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Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 18-19/2009)
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Die Bundesregierung im Verfassungssystem |
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Karlheinz Niclauß
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Erfolgreiches Regieren durch Verfassungsbestimmungen? |
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Selbst wenn Verfassungsbestimmungen überzeugend formuliert sind, müssen sie ihren Wert in der politischen Praxis unter Beweis stellen. Die zeitgeschichtliche Erfahrung der vergangenen 60 Jahre hat bewiesen, dass das Grundgesetz tatsächlich besser konstruiert ist als die WRV. Die Bestimmungen des Grundgesetzes, mit deren Hilfe der Parlamentarische Rat die Position der Regierung stärken wollte, erwiesen sich als wirksam, denn Kanzlerwahl und Regierungsbildung verliefen bisher problemlos. Die Fraktionen des Bundestags gaben nach den Bundestagswahlen deutlich zu erkennen, welche Regierungskoalition gebildet und wer zum Bundeskanzler gewählt werden sollte. Angesichts der klaren politischen Verhältnisse wurde das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten für den ersten Wahlgang zur Formalität. Obwohl die Mehrheiten oft knapp waren, erreichte der von den künftigen Regierungsfraktionen unterstützte Kandidat immer auf Anhieb die "Kanzlermehrheit". Der Bundespräsident stand deshalb bisher nie vor der Entscheidung, ob er einen Kanzler ohne Mehrheit ernennen oder den Bundestag auflösen sollte.
Diese Klarheit bestand nicht nur unmittelbar nach den Bundestagswahlen. Auch Koalitionswechsel während der Legislaturperiode (die Bildung der Großen Koalition 1966 und der Regierung Kohl 1982) verursachten keine Schwierigkeiten. Entsprechendes galt für das Auswechseln des Kanzlers bei Fortführung der Regierungskoalition (Adenauer zu Erhard und Brandt zu Schmidt). Über ein konstruktives Misstrauensvotum stimmte der Bundestag bisher zweimal ab: Der Versuch des CDU-Kanzlerkandidaten Rainer Barzel, Willy Brandt als Bundeskanzler zu ersetzen, scheiterte am 27. April 1972. Das Misstrauensvotum gegen Helmut Schmidt am 1. Oktober 1982 war dagegen erfolgreich. In beiden Fällen erwies sich diese Verfassungskonstruktion als sinnvoll: Barzel hätte nach seiner Wahl keine regierungsfähige Mehrheit gehabt und eine Neuwahl des Bundestags anstreben müssen. Das erfolgreiche Misstrauensvotum gegen Schmidt und die damit verbundene Wahl Helmut Kohls zum Bundeskanzler legitimierte dagegen einen Koalitionswechsel und die Bildung einer neuen Mehrheit.
Die Beispiele für Regierungsbildung und Regierungswechsel lassen deutlich erkennen, welche Bedeutung die Parteien und Fraktionen für das Funktionieren der Verfassungsregeln haben. Über Regierungsverantwortung und Oppositionsrolle entschieden bis 1998 drei Fraktionen des Bundestags: Neben CDU/CSU und SPD spielte die FDP die Rolle des "Mehrheitsbeschaffers". Sie bildete von 1949 bis 1956 und von 1961 bis 1966 zusammen mit der CDU/CSU, von 1969 bis 1982 mit der SPD und von 1982 bis 1998 erneut mit den Unionsparteien die Bundesregierung. Es gab Ausnahmen von diesem Koalitionsmuster: So regierte zum Beispiel Konrad Adenauer von 1957 bis 1961 mit absoluter Mehrheit, während die im Kabinett noch vertretene Deutsche Partei (DP) zum Anhängsel der CDU geworden war. Im Herbst 1966 verließ die FDP die Regierung Ludwig Erhards und musste anschließend die Regierungszeit der ersten Großen Koalition (1966 - 1969) auf den Oppositionsbänken verbringen. Eine Änderung der Dreiparteienkonstellation kündigte sich 1983 mit dem Einzug der neuen Partei "Die Grünen" in den Bundestag an, wurde aber erst mit der Bundestagswahl 1998 für die Regierungsbildung wirksam. Aufgrund des Wahlergebnisses kam es zum ersten vollständigen Regierungswechsel durch Abwahl, der wie alle vorangehenden ohne Komplikationen verlief: Die rot-grüne Koalition Gerhard Schröders trat an die Stelle der christlich-liberalen Regierung Helmut Kohls. Die angeführten Beispiele zeigen, dass die durchdachte Regierungskonstruktion des Grundgesetzes nur erfolgreich sein kann, wenn sie von einem funktionierenden Parteiensystem getragen wird.
Die Führungsrolle des Bundeskanzlers in der Regierung hängt ebenfalls von der Unterstützung ab, die er von den Regierungsparteien erhält. Bei der Auswahl seiner Minister ist er keineswegs frei, sondern muss die Ansprüche seiner Partei und die des Koalitionspartners berücksichtigen. Die stärksten Landesverbände legen Wert auf eine Vertretung im Kabinett. Entsprechendes gilt für Interessengruppen wie den Mittelstand, die Gewerkschaften oder die Landwirtschaft. Ein Kanzler der CDU muss außerdem Regierungsämter für die bayerische CSU bereitstellen. Das Grundgesetz sieht vor, dass der Kanzler einen Minister zu seinem Stellvertreter ernennt. Diese später als "Vizekanzler" bezeichnete Funktion wird von einem führenden Politiker des kleineren Koalitionspartners wahrgenommen, der gleichzeitig Außenminister ist. Die Konvention, Vizekanzlerschaft und Außenministerium in Personalunion zu besetzen, lässt sich bis auf Willy Brandts Rolle in der ersten Großen Koalition zurückverfolgen.
Einmal als Regierungschef etabliert, kann der Bundeskanzler größeren Einfluss auf die Besetzung der Regierung nehmen als zu Beginn seiner Amtszeit. Besonders deutlich wurde dies am Beispiel des Langzeitkanzlers Kohl, der mehrfach den Chef des Bundeskanzleramts auswechselte, das Umweltministerium einrichtete und mit der Wiedervereinigung im Oktober 1990 fünf Politiker und Politikerinnen aus den neuen Bundesländern zu Ministern für besondere Aufgaben ernannte. Die Organisations- und Personalentscheidungen Schröders nach 1998 verstießen teilweise gegen Konventionen. So erweiterte er nach Absprache mit dem Koalitionspartner das Landwirtschaftsministerium zum Ministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft und ernannte Anfang 2001 mit Renate Künast erstmals eine Landwirtschaftsministerin, die nicht aus dem Interessenbereich der Landwirtschaft kam. Die Zusammenlegung des traditionell gewerkschaftsnahen Arbeits- mit dem Wirtschaftsministerium unter Leitung des "Superministers" Wolfgang Clement nach der Bundestagswahl 2002 war zwar eine rein sozialdemokratische Angelegenheit, barg aber innerparteilichen Konfliktstoff. Mit Hilfe der Organisationsgewalt und des Vorschlagsrechts für die Minister kann der Bundeskanzler das im Grundgesetz angelegte Kanzlerprinzip verwirklichen. Die wichtigste Bedingung für die Regierungsform der Kanzlerdemokratie bleibt jedoch die Führungsrolle des Kanzlers in der eigenen Partei. Die Medienpräsenz des Regierungschefs und die Personalisierung der politischen Debatte haben zwar im Fernsehzeitalter an Bedeutung gewonnen, können aber die Unterstützung durch Partei und Fraktion nicht ersetzen.
Die Bestimmungen des Grundgesetzes haben einen bemerkenswerten Beitrag zur Regierungsstabilität geleistet. Die wichtigste Ursache für die lange Amtsdauer der Bundesregierungen und ihre insgesamt effektive Amtsführung war jedoch die Fähigkeit der Parteien, Koalitionen einzugehen und parlamentarische Mehrheiten zu bilden. Selbst das vielgelobte konstruktive Misstrauensvotum führt nur dann zu sinnvollen Ergebnissen, wenn die im Parlament vertretenen Parteien mitspielen. Es kommt nur zustande, wenn sich eine neue Mehrheit auf einen Kanzlerkandidaten und ein gemeinsames Regierungsprogramm einigt. Falls jedoch der amtierende Bundeskanzler nur im Amt bleibt, weil seine Gegner zerstritten sind, ist er zu einer effektiven Führung der Regierungsgeschäfte kaum in der Lage. Seine Regierung verfügt dann zwar über alle Kompetenzen, die das Grundgesetz ihr zuschreibt, ist aber de facto eine geschäftsführende Regierung. Eine Patentlösung für stabile Regierungen bietet das konstruktive Misstrauensvotum deshalb nicht. Es übt aber psychologischen Druck auf die Parlamentarier aus, eine neue Regierungsmehrheit zu bilden, falls der amtierende Kanzler ihre Unterstützung verloren hat. Beim Lob des konstruktiven Misstrauensvotums wird auch häufig übersehen, dass der Bundeskanzler jederzeit zurücktreten und damit seine Regierung in eine geschäftsführende umwandeln kann. Adenauer, Erhard und Brandt wurden weder durch ein Misstrauensvotum gestürzt noch bei einer Bundestagswahl abgewählt, sondern traten unter mehr oder weniger sanftem Druck zugunsten ihrer Nachfolger zurück. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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Grundgesetz und Parlamentarischer Rat
Am 1. September 1948 traf in Bonn zum ersten Mal der Parlamentarische Rat zusammen, um das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auszuarbeiten. Viele Fragen mussten beantwortet werden: Wie sollte der neue Staat aussehen? Nach welchen Prinzipien sollte er funktionieren? |
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Schriftenreihe |
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Die Deutschen und das Grundgesetz
Seit 60 Jahren bildet das Grundgesetz den Rahmen für das gesellschaftliche und politische Leben in Deutschland. Aber wie zukunftsfähig ist die deutsche Verfassung? |
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