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Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 18-19/2009)
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Die Bundesregierung im Verfassungssystem |
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Karlheinz Niclauß
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Notwendige Reparaturen und neue Herausforderungen |
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Das Grundgesetz ist seit 1949 häufig ergänzt und geändert worden. Für die Position der Regierung hatten vor allem die Änderungen der Finanzverfassung und die Erweiterung der Zustimmungsrechte des Bundesrats Bedeutung. Nach den Reformen der ersten Großen Koalition versucht die zweite seit 2005 im Bereich des Föderalismus eine Reform früherer Reformen durchzusetzen. Auch im engeren Bereich der Regierung gibt es Verfassungsprobleme, die sich bis auf den Parlamentarischen Rat zurückverfolgen lassen und mit weniger Aufwand zu lösen sind als der komplizierte Bereich der Bund-Länder-Problematik.
Einige Regeln von 1948/49 haben sich als wenig zweckmäßig erwiesen. Dies gilt vor allem für die Vertrauensfrage nach Art. 68 GG: Diese Verfassungsbestimmung wurde von den Bundeskanzlern auf unterschiedliche Weise genutzt. Helmut Schmidt (1982) und Gerhard Schröder (2001) stellten die Vertrauensfrage, um sicher zu stellen, dass sie auch weiterhin die Unterstützung der Regierungsfraktionen besitzen. Willy Brandt, Helmut Kohl und Gerhard Schröder (2005) stellten dagegen die Vertrauensfrage in der Absicht, die Auflösung des Bundestags und Neuwahlen zu erreichen. Dieses Verfahren, vom Bundesverfassungsgericht als "auflösungsorientierte" Vertrauensfrage bezeichnet, führte zu erheblichen Irritationen bei Verfassungsjuristen, in den Medien und bei den Abgeordneten des Bundestags. Die Oppositionsabgeordneten stimmten in allen Fällen mit "Nein", weil man dem gegnerischen Kanzler nicht das Vertrauen aussprechen kann. In Wirklichkeit unterstützten sie damit die Absicht des Regierungschefs. Die Verwirrung bei den Abgeordneten der Regierungsfraktionen war größer, weil man von ihnen eine Enthaltung bei der Abstimmung erwartete. Sie sollten "ihrem" Kanzler zwar nicht das Misstrauen aussprechen, aber das Vertrauen verweigern. Bei der "auflösungsorientierten" Vertrauensfrage findet auf diese Weise ein Wechselspiel falsch gestellter Fragen und falscher Antworten statt: Der Kanzler fragt die Abgeordneten in Wirklichkeit nicht nach ihrem Vertrauen, sondern danach, ob sie bereit sind, den Bundestag aufzulösen und eine vorgezogene Neuwahl zu bestreiten.
Die Lösung des Problems kann nur darin bestehen, die "echte" Vertrauensfrage von der Auflösungsfrage zu trennen. Art. 68 GG sollte deshalb nur für die "echte" Vertrauensfrage mit dem möglichen Ausweg des Gesetzgebungsnotstands gelten. Außerdem sollte ein neuer Art. 68a eingefügt werden, der so beginnt: "Findet ein Antrag des Bundeskanzlers, den Bundestag aufzulösen, die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages, so kann der Bundespräsident binnen einundzwanzig Tagen den Bundestag auflösen." Der Bundeskanzler könnte damit dem Parlament seine eigentliche politische Absicht zur Entscheidung vorlegen, und die Abgeordneten wären nicht mehr zu einem Votum genötigt, das ihren politischen Überzeugungen widerspricht.
Ein zweites Verfassungsproblem besteht beim Bundesrat und betrifft die Regierung, weil die Länderkammer ein Zustimmungsrecht zu den wichtigsten Gesetzesvorhaben besitzt. Art. 52 GG schreibt vor: "Der Bundesrat fasst seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen." Diese Klausel kam erst in der Endphase der Grundgesetzberatungen durch einen Vorschlag des Allgemeinen Redaktionsausschusses in den Verfassungstext und wurde von der CDU (Hermann von Mangoldt) unterstützt. Die Klausel widerspricht der deutschen Verfassungstradition, da die Reichsverfassung von 1871 und die Weimarer Verfassung von 1919 ausdrücklich die einfache Mehrheit im Bundesrat bzw. im Reichsrat vorsahen. Die Abstimmungsregel des Grundgesetzes hat zur Folge, dass Enthaltungen im Bundesrat als Nein-Stimmen gewertet werden. Länderkoalitionen, die mit der regierenden Koalition auf Bundesebene nicht übereinstimmen, legen in ihren Koalitionsverträgen in der Regel fest, sich bei kontroversen Fragen im Bundesrat der Stimme zu enthalten. Auf diese Weise soll verhindert werden, dass eine Regierungsfraktion im Land gegen die Bundespolitik der eigenen Partei stimmt. Diese Praxis erhöht die Blockademöglichkeit des Bundesrats erheblich. Falls in der gegenwärtigen Konstellation alle Oppositionsparteien des Bundestags in den Ländern auf Stimmenthaltung drängen würden, hätte selbst die Große Koalition im Bundesrat keine Mehrheit mehr. Der Vorschlag, dass der Bundesrat in Zukunft mit der Mehrheit der abgegebenen Stimmen entscheidet, ist deshalb sinnvoll, wenn er auch zuletzt etwas unglücklich mit der Abstimmung über das BKA-Gesetz verknüpft wurde.
Die Vorschrift der einfachen Mehrheit kann aber nicht alle Abstimmungsprobleme lösen, weil das Grundgesetz noch eine zweite Regel zur Abstimmung im Bundesrat enthält. Nach Art. 51 Abs. 3 GG können die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden. Diese Klausel war bereits im Vorschlag des Konvents von Herrenchiemsee enthalten und entspricht der deutschen Verfassungstradition. Ob sie allerdings mit der Rolle des Bundesrats im Gesetzgebungsprozess übereinstimmt, ist fraglich. Auch im modernen Parteienstaat besteht zwar bei politischen Entscheidungen gelegentlich ein eindeutig definiertes Landesinteresse. Zu vielen Bundesgesetzen, die dem Bundesrat vorliegen, haben die Partner der Länderkoalitionen aber unterschiedliche Meinungen, die sich aus den bundespolitischen Positionen der Parteien ergeben. Deswegen wäre es sinnvoll, die Aufteilung der Bundesratsstimmen zuzulassen. Die kleineren Koalitionspartner in den Ländern könnten sich in den Koalitionsverträgen einen Stimmenanteil sichern, statt Enthaltung und damit ein negatives Votum zu vereinbaren. Die doppelte Änderung des Stimmverfahrens würde die sachorientierten Entscheidungen im Bundesrat fördern und den Einfluss parteitaktischer Überlegungen reduzieren.
Die größte Herausforderung für die Regierungskonstruktion des Grundgesetzes ergibt sich aus dem Wandel des Parteiensystems, das bisher die Grundlage für effektives Regieren bildete. Die Erweiterung vom Drei- zum Vierparteiensystem durch den Erfolg der Grünen und die Konsequenzen für die Regierungsbildung von 1998 wurden bereits erwähnt. Die Ausdifferenzierung war aber zu diesem Zeitpunkt bereits weiter vorangeschritten: Die aus der SED hervorgegangene PDS zog 1990 mit 17 Abgeordneten in den Bundestag ein. Trotz eines Rückschlags im Jahre 2002 erreichte sie 2005 unter der neuen Bezeichnung "Die Linke" wieder Fraktionsstärke und erweiterte den Kreis der Bundestagsparteien wohl dauerhaft auf fünf, wenn man CDU und CSU als politische Einheit betrachtet. Für die Bildung und den Bestand der Bundesregierungen blieb diese Erweiterung zunächst ohne Konsequenzen, da sich bis zum Wahlkampf des Jahres 2005 die "Koalitionspaare" SPD und Grüne sowie CDU/CSU und FDP gegenüberstanden. Das Wahlresultat vom 18. September 2005 führte aber zu einer neuen Situation: Keines der Lager erreichte die zur Regierungsbildung notwendige Mehrheit, weil sich "Die Linke" mit ihren 54 Abgeordneten zwischen beide schob.
Die Situation im Fünfparteienparlament wurde außerdem durch grundsätzliche und situationsbedingte Festlegungen erschwert: Alle Parteien lehnten nach der Bundestagswahl von 2005 eine Koalition mit der Linkspartei ab, die ihrerseits auch nicht zur Regierungsbeteiligung bereit war. Die rechnerisch möglichen Dreierkoalitionen schieden als Alternative ebenfalls aus: Die FDP sprach sich gegen eine "Ampelkoalition" mit der SPD und den Grünen aus; Grüne und FDP lehnten eine gemeinsame Regierung mit den Unionsparteien, die so genannte "Jamaika-Koalition", ab. Auf diese Weise blieb die Große Koalition als einzige Möglichkeit, eine regierungsfähige Mehrheit im Bundestag zu erreichen. Während vor 1966 die SPD und Teile der CDU/CSU zielstrebig das große Bündnis ansteuerten, ergab sich die Große Koalition von 2005 aus dem Wahlresultat und aus dem begrenzten Manövrierraum der Parteien.
Prognosen über die Regierungsfähigkeit der Parteien sind mit Fragezeichen zu versehen, weil sie sich nur auf die Verlängerung zuletzt erkennbarer Trends stützen können. Deutlich wird ein Abschmelzen der beiden großen Volksparteien CDU/CSU und SPD. Sie erreichten Mitte der 1970er Jahre noch über 90 Prozent der Zweitstimmen; bei der Bundestagswahl vom September 2005 lag ihr Zweitstimmenanteil unter 70 Prozent. Falls sich diese Tendenz nicht umkehrt, bestehen für die kleineren Parteien gute Wahlaussichten. Ob nach der Bundestagswahl 2009 erneut eine kleine Koalition zu zweit gebildet werden kann, ist kaum mehr als eine durch aktuelle Umfragen gestützte Spekulation. Realistischer scheint es, wenn sich alle Parteien auf Dreierbündnisse einstellen. Möglicherweise erzwingt die Finanz- und Wirtschaftskrise aber die Fortsetzung der Großen Koalition oder einer noch breiteren Regierungsmehrheit. |
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10. Februar 2012
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Dossier |
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Grundgesetz und Parlamentarischer Rat
Am 1. September 1948 traf in Bonn zum ersten Mal der Parlamentarische Rat zusammen, um das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auszuarbeiten. Viele Fragen mussten beantwortet werden: Wie sollte der neue Staat aussehen? Nach welchen Prinzipien sollte er funktionieren? |
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Schriftenreihe |
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Die Deutschen und das Grundgesetz
Seit 60 Jahren bildet das Grundgesetz den Rahmen für das gesellschaftliche und politische Leben in Deutschland. Aber wie zukunftsfähig ist die deutsche Verfassung? |
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