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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 16/2000)
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Strukturprobleme des Parteienstaates |
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Hans Herbert von Arnim
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III. Die Rolle der Berufspolitiker |
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1. Ihre Hauptmotivation: Eigeninteresse
Ausgangspunkt meiner Überlegungen ist die typische Motivation von Berufspolitikern. Hier darf man sich nicht von idealistischen Verklärungen blenden lassen, sondern muss eine realistische Perspektive einnehmen. Gewiss, für viele meiner staatsrechtlichen Kollegen mag es geradezu ein Horror sein, zur Kenntnis nehmen zu müssen, dass Amtsträger sich in der Praxis nicht primär am Gemeinwohl orientieren, wie die Verfassungen dies verlangen. Doch den Kopf in den Sand zu stecken und sich in Fiktionen zu ergehen hilft nicht. Will man die Problematik in den Griff bekommen und angemessene Therapien entwickeln, muss man vom real existierenden Parteienstaat ausgehen. Daraus folgt meine erste These:
Berufspolitiker denken nicht zuerst an das Gemeinwohl, wie das Grundgesetz und die Landesverfassungen dies von Amtsträgern verlangen. Sie denken auch (und im Kollisionsfall meist vorrangig) an sich selbst, an ihre Macht, ihren Status, an Posten und Geld.
Wie sehr Eigeninteressen die Politik dominieren, haben die Finanzierungsskandale um Helmut Kohl, Manfred Kanther und Co. gezeigt. Sie sind bei den Berufspolitikern auch anderer Parteien nicht weniger ausgeprägt, mögen auch Gesetzes- und Verfassungsbruch zum Glück nicht die Regel sind. Seit Adam Smith lernt jeder Ökonomiestudent im ersten Semester, dass hauptberuflichen Akteuren das eigene Hemd meist näher ist als der Gemeinwohlrock; auch das gilt nicht nur für die Wirtschaft, sondern ebenso für die Politik.
2. Ihre Stellung: an den Hebeln der Staatsmacht
Das ist menschlich und wäre auch gar nicht so schlimm, säße die "politische Klasse"
nicht mitten im Staat an den Schalthebeln der Macht. Auf diese Weise kann sie ihre Eigeninteressen direkt in alle staatlichen Entscheidungen einfließen lassen, auch in Gesetze, Haushaltspläne und Verfassungen.
Wie das funktioniert, möchte ich an zwei aktuellen Beispielen illustrieren: Nachdem die Öffentlichkeit Einblick in die finanziellen Schattensysteme der CDU bekommen hat, fragen sich viele, warum bestimmte Verstöße gegen das Parteienrecht eigentlich nicht unter Strafe stehen und warum es den Parteien erlaubt ist, einen Sammelposten "sonstige Einnahmen" in ihren Rechenschaftsberichten aufzuführen, ohne ihn konkret aufschlüsseln zu müssen. Dieser Posten war ja die Einfallschneise, auf der Geld aus schwarzen Kassen in das ordentlich Rechenwerk der CDU überführt und dadurch gewaschen wurde. Die Frage stellt sich umso dringender, als die seinerzeit von Bundespräsident Richard von Weizsäcker berufene Sachverständigenkommission (der auch ich angehörte) die in Frage stehenden Gegenmaßnahmen bereits vorgeschlagen hatte
, ohne dass sie aber ins neue Parteiengesetz von 1994 aufgenommen worden wären.
Die Erklärung ist einfach: Hinter dem scheinbar gesichtslosen Gesetzgeber standen konkrete Personen. Das Gesetz trägt die Unterschrift des damaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl und des damaligen Bundesinnenministers Manfred Kanther, und beide wussten die genannten Vorkehrungen - aus nahe liegenden Gründen - zu verhindern.
Ein anderes Beispiel sind die Steuervergünstigungen für Zuwendungen an Parteien. Das Bundesverfassungsgericht wollte sie in seinem Grundsatzurteil von 1992 mit guten Gründen so begrenzt wissen, dass auch Bezieher von Durchschnittseinkommen den Rahmen ausschöpfen könnten
. Deshalb hatte die Kommission in ihrem Bericht empfohlen, höchstens Zuwendungen von 2 000 DM (für Verheiratete 4 000 DM) im Jahr steuerlich zu begünstigen
. Die Schatzmeister aber, die dem Gesetzgeber die Hand führten, verdreifachten den Betrag, obwohl klar ist, dass ein verheirateter Durchschnittsverdiener keine 12 000 Mark jährlich spenden kann, auch wenn man die steuerliche Entlastung berücksichtigt
.
Die Verfassungsverletzung wurde in Kauf genommen, vor allem um die Sonderbeiträge von Abgeordneten nicht zu gefährden, die bei der Union und erst recht bei der SPD oft 1 000 Mark im Monat erreichen und bei den Grünen und bei der PDS noch viel höher sind. Solche von Abgeordneten und von Kommunalvertretern eingeforderten "Parteisteuern" (mittels derer jährlich etwa 70 Millionen DM von den Diäten abgeschöpft werden) sind ihrerseits verfassungsrechtlich hochproblematisch
; sie sind außerdem entlarvend, weil sie die ganze Misere der Rekrutierung unserer Politiker widerspiegeln. Dahinter steht nämlich die Auffassung, die Abgeordneten müssten ihrer Partei für ihre Aufstellung dankbar sein. Selbstbewusste Abgeordnete, die sich ihres Wertes bewusst sind und denen umgekehrt die Partei dafür dankbar sein müsste, dass sie sich zur Verfügung stellen, würden sich das nicht gefallen lassen - und werden deshalb nicht aufgestellt.
3. Umgestaltung des Systems
Diese Beispiele illustrieren meine zweite These:
Die politische Klasse bedient die Hebel der Staatsmacht, erlässt bindende Gesetze und Verfassungsänderungen und beschließt über Hunderte von Milliarden Steuergelder. Dabei lässt sie auch ihre eigenen Interessen einfließen. So entfaltet sie sich nicht nur innerhalb des vorgegebenen Systems, sondern formt das System auch nach ihren Bedürfnissen.
Das gilt nicht nur für die Parteien- und Politikerfinanzierung und das Wahlrecht, die unmittelbar die Eigeninteressen betreffen und bei denen es offensichtlich ist, dass die politische Klasse in eigener Sache entscheidet. Es gilt auch für andere Gesetze und Verfassungsnormen, bei denen der Zusammenhang mit den Eigeninteressen der politischen Klasse indirekter und deshalb sehr viel schwerer zu durchschauen ist.
Vor diesem Hintergrund wird übrigens auch das - scheinbar unerklärliche - Verhalten von Kohl, Kanther und Co. psychologisch nachvollziehbar: Da die politische Klasse die Gesetze selbst macht, betrachtet sie sie als ihre Geschöpfe und ist leicht versucht, mit ihnen nach Belieben umzugehen. Das mag bis zu einem gewissen Grad erklären, warum Kohl und Kanther die Schwere des von ihnen begangenen Unrechts nicht einzusehen vermögen und lediglich von der Nichtbeachtung formaler Regelungen sprechen.
4. Parteiliche Ämterpatronage und ihre Auswirkungen
Die Eingriffe der Politik in das System haben weittragende Auswirkungen. Wir wissen aus der Wirtschaft, dass alles mit allem zusammenhängt, machen uns aber oft nicht klar, dass das auch für die Politik gilt. Nehmen wir als Beispiel den Einfluss der Parteien auf die Postenbesetzung auch in solchen Bereichen, in denen sie eigentlich nichts zu suchen haben. Es ist ein offenes Geheimnis: In öffentlichen Unternehmen, öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, in Schulen, Rechnungshöfen, Gerichten, im ganz normalen öffentlichen Dienst und in anderen vom Grundgesetz als parteifrei konzipierten Einrichtungen spielt das Parteibuch eine immer größere Rolle. Die politische Klasse trifft Personalentscheidungen häufig ganz unverblümt nach Proporz und machtpolitischem Kalkül, sei es zur Ausdehnung ihres Einflusses, sei es zur Unterbringung verdienter Genossen; je nachdem spricht man von "Herrschaftspatronage" oder von "Versorgungspatronage", Begriffe, in denen sich die beiden Hauptinteressen der politischen Klasse widerspiegeln: das Macht- und das Versorgungsinteresse. Dass Ämterpatronage massenhaft praktiziert wird, obwohl sie eindeutig verfassungswidrig ist, zeigt einmal mehr die unerhörte Intensität jener Interessen. Die gelegentlich geäußerte Hoffnung, das Bundesverfassungsgericht werde gegen die Patronagetendenzen wirksam Front machen, wird wohl Illusion bleiben. Die Richter sitzen im Glashaus, weil auch sie ihre Bestellung vielfach dem Parteienproporz verdanken.
Ämterpatronage zieht eine ganze Kette von misslichen Konsequenzen nach sich: Der karrierefördernde Effekt des Parteibuchs zwingt immer mehr karrierebewusste Bedienstete in die Parteien. Die Parteipolitisierung der Verwaltung fördert auf diese Weise im Gegenzug die Verbeamtung der Parteien und der Parlamente. In vielen Landesparlamenten kommt weit mehr als die Hälfte der Abgeordneten aus dem öffentlichen Dienst. Von daher das geflügelte Wort: Das Parlament ist mal voller und mal leerer, aber immer voller Lehrer.
Wie aber sollen verbeamtete Parteien und verbeamtete Parlamente noch fähig sein, den öffentlichen Dienst und die Verwaltung zu kontrollieren und grundlegend zu reformieren, was eigentlich ihre Aufgabe wäre? Wie sollen sie die nötige Distanz aufbringen, um die Reformen, die eigentlich nötig wären, auch nur zu konzipieren, von der Durchsetzung ganz zu schweigen? Und was für Auswirkungen die Verbeamtung der Politik auf ihr Verständnis von der Wirtschaft hat, lässt sich nur erahnen. Jedenfalls machen die Verquickungen eine wirksame Kontrolle praktisch unmöglich. Somit lautet meine dritte These:
Die zunehmende Parteipolitisierung des öffentlichen Dienstes (im weitesten Sinne) führt zur Verbeamtung der Parteien und der Parlamente, die dadurch ihre Distanz und weitgehend auch ihre Kontroll- und Reformfähigkeit gegenüber der Verwaltung verlieren.
Mit der Ämterpatronage hängen übrigens auch manche Rücktritte von Ministern, Ministerpräsidenten und anderen Spitzenpolitikern zusammen. Die Parteibuchwirtschaft hat ihnen statt kundiger Berater mittelmäßige Ja-Sager beschert. Ohne kompetente Beratung, die rechtzeitig vor Fehlverhalten warnt, schlittern Politiker dann umso eher in Affären. Die unselige Parteibuchwirtschaft schlägt auf ihre Urheber zurück. |
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10. Februar 2012
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