßig: Die EU wird einneues institutionelles Rahmenwerk - den am 1.Februar 2003 in Kraft getretenen Vertrag von Nizza - umsetzen. Das EU-Parlament wird sich nach den Wahlen im Juni in neuer Größe konstituieren, ebenso wird die neu gestaltete Kommission zum 1. November 2004 ihre Arbeit aufnehmen. Für eine Übergangszeit vom Beitritt der Neumitglieder am 1. Mai 2004 bis zum Amtsantritt der neuen Kommission finden darüber hinaus die Vereinbarungen der Europäischen Räte von Brüssel (24./25. Oktober 2002) und Kopenhagen (12./13. Dezember 2002) Anwendung. Diese Interimsregelungen wurden nötig durch die vorübergehende Ungleichzeitigkeit zwischen der Umsetzung der aktuellen Erweiterungsrunde und der bevorstehenden Wahl des Europäischen Parlaments der EU-25 im Juni sowie der Investitur der "erweiterten" Kommission im November 2004.[12]

Schließlich ist die nicht genutzte Möglichkeit der Verabschiedung der EU-Verfassung schon deshalb nicht zu bedauern, weil Europa bereits über eine tragfähige Verfassung verfügt: zwar keine Verfassungsurkunde, aber doch eine Verfassung im materiellen Sinn, bestehend aus einem Korpus an grundlegenden Rechten und Entscheidungsverfahren, die das Verhältnis des Bürgers zur öffentlichen Gewalt in Europa regeln. Dass das bestehende institutionelle Design reformiert werden muss, darüber herrscht Einigkeit. Die Leistungsfähigkeit der bisherigen Verfahren scheint begrenzt angesichts der großen Herausforderungen wie der Umsetzung der EU-Erweiterung, der Effektivierung der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik oder des Erhalts der nationalstaatlichen Wohlfahrtssysteme. Fraglich ist aber, ob im Verfassungsentwurf wirklich das größte Potential für die notwendige Fortentwicklung der Union liegt. Zweifel sind angebracht. Denn zum einen ist vor der Illusion zu warnen, eine EU-Verfassung vermöge auf einer symbolischen Ebene kollektive Identität für eine immer größere Union zu stiften.[13] Trotz einer gewissen Anreizstruktur für Institutionen und Bürger verbürgt das geschriebene Wort einer Verfassung alleine noch nicht für ein demokratischeres und handlungsfähigeres Europa.[14] Zum anderen muss eine europäische Verfassung nicht nur auf die Legitimität von EU-Entscheidungen, sondern auch auf deren Problemlösungsfähigkeit ausgerichtet bleiben.[15] Damit gerät die spezifische Leistungsfähigkeit der bestehenden Gemeinschaftsverträge und die Balance zwischen integrierter und koordinierter europäischer Politik in den Blickpunkt, die es auch in einer erweiterten Union im Kern zu erhalten und behutsam weiterzuentwickeln gilt. Wird der Verfassungsentwurf dieser spezifischen institutionellen Balance gerecht?


Fußnoten

1.
Vgl. Europäischer Rat von Laeken, 14./15. 12. 2001. Schlussfolgerungen des Vorsitzes, in: Bulletin der EU, 12/2001, Ziff. I. 27, S. 21 - 26.
2.
Vgl. Europäischer Konvent, Dokument CONV 850/03, Brüssel, 18./19. 7. 2003. Für eine erste Analyse des Verfassungsentwurfs vgl. die Beiträge in: Integration, (2003) 4; Thomas Oppermann, Eine Verfassung für die Europäische Union, in: Deutsches Verwaltungsblatt, 118 (2003) 18, S. 1165 - 1176 (Teil I), und Deutsches Verwaltungsblatt, 118 (2003) 19, S. 1234 - 1246. Kritisch aus US-amerikanischer Sicht Jack Rakove, Europe's Floundering Fathers, in: Foreign Policy, (September/Oktober 2003), S. 28 - 38.
3.
Vgl. EU cannot reach deal on constitution, in: International Herald Tribune (IHT) vom 14. 12. 2003.
4.
Vgl. Andreas Maurer/Simon Schunz, Auf dem Weg zum Verfassungsvertrag, SWP - Diskussionspapier, Berlin 2003.
5.
In Nizza am 13./14.12. 2000 feierlich proklamiert, wurde sie als Teil II in den Verfassungsentwurf rechtsverbindlich aufgenommen.
6.
Zum Konvent als deliberativem Prozess vgl. Andreas Maurer, Less Bargaining - More Deliberation. The Convention Method for Enhancing EU democracy, in: Internationale Politik und Gesellschaft, (2003) 1, S. 167 - 190.
7.
Vgl. zu den Änderungswünschen insbesondere Andreas Maurer/Simon Schunz, Von Brüssel nach Rom - Der Entwurf einer Europäischen Verfassung zwischen Konvent und Regierungskonferenz, SWP - Diskussionspapier, Berlin, Oktober 2003.
8.
Vgl. Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten, Dokument CIG 52/03, Brüssel, 25. 11. 2003, sowie CIG 50/03, Brüssel, 8. 12. 2003.
9.
Vgl. The Economist vom 20. 12. 2003, S. 35.
10.
Vgl. Andreas Maurer/Simon Schunz, Die Textur der Krise, SWP - Diskussionspapier, Berlin, Februar 2004.
11.
Vgl. Ahern und Prodi fordern baldige EU-Verfassung, in: Neue Zürcher Zeitung (NZZ) vom 15. 1. 2004.
12.
Vgl. Thomas Fischer/Almut Metz, Mit Nizza am Abgrund? Die Institutionen der EU-25 nach dem gescheiterten Brüsseler Verfassungsgipfel. Reform-Spotlight 1/2004, Centrum für angewandte Politikforschung, München 2004, S. 2 ff.
13.
Vgl. Armin von Bogdandy, Kollektive Identität durch Verfassungsrecht?, in: NZZ vom 16. 10. 2002, S. 17.
14.
Vgl. Jürgen Habermas, Toward a Cosmopolitan Europe, in: Journal of Democracy, 14 (2003) 4, S. 86 - 100.
15.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Legitimate Diversity: The New Challenge of European Integration, Cahiers Européens de Sciences Po, 1 (2002), Paris 2002.