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Aus Politik und Zeitgeschichte (B 17/2004)
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Wie wählt Europa? Das polymorphe Wahlsystem zum Europäischen Parlament |
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Dieter Nohlen
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Polymorphe Verhältniswahl als europäisches Wahlsystem |
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Unter diesen Leitgesichtspunkten ist festzustellen, dass erstens unterschiedliche Traditionen politischer Repräsentation in den europäischen Ländern bestehen, die eng mit der jeweiligen Entwicklung der Demokratie zusammenhängen und die im europäischen Integrationsprozess nicht von oben unterbrochen, sondern für den Fortbestand eines pluralen Europas genutzt werden sollten. Zweitens ist festzustellen, dass die gesellschaftlichen und politischen Strukturen der europäischen Länder nicht unbedingt für vereinheitlichte institutionelle Strukturen, die man ihnen aufpfropft, empfänglich sind. Unter anderem müsste man gewärtigen, dass sie nicht überall die gleichen Auswirkungen haben würden, sondern positive in einem, negative in einem anderen Land. Es gilt deshalb, auf der Grundlage allgemein geteilter Prinzipien die nötige institutionelle Passform für die einzelnen Länder zu finden. Drittens hat sich in all den Versuchen, ein einheitliches Verfahren zu entwickeln, herausgestellt, dass die an ein solches Verfahren gestellten Anforderungen nicht unter einen Hut zu bringen sind und politisch auf der Ebene des Rats aus den genannten guten Gründen keinen Konsens finden, der nicht anders als in der Wahlgesetzgebung zu nationalen Parlamenten ein hohes Gut ist. Die Zeit scheint gekommen, in der Unterschiedlichkeit der nationalen Wahlsysteme zum EP kein demokratisches Defizit mehr zu sehen, sondern eine Ressource zur Stärkung des Einvernehmens im Grundsätzlichen unter Wahrung der Differenz im Gestalterischen. Für das europäische Wahlsystem kann gelten: So viel Einheitlichkeit wie möglich, so viel Unterschiedlichkeit wie nötig.
Unter dieser Maßgabe wählen die Bürgerinnen und Bürger der EU das EP nach polymorpher Verhältniswahl, d.h. nach national verschieden gestalteter Verhältniswahl. Die wichtigsten Merkmale dieses Wahlsystems sind einheitlich, andere sind national unterschiedlich gestaltet.
Einheitlich ist vor allem das Repräsentationsprinzip: Es gilt Verhältniswahl. Die politische Vertretung der Einzelstaaten im EP soll in etwa die parteipolitischen Präferenzen der Wählerschaft widerspiegeln. Dafür sprechen viele Gründe. Auf Verhältniswahl haben sich auch die bisherigen Reformvorschläge hin orientiert. Die Einheitlichkeit im Repräsentationsprinzip ist bisher am weitesten vorangeschritten. Auch Länder, deren nationale Parlamente nach Mehrheitswahl gewählt werden, haben für die Europawahlen die Verhältniswahl eingeführt. Besonders bemerkenswert ist, dass Großbritannien von der relativen Mehrheitswahl abgerückt ist. Als Großbritannien noch nach Mehrheitswahl wählte, hat sich auch gezeigt, wie dysfunktional die Mehrheitseffekte dieses Wahlsystems für das supranationale EP sind, wo es nicht nur um Repräsentation im Parlament, sondern auch in den Fraktionen der europäischen Parteien geht. Die zweitstärkste nationale Partei büßt bei Mehrheitswahl erheblich an Einfluss auf die Willensbildung in ihrer EP-Fraktion ein, die drittstärkste gänzlich. Das liegt weder im nationalen noch im europäischen Interesse.
Einheitlich ist des Weiteren der Mehrpersonenwahlkreis unterschiedlicher Größe. Auch dieser Wahlkreistyp wurde stets in den EP-Reformentwürfen vorgeschlagen. Die Einheitlichkeit liegt in der Abgrenzung gegenüber Einerwahlkreisen, nicht jedoch in der Gestaltung der Mehrpersonenwahlkreise, d.h. ihrer Größe und der Möglichkeit, das nationale Wahlgebiet in mehrere Mehrpersonenwahlkreise aufzuteilen. Im Grunde geht es darum, den Proporzeffekt des Wahlsystems zu begrenzen und damit eine Parteienzersplitterung zu vermeiden, d.h. der Konzentrationsfunktion in gewisser Weise zu genügen. Da diesem Zweck auch die Sperrklauseln dienen, können diese künstlichen Hürden die Unterteilung eines nationalen Wahlgebiets in Wahlkreise in den Ländern ersetzen, in denen in einem einzigen landesweiten Wahlkreis die Mandate vergeben werden. Das ist in Deutschland, Frankreich, Griechenland und Schweden sowie in allen Beitrittsländern der Fall, die mehr als zehn Parlamentarierinnen und Parlamentarier ins EP entsenden. Durch funktionale Äquivalenz entsteht mehr Einheitlichkeit, als es der Blick auf die institutionelle Gestaltung verrät. In Spanien allerdings wurde weder das Land in Wahlkreise eingeteilt noch eine Sperrklausel errichtet. Die gesamtspanischen Parteien befürchten, dass regionale Wahlkreise von den regionalen Parteien, deren nationalistischer (teilweise separatistischer) Impetus ungebrochen ist, im EP zur Vertretung ihrer "nacionalidades" missbraucht würden. Eine Sperrklausel ist aber ebenso wenig angebracht, da die regionalen Parteien dann keine Chance hätten, ein Mandat zu erringen. Hier weist der Kontext nur einen geringen Anpassungsspielraum an europäische Vorgaben aus, die jüngst in die Richtung weisen, der regionalen Repräsentation durch die Unterteilung der nationalen Wahlgebiete in Mehrpersonenwahlkreise entgegenzukommen.
Unterschiedlich sind alle weiteren technischen Merkmale. Für sie besteht volle Gestaltungsfreiheit der Länder, wobei sich angesichts der Vielzahl möglicher Alternativen die tatsächliche Varianz in Grenzen hält. Eine Richtgröße sind sicherlich die institutionellen Vorkehrungen zur Wahl der nationalen Parlamente. Wo den Wählerinnen und Wählern bereits viel Wahlfreiheit gewährt wurde, wird man für die EP-Wahlen nicht unter dieses erreichte Niveau gehen können. So ist es verständlich, dass Irland und Malta ihr single transferable vote-System nicht aufgeben wollen. In anderen Ländern, wo starre Listen bestehen, könnte befürchtet werden, dass eine Öffnung für die EP-Wahlen Druck auf das Wahlrecht zu den nationalen Parlamenten ausübt: Solange landesweite große Wahlkreise bestehen, wird man auch fragen können, ob nicht lose gebundene Listen zur Verwirrung der Wählerinnen und Wähler und zu vielen ungültigen Stimmen führen. Diese und andere Überlegungen verweisen darauf, dass das polymorphe Wahlsystem geeignet ist, den länderspezifischen Herausforderungen an das europäische Wahlsystem zu entsprechen. Es schließt zudem induktive Prozesse der Angleichung des EP-Wahlrechts nicht aus.
In diesem Sinne könnte der nächste Schritt der Vereinheitlichung in der Europäisierung des Wahlrechts zum EP bestehen, indem die nationalen Gesetzgeber den von ihnen auszugestaltenden Teil des Wahlsystems mit dem EP und dem Rat abstimmen. Dieses Verfahren würde zu mehr Begründungstransparenz der nationalen Unterschiedlichkeiten führen. Am Ende könnte der Rat den im induktiven Angleichungsprozess jeweils neuesten Stand der Wahlsystementwicklung in den Ländern in angemessenem zeitlichen Abstand zu den nächsten EP-Wahlen als gültiges Wahlsystem beschließen. Das polymorphe Wahlsystem ist seit der im Amsterdamer Vertrag vollzogenen Öffnung vertragskonform und bietet eine realistische Perspektive, die legitimationstheoretische Kontroverse um das einheitliche Verfahren zu beenden. |
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10. Februar 2012
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