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Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 18-19/2009)
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Die Bundesregierung im Verfassungssystem |
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Karlheinz Niclauß
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Weichenstellungen des Parlamentarischen Rats |
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Die Reformüberlegungen des Parlamentarischen Rats bezogen sich zunächst auf die Regierungsbildung. In der Weimarer Republik lag die Initiative hierzu beim Reichspräsidenten, der nach der WRV den Reichskanzler ohne direkte Mitwirkung des Parlaments ernannte. Die Regierung musste allerdings auf ein Misstrauensvotum des Reichstags hin zurücktreten. Dies führte in der Endphase der Republik zu so genannten Präsidialkabinetten, die allein von der Gunst des Reichspräsidenten Paul von Hindenburg abhingen, der das Misstrauensvotum mit der Auflösung des Reichstages beantworten konnte. Die letzte Präsidialregierung der Weimarer Republik war die am 30. Januar 1933 gebildete Minderheitsregierung Adolf Hitlers.
Der Parlamentarische Rat dagegen schrieb dem Bundestag die maßgebende Rolle bei der Regierungsbildung zu. Das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten für die Person des Bundeskanzlers wurde auf den ersten Wahlgang begrenzt: Falls sein Kandidat nicht die Zustimmung der Mehrheit der Bundestagsabgeordneten erreicht, übernehmen die Bundestagsfraktionen die Regierungsbildung in eigener Regie. Diese parlamentarische Form der Regierungsbildung kam erst nach langen Diskussionen zustande. Im Herrenchiemseer Verfassungskonvent, der im August 1948, vor dem Parlamentarischen Rat, tagte, war man zwar der Auffassung, die Regierung müsse in ein "möglichst enges Verhältnis zum Bundestag gebracht werden". Der Bundespräsident hatte aber nach dem Entwurf des Konvents ein aufschiebendes Vetorecht gegen den vom Parlament "benannten" Kanzlerkandidaten. Falls der Bundestag von seinem Vorschlagsrecht wegen unklarer Mehrheitsverhältnisse keinen Gebrauch macht, sollte der Bundespräsident den Kanzler sogar auf Vorschlag des Bundesrats ernennen können.
Diese Reservefunktion der Länderkammer spielte auch im Parlamentarischen Rat eine Rolle. Erst im November 1948 setzte sich bei den Bonner Grundgesetzberatungen die Auffassung durch, der Bundestag solle den Regierungschef nicht nur vorschlagen, sondern wählen. Die Reservefunktion der Länderkammer entfiel, und der Präsident wurde verpflichtet, den mit "Kanzlermehrheit", d.h. mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages Gewählten, zu ernennen. Da nicht alle Mitglieder des Parlamentarischen Rats von der Fähigkeit des Parlaments zur Kanzlerwahl überzeugt waren, erhielt der Bundespräsident das erwähnte Vorschlagsrecht für den ersten Wahlgang. Falls es den Fraktionen nicht gelingt, einen Bundeskanzler oder eine Bundeskanzlerin mit Kanzlermehrheit zu wählen, kommt der Bundespräsident ins Spiel: Er kann den Kandidaten mit den meisten Stimmen als Minderheitenkanzler ernennen oder den Bundestag auflösen (Art. 63 GG).
Gleichzeitig mit der Festlegung der Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag wurde seine Position auch innerhalb der Regierung gestärkt. Dass der Kanzler "die Richtlinien der Politik" bestimmt, stand zwar schon in der WRV, hatte aber damals kaum Wirkung. Erst der Parlamentarische Rat führte das Kanzlerprinzip in die deutsche Verfassungsgeschichte ein. Nach dem Grundgesetz wird nur der Kanzler vom Parlament gewählt und entscheidet selbständig über die Ernennung und Entlassung seiner Minister. Ob der Bundespräsident in Einzelfällen eine Ernennung oder Entlassung verweigern kann, ist verfassungsrechtlich umstritten, würde aber dem Grundgedanken der Verfassungskonstruktion widersprechen. Ein Misstrauensvotum kann sich nur gegen den Bundeskanzler richten, nicht gegen einzelne Minister wie nach Art. 54 WRV. Die Vorstellung, allein der Bundeskanzler sei dem Parlament verantwortlich, setzte sich im Parlamentarischen Rat ebenfalls erst nach langen Beratungen durch. Bis zum Januar 1949 enthielt der Entwurf des Grundgesetzes die Bestimmung: "Die Bundesminister bedürfen zum Antritt ihres Amtes des Vertrauens des Bundestags." Als diese Bestimmung gestrichen wurde, erklärte Carlo Schmid (SPD), Vorsitzender des Hauptausschusses: "Das stärkt die Stellung des Bundeskanzlers enorm. Das macht ihn in einem ganz anderen Umfang zum Herrn der Regierung, als er es nach unseren bisherigen Vorstellungen gewesen ist."
Neu war auch die 1948/49 gefundene Regelung für die Abwahl des Bundeskanzlers: Das konstruktive Misstrauensvotum ist die bekannteste Reformbestimmung des Grundgesetzes. Es beruht auf dem Gedanken, das Misstrauensvotum gegen die amtierende Regierung unlösbar mit der Wahl eines neuen Regierungschefs zu verbinden. Nach der WRV musste die Reichsregierung nach einem Misstrauensvotum des Reichstags zurücktreten, auch wenn die für dieses Votum stimmenden Fraktionen selbst nicht in der Lage oder Willens waren, eine neue Regierung zu bilden. Bereits damals gab es mehrere Vorschläge, diesen unbefriedigenden Zustand zu ändern. Dem Grundgesetz am nächsten kam der Gedanke Ernst Fraenkels, weil er das Misstrauensvotum an die Bedingung knüpfte, dem Reichspräsidenten sei gleichzeitig ein neuer Ministerpräsident zur Ernennung vorzuschlagen. Bei den Beratungen der ersten Landesverfassungen nach 1945 folgte man überwiegend noch dem Gedanken des "suspensiven Misstrauensvotums": Ein Misstrauensvotum des Landtags sollte erst dann wirksam werden, wenn dieser einer neuen Regierung das Vertrauen ausspricht. Der Nachteil dieser Lösung bestand darin, dass zwischen diesen beiden Aktionen nur eine geschäftsführende Regierung vorhanden war. Bei den Beratungen des Herrenchiemseer Konvents kam man im Unterausschuss III auf den Gedanken Ernst Fraenkels zurück: Der Konvent schlug in Art. 90 seines Entwurfs vor, der Bundestag könne dem Kanzler nur dann das Misstrauen aussprechen, wenn er gleichzeitig dem Bundespräsidenten einen Nachfolger für das höchste Regierungsamt benennt.
Im Parlamentarischen Rat legte man fest, dass ein Misstrauensvotum nur mit der Mehrheit der Mitglieder des Bundestags beschlossen werden kann. Man hielt aber noch an der Konstruktion fest, das Parlament müsse in diesem Fall dem Bundespräsidenten einen Kanzlernachfolger "benennen". Zur zweiten Lesung des Grundgesetzes im Hauptausschuss des Parlamentarischen Rats schlug jedoch der Allgemeine Redaktionsausschuss die Formulierung vor, in der die Wahl des neuen mit der Entlassung des alten Kanzlers verbunden wurde: "Der Bundeskanzler ist vom Bundespräsidenten zu entlassen, wenn ihm der Bundestag durch Wahl eines neuen Bundeskanzlers mit mehr als der Hälfte seiner Mitglieder das Misstrauen ausspricht." Dieser Gedanke setzte sich erst zum Schluss der Grundgesetzberatungen durch: Nachdem der Hauptausschuss das konstruktive Misstrauensvotum in einer leicht veränderten Formulierung am 9. Februar 1949 mit 17:1 Stimmen angenommen hatte, wurde der spätere Artikel 67 GG im Plenum nicht mehr geändert.
Den Mitgliedern des Parlamentarischen Rats war bewusst, dass das konstruktive Misstrauensvotum zwar den Bestand einer Regierung verlängern, aber die parlamentarische Mehrheit nicht ersetzen konnte. Außerdem besteht nach den Regeln für die Kanzlerwahl die Möglichkeit, dass eine Regierung bereits als Minderheitsregierung gebildet wird. Diese Einsicht führte zur Aufnahme der Vertrauensfrage ins Grundgesetz: Falls der Verlust seiner Mehrheit droht, kann der Bundeskanzler im Bundestag die Vertrauensfrage stellen und diese gegebenenfalls mit einer Gesetzesvorlage verbinden. Lehnt der Bundestag ab, stehen dem Kanzler zwei Möglichkeiten offen. Er kann dem Bundespräsidenten entweder Neuwahlen vorschlagen (Art. 68 GG) oder den Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG beantragen. Dieser zweite Weg wurde bisher noch nicht beschritten. Er sieht eine Notgesetzgebung vor, die dem Bundeskanzler mit Unterstützung des Präsidenten ermöglicht, für eine Zeit von sechs Monaten Gesetze vom Bundesrat statt vom Bundestag beschließen zu lassen.
Mit der Kanzlerwahl durch das Parlament, der herausgehobenen Position des Bundeskanzlers in der Regierung, dem konstruktiven Misstrauensvotum und der Vertrauensfrage legte der Parlamentarische Rat ein in sich schlüssiges Konzept der Regierungsarchitektur fest, das sich bis über die Wiedervereinigung hinaus bewährt hat. Vor allem das konstruktive Misstrauensvotum wurde als geniale Lösung interpretiert und als Exportartikel in mehrere Verfassungen übernommen. Die spanische, die belgische und die ungarische Verfassung sehen zum Beispiel vor, dass der Ministerpräsident nur mit der Wahl eines Nachfolgers gestürzt werden kann. Im Vergleich zur WRV verlagert das Grundgesetz wichtige Kompetenzen vom Präsidentenamt auf die Regierung und den Bundeskanzler. Während man das Weimarer Regierungssystem als "Semipräsidentialismus" bezeichnen kann, beschreibt das Grundgesetz eine parlamentarische Regierungsform, in der das Parlament durch Verfassungsbestimmungen wie das konstruktive Misstrauensvotum zu verantwortlicher Politik angehalten werden soll.
Die Position der Regierung und insbesondere des Bundeskanzlers wurde durch einen fünften Machtfaktor gestärkt, der im Grundgesetz nur angedeutet wird: die so genannte Organisationsgewalt. Nach dem Text der WRV blieb offen, wer befugt ist, Ministerien und Reichsbehörden zu errichten sowie deren Aufgabenbereich festzulegen. Nach den Regeln der Geschäftsordnungen lag diese Kompetenz aber eindeutig beim Reichspräsidenten, der hiervon ausgiebig Gebrauch machte. Im Parlamentarischen Rat übertrug man die "Einrichtung der Behörden" frühzeitig der Bundesregierung, schrieb allerdings zunächst die Zustimmung des Bundesrats vor. Erst in der Endphase der Grundgesetzberatungen wurde auf Initiative der Sozialdemokraten die Zustimmungspflicht der Länderkammer aus dem späteren Art. 86 GG gestrichen. Ob sich diese Verfassungsbestimmung nur auf ausführende Verwaltungsbehörden oder auch auf die Organisation der Bundesregierung selbst bezog, blieb zunächst offen. Konrad Adenauer okkupierte jedenfalls die Organisationsgewalt, indem er am 16. September 1949, einen Tag nach seiner Wahl zum Bundeskanzler und vier Tage vor der ersten Sitzung der Bundesregierung, die Einrichtung des Bundeskanzleramts verfügte. Die Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 sorgte in dieser Frage für Klarheit. Sie übertrug die Festlegung der Geschäftsbereiche der Ministerien dem Bundeskanzler.
Der Parlamentarische Rat war kein Expertengremium, das bestrebt war, die bestmögliche Verfassung zu konstruieren, sondern ein politisches Vorparlament. Seine Mitglieder kamen größtenteils aus den Parteien der Weimarer Republik und waren 1948 bereits wieder seit mehreren Jahren in Landesparlamenten, Landesregierungen oder in Gremien der Besatzungszonen politisch aktiv. Die im Grundgesetz festgelegte Stellung der Regierung und ihr Verhältnis zum Parlament entsprach weitgehend dem Vorbild Großbritanniens und kann als Mehrheitsdemokratie bezeichnet werden. Wenn man die in der Urfassung des Grundgesetzes bereits enthaltenen umfangreichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes hinzunimmt, kann man von einer "sozialen Mehrheitsdemokratie" sprechen. Nach dieser Demokratiekonzeption sollten Parlamentsmehrheit und Regierung einen möglichst breiten Spielraum zur Gestaltung des sozialen und wirtschaftlichen Lebens besitzen. Dies rief naturgemäß die Vertreter von machtverteilenden Demokratievorstellungen auf den Plan. Sie warnten vor "Parlamentsabsolutismus" und legten Wert auf eine zweite Kammer, die ein Gegengewicht zum direkt gewählten Bundestag bilden sollte. Die Auseinandersetzungen im Parlamentarischen Rat über das Bundesrats- oder Senatsprinzip sowie über den Umfang der Zustimmungsgesetze zeigen, wie sich in diesem Bereich konstitutionell demokratische Vorstellungen durchsetzten. Ein zweites Gegengewicht zur parlamentarischen Mehrheitsregierung bildet das Bundesverfassungsgericht, über dessen Einrichtung allerdings weitgehender Konsens bestand. Auf diese Weise wurden der Regierung und ihrer Parlamentsmehrheit zwei "Vetospieler" beigegeben, die dem parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik ihre spezifische Ausprägung gaben und gleichzeitig seine Grenzen aufzeigen. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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Grundgesetz und Parlamentarischer Rat
Am 1. September 1948 traf in Bonn zum ersten Mal der Parlamentarische Rat zusammen, um das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auszuarbeiten. Viele Fragen mussten beantwortet werden: Wie sollte der neue Staat aussehen? Nach welchen Prinzipien sollte er funktionieren? |
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Schriftenreihe |
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Die Deutschen und das Grundgesetz
Seit 60 Jahren bildet das Grundgesetz den Rahmen für das gesellschaftliche und politische Leben in Deutschland. Aber wie zukunftsfähig ist die deutsche Verfassung? |
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