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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 17/2004)
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Wie wählt Europa? Das polymorphe Wahlsystem zum Europäischen Parlament |
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Dieter Nohlen
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Vergebliche Versuche der Vereinheitlichung |
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Den Diplomaten, welche die Gründungsverträge der EG aushandelten, ist möglicherweise nicht recht bewusst gewesen, welche höchst schwierige Aufgabe sie der Versammlung stellten, als sie ihr die Ausarbeitung eines einheitlichen Verfahrens vorschrieben. Am guten Willen des EP, ihr gerecht zu werden, hat es wahrlich nicht gemangelt. In sämtlichen Wahlperioden wurden Versuche unternommen, die vertraglichen Verpflichtungen zu erfüllen - ohne Erfolg. Besonders intensiv waren die Bemühungen, die sich im Kern stets auf das Wahlsystem bezogen, in den achtziger Jahren; damals wurden grob gesprochen zwei Ansätze verfolgt: erstens die Entwicklung von Leitvorstellungen, die ein einheitliches Verfahren verwirklichen sollten, und zweitens der Vorschlag konkreter einheitlicher Elemente eines EP-Wahlsystems. Die Leitvorstellungen, die der Politische Ausschuss des EP 1981 formulierte, lauteten: "(a) Das Wahlsystem muss so beschaffen sein, dass es im Interesse eines möglichst gleichen Stimmengewichts ein Höchstmaß an Einheitlichkeit gewährleistet. Gleichzeitig muss jedoch Raum bleiben für die Berücksichtigung nationaler Besonderheiten; (b) das Wahlsystem muss soweit wie möglich an erprobte und den Bürgern der jeweiligen Staaten vertraute Modelle anknüpfen und darf zentrale Wertvorstellungen des politischen Lebens der Mitgliedstaaten nicht außer acht lassen; (c) das Wahlsystem muss dazu beitragen, eine unmittelbare Beziehung zwischen Wählern und Gewählten herzustellen." Diese Leitvorstellungen waren mehr dazu geeignet, die notwendige Unterschiedlichkeit der nationalen Wahlsysteme zum EP zu begründen als Hoffnung auf eine Kompromisslösung zu wecken. Die Einzelforderungen waren in keinem institutionellen design unterzubringen. Wie sollte angesichts der Verschiedenheit der nationalen Wahlsysteme an den Bürgerinnen und Bürgern vertraute Modelle mit der Zielsetzung angeknüpft werden können, ein einheitliches Wahlsystem zu schaffen? Zu diesem Zwecke hätte gerade von den traditionellen Wahlsystemen abgerückt werden müssen. Das ganze Dilemma der dann jahrzehntelangen Debatte wurde gleich im ersten Entwurf offenbar.
Wesentlich konsistenter war der Seitlinger-Entwurf, den das EP im März 1982 verabschiedete und dem Rat zur Beschlussfassung zuleitete. Er nannte konkrete einheitliche Elemente und enthielt als wichtigste Aussage, dass das EP nach Verhältniswahl zu wählen sei. Es wurden Mehrpersonenwahlkreise vorgesehen, die drei bis 15 Mandate umfassen sollten. Damit zeichnete sich ein einheitliches Wahlsystem in Form der Verhältniswahl in Wahlkreisen unterschiedlicher Größe ab - ein Wahlsystem, das unverändert in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten für die Wahlen zu den nationalen Vertretungskörperschaften angewandt wird. Als einheitliches Verrechnungsverfahren wurde die Methode d'Hondt vorgeschlagen. Alle weiteren technischen Regelungen sollten den Ausführungsbestimmungen der einzelnen Mitgliedstaaten überlassen bleiben. Der integrationspolitisch sinnvolle und wahlsystematisch schlüssige Seitlinger-Entwurf wurde jedoch vom Rat im Februar 1983 verworfen.
Spätere Entwürfe pendelten zwischen normativen Leitlinien und konkreten Vorschlägen hin und her. Auch wurde versucht, vom Wahlsystem der Bundesrepublik Deutschland ausgehend einen "fairen Kompromiss zwischen einem Verhältniswahlsystem mit Listen und einer Persönlichkeitswahl mit Wahlkreisen" zu finden. Der entsprechende Entwurf kam über das EP nicht hinaus. Nach Maastricht wurde seitens des EP in der Entschließung vom März 1993 versucht, zumindest das Repräsentationsprinzip der Verhältniswahl für die EP-Wahlen durchzusetzen. Mit diesem Vorschlag erreicht(e) die Diskussion allerdings nach 40 Jahren wieder den Stand von 1953, als die Ad-hoc-Versammlung in kluger Bescheidenheit als Wahlsystem für die erstmalige Wahl der Versammlung in der E(W)G "Verhältniswahl nach nationalen Wahlgesetzen" vorgeschlagen hatte.
Die Geschichte der Erfolglosigkeit des Bemühens, ein einheitliches Verfahren zur Wahl des EP zu etablieren, macht verständlich, warum in den Amsterdamer Vertrag die schon erwähnte Öffnung der vertraglichen Verpflichtungen zugunsten eines "Verfahrens im Einklang mit den allen Ländern gemeinsamen Grundsätzen" aufgenommen wurde. Wie wir später sehen werden, ist diese Alternative nahezu deckungsgleich mit dem erreichten Stand der Vereinheitlichung. Die institutionelle Unbeweglichkeit im Wahlrecht sollte auch davor warnen, allzu viel Integrationsentwicklung in Europa vom Wahlsystem und dessen Ausgestaltung abhängig zu machen. Den genialen Ideen entsprechen nur geringe Realisierungschancen. |
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10. Februar 2012
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