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Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 46/2006)
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Portugal und die EU |
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António Costa Pinto / Marina Costa Lobo
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Die Europa-Idee war bereits seit den frühesten Tagen von Portugals Übergang zur Demokratie nach dem Putsch im April 1974 in den Programmen der neuen politischen Parteien präsent gewesen. Doch erst vor dem Hintergrund der Polarisierung 1975, als man sich mit sozialistischen Alternativen und Strömungen wie dem Third Worldism konfrontiert sah, begannen die Parteien im rechten und im Mitte-Links-Spektrum, Portugals Option Europa zu betonen. Diese wurde im Kontext eines polarisierten Übergangs zu einem wichtigen Faktor für den Bruch mit einer diktatorischen, isolationistischen und kolonialistischen Vergangenheit. Gleichzeitig nahm der Prozess eine antikommunistische und antirevolutionäre Dimension an.
Der Fall Portugal illustriert die Rolle, welche die EG als Bezugspunkt für die demokratische Entwicklung Europas spielte. Sie diente den demokratischen Eliten als Symbol für die Legitimierung der neuen innerstaatlichen Ordnung nach dem umkämpften Übergang und dem Ende des für den Estado Novo ("Neuer Staat") so wichtigen Kolonialreiches. Wie in Spanien kam es zur erfolgreichen Konsolidierung einer "demokratischen Tradition". Diese basierte auf der Synchronisation und Homogenisierung der nationalen Kulturen und Institutionen innerhalb Europas, wobei sich deren soziale und ökonomische Bestandteile seit den sechziger Jahren stetig verändert hatten. Als der sozialistische Premierminister Mário Soares im Mai 1977 den offiziellen Antrag für den Beitritt Portugals zur EWG stellte, lebte das Land mit dem Vermächtnis des umkämpften Übergangs. Die portugiesische Verfassung schützte die Reformen zur Verstaatlichung von Banken und Großunternehmen sowie die Agrarreform, die im Zuge der Revolution stattgefunden hatten. Gleichzeitig war das politische Leben noch von starker Militärpräsenz geprägt.
1976 lautete das Wahlkampfmotto der Sozialistischen Partei (PS - Partido Socialista) A Europa Connosco ("Europa mit uns"). Die Partei erhielt Unterstützung von einigen der wichtigsten sozialdemokratischen Parteien in Europa. Mit dem eher vagen Motto versuchte die PS, sich von neutralistischen Tendenzen und der Strömung des Third Worldism abzuheben, welche die Programme der gemäßigten Linken und der Bewegung der Streitkräfte (MFA - Movimento das Forças Armadas) beeinflussten. Soares nahm den Antrag auf EWG-Beitritt als außenpolitischen Schwerpunkt in das Programm der PS auf. Bis 1974 war die EWG-Mitgliedschaft bereits in den Programmen der rechten und Mitte-Rechts-Parteien thematisiert worden. Die Sozialdemokratische Zentrumspartei (CDS - Partido do Centro Democrático Social) erklärte sich als überzeugt pro-europäisch, während sich die Sozialdemokratische Partei (PSD - Partido Social Democrata) Zurückhaltung auferlegte. Die drei Parteien präsentierten konkurrierende Vorschläge für das Vorantreiben der Beitrittsverhandlungen, während die Kommunistische Partei (PCP - Partido Comunista Português) den EWG-Beitritt strikt ablehnte. Erst ab 1986 forderte die PCP nicht mehr, dass Portugal sich aus der EWG zurückziehen solle, und nahm eine gemäßigtere Position ein, jedoch nicht, ohne weiterhin für eine Revision der Beitrittsverträge einzutreten.
Die Zivilgesellschaft und die Interessengruppen, die diejenigen vertraten, die am meisten von der EWG-Mitgliedschaft betroffen sein würden, spielten während der Beitrittsverhandlungen praktisch keine Rolle. Die Entscheidung über die europäische Integration wurde allein von der politischen Elite getroffen. Diese dominierte den Verhandlungsverlauf, und auch Unternehmerverbände und agrarwirtschaftliche Interessengruppen wurden nur begrenzt eingebunden. Auch die Arbeitgeberverbände taten sich mit der Herstellung internationaler Kontakte und der Eingliederung in europäische Strukturen schwer. Infolge der Welle von Verstaatlichungen und der Agrarreform 1975 begrüßten diese Organisationen aber den Beitrittsantrag, vor allem vor dem Hintergrund ihres Ringens um die Einschränkung des öffentlichen Sektors, die Liberalisierung der Arbeitsgesetze und die Einführung eines Privatisierungsprogramms. Die beiden Industrieverbände Confederaço da Indústria Portuguesa (CIP) und Associaço Industrial Portuguesa (AIP) unterstützten den Beitritt, wenn auch nicht in gleichem Maße. Die CIP schwankte zwischen innerstaatlicher Liberalisierung und Protektionismus und forderte mehr Wirtschaftshilfe im Vorfeld des Beitritts, um sich dann später den Abschlussvereinbarungen entgegenzustellen. Die AIP nahm eine pragmatischere Position nach dem Motto "Beitreten und dann weitersehen" an. Trotz gelegentlicher Kritik der CIP stellten die Einstellungen dieser beiden Verbände keine grundsätzliche Ablehnung dar, sondern spiegelten vielmehr den Versuch wider, die Regierung zu einer härteren Haltung in den Verhandlungen zu bewegen. Erhebungen bezüglich der Einstellungen der Arbeitgeberverbände bestätigten die Dominanz politischer Erwägungen. Dabei wurde die EWG als Garant für politische Sicherheit dargestellt, der Investitionen in die produktiven Strukturen im Land sowie deren Modernisierung begünstigen sollte.
Die parteipolitischen und ideologischen Trennlinien waren innerhalb der Gewerkschaftsbewegung viel deutlicher sichtbar. Die kommunistische Gewerkschaft Intersindical stand dem Beitritt ablehnend gegenüber, wohingegen sich die sozialdemokratische Allgemeine Arbeitergewerkschaft (UGT - Uniao Geral de Trabalhadores) beständig pro-europäisch zeigte. Die UGT war aus dem Kampf gegen die kommunistische Vorherrschaft in der Gewerkschaftsbewegung entstanden, erhielt Unterstützung von Stiftungen, die mit sozialdemokratischen, liberalen und konservativen Parteien verbunden waren und wurde schnell in die internationalen Institutionen der europäischen Arbeiterbewegung integriert. Intersindical revidierte erst nach dem Beitritt ihre ablehnende Haltung.
Während der achtziger Jahre befreite sich die portugiesische Gesellschaft von dem Doppelvermächtnis des autoritären Regimes und des Revolutionsprozesses von 1975. Durch das Zusammentreffen der demokratischen Konsolidierung mit dem EWG-Beitritt und der wirtschaftlichen Entwicklung entstand ein Circulus virtuosus, den zum Zeitpunkt der Antragstellung niemand hatte ahnen können. Nach dem Abschluss von zwei Verträgen mit dem Internationalen Währungsfonds (1978 und 1983) begann eine Flut von Gemeinschaftsmitteln nach Portugal zu fließen, deren Wirkung sich Anfang der achtziger Jahre bemerkbar machte. Die Statistiken zeigen eine deutliche Verbesserung der Lebensbedingungen, kombiniert mit einer relativ niedrigen Arbeitslosenquote.
Portugal durchlief nun eine zweite Periode des Wachstums und des sozialen Wandels. Der Zuzug in die Küstengebiete sowie die Urbanisierung nahmen zu, wobei die entsprechenden Zahlen aber weiterhin unter dem europäischen Durchschnitt lagen. Weit bemerkenswerter war das Absinken der Anzahl von Beschäftigten im landwirtschaftlichen Bereich (bis 1992 auf zwölf Prozent). Dieser Prozess setzte die Auflösung der traditionellen ländlichen Gesellschaft im Norden und in der Mitte des Landes fort. Die Auswanderung wurde durch die Abwanderung aus den ländlichen Gebieten in die Städte abgelöst. Auch die Mittelschicht und der Dienstleistungssektor wuchsen stark, und bei den Schulbesuchsquoten war eine beträchtliche Steigerung zu verzeichnen. Entgegen den katastrophalen Aussichten während der siebziger Jahre schaffte es Portugal als Mitglied der EG, die Demokratie zu festigen und wichtige Schritte in Richtung sozialer und ökonomischer Modernisierung zu machen. In direkter Konsequenz aus der stärker werdenden Wirtschafts- und Währungsunion sah sich Portugal gezwungen, die Liberalisierung seines Binnenmarktes voranzutreiben.
Portugals Weg zur EU-Mitgliedschaft wurde von der politischen Elite mit einem hohen Maß an politischem Konsens gefördert. Es wurde jedoch nicht der Versuch unternommen, die öffentliche Meinung etwa durch Volksentscheide zu ermitteln. Erst nachdem der Beitritt gesichert war, begann die Öffentlichkeit, Druck auszuüben und mehr Beteiligung an den Reformen zu fordern. Sowohl der Prozess der Entkolonialisierung als auch die Durchsetzung einer proeuropäischen Politik zog eine Flut ideologischer Stellungnahmen von Teilen der intellektuellen Elite nach sich. Die oft angekündigte "Identitätskrise" trat jedoch nicht ein.
Viele Konservative betonten die Notwendigkeit, eine durch die Eingliederung in die EG bedrohte "nationale Identität" zu verteidigen, sie fanden aber wenig Zuspruch in der Bevölkerung, selbst im konservativen Milieu. Dies zeigt sich daran, dass die EU-Mitgliedschaft von den beiden größten Parteien, der CDS und der PSD, befürwortet wurde. Die nationalistischen Diskurse galten als Reaktion auf die Eingliederung des Landes in Europa, und es wurde versucht, die atlantische Orientierung zu instrumentalisieren. Auf der anderen Seite verteidigte die Kommunistische Partei angesichts des europäischen Kapitalismus mit einem ökonomistischen Ansatz die "Interessen der nationalen Produktivkräfte". Während und insbesondere nach Portugals Bemühungen um separate Beitrittsverhandlungen wurde Spanien von der portugiesischen Öffentlichkeit als der starke Nachbar angesehen, der in die Wirtschaft des Landes "eingedrungen" sei. Da sich Spanien rasch zu Portugals wichtigstem Handelspartner entwickelt hatte, stellte die "spanische Bedrohung" eine Gefahr für die Liberalisierung des portugiesischen Marktes dar.
Nach einer Phase gegenseitiger Schuldzuweisungen und der Kritik am Entkolonialisierungsprozess, die vor allem von konservativen Gruppen geäußert wurde, aber großenteils verhallte, versuchten kleinere, rechtsextreme Parteien Nutzen aus der Unzufriedenheit bei denjenigen Bevölkerungsgruppen zu ziehen, die von der europäischen Orientierung am schwersten betroffen waren. Zielpublikum waren die aus den Kolonien Zurückgekehrten (retornados). Doch nach dem Ende des Mythos vom portugiesischen Weltreich gelang es den demokratischen Eliten, in der öffentlichen Meinung die Überzeugung zu festigen, dass Europa der einzige Weg sei, auf dem Portugal Beziehungen mit den neuen portugiesischsprachigen Staaten in Afrika aufbauen könnte - insbesondere, da nahezu alle wirtschaftlichen Verbindungen abgerissen waren und sich die politischen Beziehungen seit der Gewährung der Unabhängigkeit 1975 enorm verschlechtert hatten. 1978, drei Jahre nach der Entkolonialisierung, waren fast 70 Prozent der Portugiesen der Meinung, Portugal sei verpflichtet, den betreffenden Ländern die Unabhängigkeit zu gewähren. Sie glaubten allerdings auch, dass die Rechte der Portugiesen geschützt werden müssten. Lediglich 2,2 Prozent der Befragten sprachen sich für eine Fortführung des Kampfes gegen die Befreiungsbewegungen aus. Nichtsdestotrotz war noch eine signifikante Minderheit von 20 Prozent der Ansicht, dass Portugal wirtschaftlich nicht ohne die ehemaligen Kolonien überleben könne.
Dass sich diese Ansicht in der Öffentlichkeit allmählich immer weniger vorfinden ließ, scheint in direkter Verbindung mit der Aussicht auf den EWG-Beitritt zu stehen. Der Beitrittsprozess und die Mitgliedschaft selbst schienen nun nicht nur einen Ersatz für die verlorenen Kolonien zu bieten, sondern sie gaben auch Anstöße für Veränderungen in der Wirtschaft, der Gesellschaft und der Kultur. |
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08. Februar 2012
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