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16.8.2010 | Von:
Michael Zürn

Internationale Institutionen und nichtstaatliche Akteure in der Global Governance

Das Regieren jenseits des Nationalstaates wirft eine Reihe von grundlegenden Fragen auf: Haben die internationalen Institutionen einen supranationalen Charakter erlangt? Welche Rolle spielen nichtstaatliche Akteure?

Einleitung

Wer derzeit nach den dringendsten politischen Problemen unserer Zeit fragt, wird eine Liste erhalten, auf welcher Klimawandel, Finanzkrise, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen oder Bekämpfung des Terrorismus weit oben stehen. Ihre Lösung wird allerdings nicht von Nationalstaaten, sondern von internationalen Organisationen erwartet: 54,9 Prozent der deutschen Bevölkerung äußerten im Jahr 2005 die Ansicht, dass Probleme infolge der Globalisierung am Besten auf der internationalen Ebene bewältigt werden könnten.[1] Die Mehrheit der Bevölkerung schreibt internationalen Organisationen wie der Weltbank, dem internationalen Währungsfonds (IWF), der Welthandelsorganisation (WTO), der G8 bzw. G20 oder den Vereinten Nationen (VN) sogar realpolitisch bereits einen größeren Einfluss in der Weltpolitik als der Bundesregierung zu. Aus der Bedeutung, die dem Regieren jenseits des Nationalstaates inzwischen zugemessen wird, leiten sich eine Reihe von Fragen ab, die auf grundlegende Merkmale der politischen Ordnung auf internationaler Ebene abzielen: Haben sich die internationalen Organisationen und Institutionen im Zuge der Globalisierung grundlegend verändert und einen supranationalen Charakter erlangt? Und welche Rolle spielen nichtstaatliche Akteure in diesen Prozessen?

Bevor die Entwicklung der internationalen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg in groben Zügen nachgezeichnet werden kann, bedarf es begrifflicher Vorklärungen: Internationale Institutionen bezeichnen Normen, Regeln, Programme und das dazugehörige Netzwerk von Akteuren, die das Handlungsrepertoire von Staaten oder nichtstaatlichen Akteuren beeinflussen, da sie etwas verbieten, ermöglichen oder verlangen. Der Begriff Institution umfasst in dieser Verwendung sowohl formale Organisationen mit Akteursqualität als auch normgeleitete, stabilisierte Handlungsmuster. Demgegenüber verweist der Begriff der Organisation exklusiv auf die Akteursqualität einer Einrichtung. Sowohl internationale Institutionen als auch internationale Organisationen lassen sich in zwei Grundtypen unterteilen: Zwischenstaatliche Institutionen (etwa das Welthandelsregime) und Organisationen (etwa die Welthandelsorganisation) sind von Staaten begründet; transnationale Institutionen (wie etwa die lex mercatoria) und Organisationen (z.B. Amnesty International) werden hingegen von gesellschaftlichen Akteuren getragen und als transnationale Regime oder transnationale Nichtregierungsorganisationen (NRO) bezeichnet. Von all diesen internationalen Institutionen ist der Prozess der gesellschaftlichen Denationalisierung (oder Globalisierung) zu unterscheiden, der die schubartige Zunahme grenzüberschreitender Aktivitäten in so unterschiedlichen Bereichen wie Wirtschaft, Umwelt, Kultur und Wissenschaft beschreibt.

Die internationalen Beziehungen nach dem Zweiten Weltkrieg waren durch die Bretton-Woods-Institutionen und das Verbot zwischenstaatlicher Gewaltanwendung durch die Charta der VN als institutionelle Rahmensetzungen geprägt. Die unter US-amerikanischer Führung etablierten Bretton-Woods-Institutionen (das internationale Handelsregime GATT und die Regime zur Regelung von Währungs- und Finanzangelegenheiten) unterstützten fast dreißig Jahre lang das Wachstum in den westlichen Industriestaaten und förderten die Integration der Weltwirtschaft. Diesen internationalen Institutionen liegt das Prinzip des embedded liberalism zugrunde: Es bezeichnet eine freihändlerische und grenzöffnende Grundorientierung, die allerdings fest in nationale politische Systeme eingebettet ist, welche durch den Weltmarkt verursachte Schocks und Ungleichheiten abfedern können.[2] Infolge eines durch vertiefende Liberalisierung und beschleunigte technologische Entwicklung verursachten Denationalisierungsschubs waren nationale Politiken jedoch immer weniger in der Lage, durch nationale Marktinterventionen und soziale Schutzprogramme gewünschte soziale Ergebnisse zu erreichen. Das augenfällige Paradox des Nachkriegsliberalismus liegt somit darin, dass er seine eigenen institutionellen Abfederungsmechanismen angegriffen hat.

Im Sicherheitsbereich schrieb die VN-Charta im Jahr 1945 erstmals ein vollständiges Verbot von zwischenstaatlicher Gewaltanwendung fest. Ausnahmen von diesem Verbot sollten lediglich die individuelle oder kollektive Selbstverteidigung im Falle des Angriffs sowie der Einsatz von Gewalt zum Zwecke der Sicherung des internationalen Friedens auf Beschluss des VN-Sicherheitsrates sein. Mit dem Beschluss von 1991 und der erfolgreichen Zurückdrängung des Irak aus Kuwait während des Zweiten Golfkriegs 1990/91 schien das Gewalt- und Interventionsverbot in der internationalen Politik endgültig etabliert und institutionell abgesichert zu sein. Im Zuge eines seit gut zwei Jahrzehnten fortschreitenden Prozesses der Denationalisierung der Sicherheitsbedrohungen nimmt jedoch die Bedeutung der klassischen zwischenstaatlichen Kriege, aber auch der innerstaatlichen Bürgerkriege relativ zu jenen ab, die häufig als "neue Kriege" bezeichnet werden. Damit rücken Sicherheitsbedrohungen, bei denen die Grenzen zwischen Bürgerkrieg, Terrorismus, Staatsterror und Kriminalität verschwimmen und die einen dezidiert transnationalen Charakter haben, in den Vordergrund.[3] Parallel hat sich eine normative Dynamik entfaltet, in Folge derer Menschenrechte heute als weitgehend universell gelten und erhöhter Handlungsdruck angesichts massiver Menschenrechtsverletzungen für die etablierten westlichen politischen Systeme besteht.[4] Die Logik des am Status quo orientierten zwischenstaatlichen Gewaltverbots behindert jedoch die Intervention in solche neuen Kriege und die Linderung der häufig damit verbundenen drastischen Menschenrechtsverletzungen. Die Beendigung neuer Kriege von außen erfordert nicht selten die Verletzung des Interventionsverbotes. Obgleich diese nach dem Zweiten Weltkrieg geschaffenen internationalen Institutionen also auf den Schutz des Status quo und der nationalstaatlichen Souveränität zielten, haben die Denationalisierung der Sicherheitsbedrohungen sowie die beschriebene normative Eigendynamik im Ergebnis zur Unterminierung der internationalen Nachkriegsinstitutionen geführt.

Fußnoten

1.
Vgl. Steffen Mau, Transnationale Vergesellschaftung. Die Entgrenzung sozialer Lebenswelten, Frankfurt/M. 2007, S. 190.
2.
Vgl. John G. Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order, in: Stephen D. Krasner (ed.), International Regimes, New York 1983.
3.
Vgl. Mary Kaldor, New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era, Cambridge 2007 (erstmals 1998); Bernhard Zangl/Michael Zürn, Frieden und Krieg. Sicherheit in der nationalen und post-nationalen Konstellation, Frankfurt/M. 2003.
4.
Vgl. Thomas Risse/Stephen C. Ropp/Kathryn Sikkink (eds.), The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change, Cambridge 1999; Frank Schimmelfennig, The EU, NATO and the Integration of Europe. Rules and Rhetoric, Cambridge 2003.