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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 17/2004)
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Wie wählt Europa? Das polymorphe Wahlsystem zum Europäischen Parlament |
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Dieter Nohlen
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Eigentlich sollte man annehmen, dass im Bereich des engeren Wahlrechts, das im Gegensatz zum Wahlsystem mit seinen klassischen Grundsätzen allgemein, gleich, direkt und geheim eher universalistisch ist, sich leichter hätte Einheitlichkeit herstellen lassen. Weit gefehlt. Allgemein und direkt ist das Wahlrecht seit den ersten Direktwahlen 1979, geheim versteht sich von selbst, gleich ist es nicht und wird es auch nicht werden.
Das aktive Wahlrecht zum EP ist EU-weit relativ einheitlich geregelt. Es setzt mit 18 Jahren ein. Da es für die Unionsbürgerinnen und -bürger an die Wohnsitznahme gebunden ist, zählen jedoch auch die unterschiedlichen Residenzbestimmungen. Das passive Wahlrecht wird hingegen unterschiedlich gewährt. Das Wahlalter differiert zwischen 18 und 25 Jahren. Diese Unterschiede sind nicht groß problematisiert worden. Sie weisen aber darauf hin, dass selbst in rudimentären Fragen keine Einheitlichkeit erreicht wurde.
Größte Aufmerksamkeit ist stets dem Grundsatz der gleichen Wahl zuteil geworden. Er wurde und bleibt in den Verträgen durch die Mandatskontingentierung verletzt. Seit der ersten Versammlung besteht eine ungleiche Repräsentation der gemeinschaftsweiten Bevölkerung durch das nach Ländern unproportionale Verhältnis von Bevölkerungszahl und Mandatszahl zu Lasten der bevölkerungsreichsten Länder. Immer wieder ist aufgerechnet worden, wie ungleich sich die Stimmwirkung luxemburgischer zu der deutscher Wählerinnen und Wähler verhält. Was die empirische Auswirkung dieser Ungleichheit anbelangt, so ist zu Recht festgestellt worden, dass sie für die parteipolitische Zusammensetzung des EP stärker ist als jene, die von den unterschiedlichen Wahlsystemen ausgeht. Weitergehende demokratie- und integrationspolitische Folgen wurden vor allem nach Maastricht betont, als im Zuge fortschreitender Kompetenzübertragungen an die EU deren demokratische Qualität ins Blickfeld geriet. Winfried Steffani hinterfragte rigoros die demokratische Legitimation der EU und ihrer Entscheidungsorgane: "Solange sich der demokratische Gleichheitssatz bisher nur im Nationalstaat, nicht jedoch bei der Sitzverteilung im Europäischen Parlament verwirklichen lässt, bleibt die Rückkoppelung der Entscheidungsorgane der Europäischen Union an den demokratischen Nationalstaat deren wesentliche Legitimationsbasis. Das demokratisch gewählte Parlament jedes Mitgliedstaates wird so zum Hauptvermittler einer demokratischen Legitimation der politischen Entscheidungsprozesse der Europäischen Union." Er machte sich dabei die Auffassung des Bundesverfassungsgerichts in seiner Maastricht-Entscheidung vom 12. Oktober 1993 zu Eigen, das es als entscheidend angesehen hatte, "dass die demokratischen Grundlagen der Union Schritt haltend mit der Integration ausgebaut werden", da sonst "der Ausdehnung der Aufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokratischen Prinzip her Grenzen gesetzt" seien. Diesen Bedenken in der Weise Rechnung zu tragen, dass zur Wahl des EP ein gleiches Wahlrecht eingeführt würde, ist jedoch illusorisch. Den kleinen Ländern ist eine Mindestrepräsentation zuzusichern, welche deren Parteienpluralismus wiedergeben kann. Den großen Ländern eine dementsprechende proportionale Repräsentation einräumen hieße, ein Parlament mit einer Mitgliederzahl zu schaffen, die alle vernünftigen Dimensionen sprengt. So sieht denn auch der Verfassungsvertrag kein gleiches Wahlrecht, sondern eine Mindestrepräsentation pro Land und die Zusammensetzung des EP nach "degressiver Proportionalität" vor - ein Begriff, der beschönigend die unvermeidliche Ungleichheit des Wahlrechts umschreibt.
Weitere Aspekte des Wahlrechts, etwa die rechtlichen Voraussetzungen der Wahlbewerbung, der Wahlkampf, die Parteien- und Wahlkampffinanzierung oder die Wahlprüfung, sind im Grunde nach Ländern unterschiedlich. Schauen wir nur mal auf die Wahlkampffinanzierung. Sämtliche Modelle sind vertreten: keine gesetzliche Regelung (Schweden), keine staatliche Finanzierung (Dänemark), Begrenzung der Wahlkampfausgaben (Belgien, Irland, Lettland, Malta etc.), Bereitstellung kostenloser Sendezeiten in den staatlichen Medien (Litauen, Österreich), laufende staatliche Finanzierung von Aufwendungen der Parteien (Estland), staatliche Wahlkampffinanzierung der EU-Wahlen (Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg etc.). Die jeweiligen Regelungen, mal diesem, mal jenem Modell folgend, aber auch gemischte Bestimmungen verschiedener Modelle, sind eng angelehnt an diejenigen Vorschriften, die für die Wahlen zu den nationalen Parlamenten bestehen. Es würde hier zu weit führen, die detailreichen Unterschiede im Einzelnen aufzuzeigen. Wie problematisch ist diese Vielfalt wahlrechtlicher Bestimmungen für ein supranationales Parlament? Tangiert sie die Legitimität des EP? Der Vergleich mit dem Bundesstaat USA vermag zur Beantwortung der Frage beizutragen. Bei den Wahlen zum US-amerikanischen Kongress gibt es kein bundeseinheitliches Wahlrecht. Die wahlrechtlichen Bestimmungen sind lokal, einzelstaatlich und bundesstaatlich normiert, wobei der Bund schließlich zu Beginn der sechziger Jahre im Zuge der Durchsetzung des allgemeinen Wahlrechts für Schwarze im Bereich des engeren Wahlrechts überhaupt erst dessen Grundsätze gesetzlich festschreiben konnte. Wer die Vielfalt wahlrechtlicher Bestimmungen für die EP-Wahlen legitimationstheoretisch für problematisch hält, müsste konsequenterweise auch die Legitimität des US-Kongresses anzweifeln. |
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10. Februar 2012
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