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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 17/2004)
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Wie wählt Europa? Das polymorphe Wahlsystem zum Europäischen Parlament |
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Dieter Nohlen
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Eine pragmatische, partizipationsfreundliche Perspektive |
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An Wahlsysteme werden im Grunde fünf Funktionserwartungen gestellt: (1) Repräsentation im Sinne einer gewissen Widerspiegelung der politischen Kräfteverhältnisse in der Gesellschaft, (2) Konzentration im Sinne der Willensbildung zugunsten der Förderung von Mehrheiten und der Verhinderung von Parteienzersplitterung, (3) Partizipation, verstanden als Auswahlchance nicht nur unter Parteien, sondern auch unter Kandidatinnen und Kandidaten, (4) Einfachheit und Verständlichkeit der Auswirkungen des Systems und (5) Legitimität, allgemeine Anerkennung des Wahlsystems. Wichtig ist es, zu beachten, dass die Kernfunktionen in einem gewissen trade-off-Verhältnis zueinander stehen. Zur Wahl des EP hat die Repräsentationsfunktion Vorrang. Als allgemeine Regel kann gelten: Je heterogener die Struktur der zu repräsentierenden Wählerschaft, desto eher kommt von den beiden Repräsentationsprinzipien die Verhältniswahl in Betracht. Zudem hat für die im Auf- und Ausbau befindliche Union die Integration aller gesellschaftlichen und politischen Kräfte, die im Rahmen des Möglichen repräsentiert werden können, allererste Priorität. Deshalb ist es richtig, dass als Repräsentationsprinzip allgemein Verhältniswahl favorisiert wurde, und begrüßenswert, dass alle Mitgliedstaaten diese Option inzwischen verwirklicht haben.
Diese Entwicklung korrespondiert auch mit der Entlastung des Wahlsystems, die hinsichtlich der zweiten Funktion besteht. Das europäische politische System ist kein parlamentarisches System, auch wenn im Zuge der demokratietheoretisch eingeklagten Konstitutionalisierung des politischen Systems von Seiten des EP auf eine Parlamentarisierung gedrängt wird. Aus dem EP geht keine Regierung hervor. Die Konzentrationsfunktion, d.h. konkret die Mehrheitsbildung zwecks Bildung und Stabilisierung der Regierung, kann deshalb hintangestellt werden.
Die Partizipationsfunktion ist schwer zu erfüllen, da die Größe des Wahlkörpers und die in Grenzen zu haltende Mitgliederzahl des EP kein günstiges Verhältnis von Abgeordneten und Zahl der Wahlberechtigten zulassen. Die Wahlsysteme der einzelnen Länder sehen freilich in überraschend großer Zahl lose gebundene Listen vor. Wählerinnen und Wähler votieren demnach nicht nur für Parteien, sondern entscheiden sich auch für Kandidatinnen und Kandidaten.
Dem Kriterium der Einfachheit des Wahlsystems kann natürlich durch die Verschiedenheit der Wahlsysteme, mit denens die nationalen Vertreter zum EP gewählt werden, im Grunde nicht entsprochen werden. Jedoch ergeben sich für diesen Maßstab zwei Perspektiven: die top-down-Perspektive des Betrachters und die subjektive bottom-up-Perspektive der Wählerin und des Wählers. Der Gesamtbetrachter ist mit der fast unübersichtlichen Vielfalt der Verhältniswahl in den einzelnen Ländern konfrontiert. Er wird deshalb dazu neigen, das Wahlsystem zum EP als zu komplex zu empfinden. Die Wählerinnen und Wähler in den einzelnen Ländern haben es jeweils nur mit dem Wahlsystem zu tun, das für die Wahl der EP-Mitglieder aus ihrem Land gilt. Aus dieser Perspektive stellt sich die Frage anders, nämlich im Vergleich mit anderen Wahlsystemen, und eventuell gar nicht, weil das vorherrschende Wahlsystem einfach und bereits eingeübt ist. Zwar wird nirgends ein klassisches Wahlsystem angewandt, das bekanntlich ganz einfach zu verstehen und zu handhaben ist, dessen unmittelbare Auswirkungen man auch leicht voraussehen kann. Aber dort, wo die Wahlsysteme komplizierter scheinen (wie im Falle des single transferable vote), liegt die Schwierigkeit, das Wahlsystem zu verstehen, weniger bei denen, die danach wählen, als vielmehr bei denen, die danach noch nie gewählt haben. Für die Iren ist es das traditionelle Wahlsystem. In anderen Fällen wurden die Wahlsysteme zum EP gegenüber den Systemen, die zur Wahl der jeweiligen nationalen Vertretungen angewandt werden, eher vereinfacht, wie beispielsweise in der Bundesrepublik Deutschland, in Spanien und Portugal. Komplizierter wurden sie dort, wo den Wählerinnen und Wählern die Freiheit eingeräumt wurde, nicht nur zwischen Parteien, sondern auch zwischen Kandidatinnen und Kandidaten zu entscheiden. Am kompliziertesten erscheint das Wahlsystem freier Liste Luxemburgs, wenn man außer Acht lässt, dass hier nur sechs EP-Mitglieder zu wählen sind, also für die Wählerinnen und Wähler sich die Entscheidungssituation durchaus übersichtlich darstellt.
Es lohnt sich also, die Perspektive der Bürgerinnen und Bürger einzunehmen und danach zu fragen, wofür die Unterschiedlichkeit der Wahlsysteme gut ist. Die Unterschiede ergeben sich aus dem Bemühen, den spezifischen Strukturen und Traditionen der Länder gerecht zu werden. Kann man es den Iren verdenken, wenn sie nicht auf ihr partizipationsfreundliches single tranferable vote-System verzichten wollen, das jedoch kein Modell für Deutschland oder Frankreich ist, da grundsätzlich die Auswirkungen von Wahlsystemen kontextabhängig sind, was ihre Bewertung und Angemessenheit beeinflusst. Natürlich sind in Wahlsystemfragen immer auch machtpolitische Gesichtspunkte im Spiel. Sie dürfen bei Versuchen, ein einheitlicheres Wahlsystem zu erarbeiten, erst recht nicht unberücksichtigt bleiben. Denn die Parteien in den Mitgliedsländern müssen letztendlich über die Empfehlung des Rats beschließen. Wofür die Unterschiedlichkeit des Wahlverfahrens steht, ist für den Integrationsprozess wichtiger als die beobachterinduzierte formale Einheitlichkeit.
Was demnach die Legitimitätsfunktion des Wahlsystems anbelangt, so ist deren Erfüllung auf Seiten der Beobachterinnen und Beobachter von der Einsicht in das Mögliche an Einheitlichkeit abhängig, und auf Seiten der nationalen Wählerinnen und Wähler von der Wertschätzung der nationalen Traditionen und der Rücksichtnahme auf landesspezifische Strukturen, die für das Wahlsystem zum EP insgesamt die bestehenden institutionellen Verschiedenheiten hervorrufen. Die Legitimität ist also beobachterabhängig. Die Infragestellung oder gar Verneinung der Legitimität eines nach verschiedenen Wahlsystemen bestellten EP ist nicht unbedingt ein Zeichen von intellektueller Brillanz, sondern von eher naiver Unbekümmertheit in Fragen des design von Institutionen in sehr heterogenen gesellschaftlichen Kontexten.
Häufig wird zudem von der EU als politischem Gebilde sui generis gesprochen. Dieser Sonderstatus muss gar nicht bemüht werden, um manche Überforderung an das europäische politische System im Werden zurückzuweisen. In etlichen europäischen Ländern wird zu den jeweiligen nationalen Parlamenten nach Wahlsystemen gewählt, die uneinheitliche Bedingungen des Wählens kennen. Sie betreffen häufig das für das Wahlergebnis wichtigste technische Element von Wahlsystemen, die Wahlkreisgröße. Die Schwankungsbreite kann bei Verhältniswahl in Mehrpersonenwahlkreisen zwischen drei und 35 Mandaten liegen. Ist verfassungsrechtlich vorgegeben, dass jeder Wahlkreis über eine feste Mindestanzahl an Mandaten verfügt (in Spanien sind es beispielsweise drei), kann sich eine erhebliche Differenz im Stimmgewicht der Bürger ergeben, so dass von einem gleichen Wahlrecht (im Sinne eines gleichen Zählwerts der Stimmen) keine Rede mehr sein kann. Für die Wählerinnen und Wähler bestehen des Weiteren je nach Wahlkreisgröße erhebliche Unterschiede in der Chance, eine nützliche Stimme abzugeben, d.h. eine Stimme, die bei der Vergabe der Mandate zählt. Die Wählerinnen und Wähler stehen also in einem als einheitlich begriffenen Wahlsystem aufgrund des nach Wahlkreisgrößen ungleichen Erfolgswerts der Stimmen vor höchst unterschiedlichen Entscheidungssituationen. Studien belegen, dass sie sich wahltaktisch verhalten und in kleinen Wahlkreisen eher größere Parteien wählen. Selbst dort, wo alle Wahlkreise klein sind (drei bis fünf Mandate), ergeben sich enorme Differenzen in der Entscheidungssituation, insofern als die gerade und ungerade Zahl von Mandaten in den Wahlkreisen das Wahlergebnis entscheidend mitbestimmt.
Die empirischen Erfahrungen mit Wahlsystemen belegen, dass für Wählerinnen und Wähler bei Wahlen zu nationalen Parlamenten große wahlsystembedingte Uneinheitlichkeiten auftreten können. Zwar wird dies mitunter moniert, meistens bleibt es aber bei diesem Befund. Kaum je wird ernsthaft die Legitimität der Wahlen, des Wahlergebnisses oder des zustande gekommenen Parlaments angezweifelt. Gelegentlich ist der Gesetzgeber gefragt, Reformen zu prüfen. In Spanien und Irland haben Reformen bislang keine Chance gehabt.
Man sollte folglich die Idee eines einheitlichen Wahlsystems für Europa nicht auf die Spitze treiben bzw. teutonisch-grundsätzlich verfolgen. Auch bringt die Defizitorientierung der Analysen keinen Gewinn. Stattdessen sollte pragmatisch geprüft werden, wie viel Einheitlichkeit erreicht wurde, wie viel hinreichend und erreichbar ist und wofür die bestehende Uneinheitlichkeit gut ist. Für diesen ressourcenorientierten Weg ist einerseits ein induktives Vorgehen ratsam, das die positiven Erfahrungen mit unterschiedlichen Wahlsystemen in Europa wertschätzt und mögliche weitere Vereinheitlichungen in den technischen Details heranreifen lässt, und andererseits ein Perspektivenwechsel zugunsten der Wählerinnen und Wähler, zugunsten deren historisch gewachsener Präferenzen für Einzelregelungen, die ihnen liegen bzw. ein mehr an Partizipation einräumen. |
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10. Februar 2012
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