Russland: Großmachtstreben und Konfrontation mit dem Westen | bpb.de

Moskaus erneuter Angriff auf die Ukraine am 24. Februar 2022 spiegelt breitere Trends der russischen Sicherheitspolitik wider. Dazu gehört die Militarisierung der russischen Außenpolitik ebenso wie eine veränderte Kosten-Nutzen-Kalkulation des Kreml: In dieser spielt ökonomische Rationalität kaum mehr eine Rolle, während die Wiedererlangung des Großmachtstatus inklusive einer eigenen Einflusszone handlungsleitend ist. In der Folge verschärft sich der grundlegende Konflikt um die Ausgestaltung der normativen und institutionellen Ordnung im postsowjetischen Raum, in Europa und auf globaler Ebene dramatisch.

Rollenkonzeption und Weltordnungsvorstellungen

Russland ist im Selbstverständnis seiner politischen Führung sowie in weiten Teilen der Bevölkerung immer noch eine Großmacht. Als Grundvoraussetzung gilt dabei die Kontrolle über eine eigene Einflusssphäre, in der Russland als Hegemon agieren kann. Als solche wird der postsowjetische Raum beansprucht. Die Annexion der Krim 2014 und die darauffolgende Destabilisierung des Donbass seit 2014 sowie der Angriffskrieg gegen die Ukraine 2022 ist vor diesem Hintergrund auch der Versuch, eine Unterminierung des russischen Großmachtanspruchs durch eine Hinwendung Kyivs an EU, USA und NATO zu verhindern.

Auf globaler Ebene wiederum strebt Moskau danach, dass sich dort weder eine unipolare Ordnung unter US-amerikanischer Führung noch eine "G2" aus China und USA etabliert, sondern ein multipolares System mit Russland als gleichberechtigtem Pol. In dieser Ordnung soll die Verantwortung für die internationale Sicherheit vorrangig bei den Großmächten liegen, die im Sinne eines "Konzerts der Großmächte" kollektiv bindende Entscheidungen treffen und für deren Umsetzung sorgen. Den Anspruch, gleichberechtigter Pol in einer multipolaren Weltordnung zu sein, leitete Moskaus Führung lange Zeit primär aus der territorialen Größe und historischen Bedeutung des Landes, dem Status als größte Atomwaffenmacht sowie dem permanenten Sitz im VN-Sicherheitsrat ab. Seit Mitte der 2010er-Jahre kann Moskau darauf verweisen, dass es als wichtiger Akteur in Regionen zurückkehrte, aus denen es sich in den 1990er-Jahren zurückzog bzw. verdrängt wurde: Das trifft auf den Nahen Osten und Nordafrika zu, wo Moskau nach der Militärintervention in Syrien 2015 und der verdeckten Operation in Libyen an Einfluss gewann sowie – wenngleich in wesentlich geringerem Maße – auch auf Subsahara-Afrika und Lateinamerika. Ein Schlüsselinstrument zur Durchsetzung russischer Ordnungsvorstellungen ist nach wie vor der permanente Sitz im VN-Sicherheitsrat. Mit Hilfe des Vetorechts kann Moskau nicht nur seine Interessen in konkreten Konfliktfällen verteidigen, sondern auch mitbestimmen, wie die rechtlichen Grundlagen der internationalen Ordnung interpretiert werden. Als Autokratie drängt Moskau beispielsweise vehement darauf, dass das Prinzip der Nichteinmischung in innere Angelegenheiten eines Staates zwar breit, das der humanitären Schutzverantwortung hingegen aber eng ausgelegt wird. Obwohl Moskau sich gerne als Verteidiger des internationalen Rechts präsentiert, ist sein Verhältnis dazu aber nicht normativ, sondern primär instrumentell.

Auf der globalen Ebene und überall, wo Russland zu schwach ist, um seinen Interessen unilateral Nachdruck zu verleihen, drängt es vehement auf die Einhaltung internationaler Prinzipien und die Vorrechte des VN-Sicherheitsrats. In dem von ihm als Einflusszone beanspruchten postsowjetischen Raum sowie den Regionen, in denen Moskau an Macht gewinnt, bricht es dagegen selbst Normen wie das Nichteinmischungsgebot oder die Achtung territorialer Integrität und nimmt sich das Recht unilateraler Gewaltanwendung ohne VN-Mandat heraus (Annexion der Krim, Angriffe auf die Ukraine).

Neben dem VN-Sicherheitsrat und der eigenen Militärmacht setzt Moskau seit Mitte der 2010er-Jahre zudem auf die Schaffung bzw. Festigung internationaler Foren und Konfliktlösungsformate, an denen westliche Staaten nicht oder nur in schwacher Position beteiligt sind. Das zeigte beispielsweise das Astana-Format, das Russland zusammen mit der Türkei und dem Iran zur Bearbeitung des Syrienkonflikts als bewusste Konkurrenz zu den VN-geführten Genfer Gesprächen etablierte oder der neue Fokus auf die BRICS, einem informellen Format aus Brasilien, Russland, Indien, China und Südafrika. Auf diese Weise sollen nicht nur westlich dominierte Institutionen wie G7 oder der Internationale Währungsfonds (IWF), sondern letztlich das liberale Ordnungsmodell an sich zurückgedrängt werden.

Ausgeweiteter Instrumentenkasten

Seit den 2010er-Jahren hat Russlands Führung kontinuierlich ihren außenpolitischen Instrumentenkasten erweitert. Dies betrifft vor allem Aspekte der militärischen hard power und sharp power, zum Teil auch der soft power.

Hard power

Nach dem Georgienkrieg 2008 hatte Russlands Führung mit einer umfassenden Militärreform begonnen. Unterfüttert mit beträchtlichen finanziellen Ressourcen wurden überholte Organisationsstrukturen reformiert, prestigeträchtige Modernisierungsprojekte bei der Bewaffnung präsentiert sowie Übungsaktivitäten erhöht. Darüber hinaus schuf sich der Kreml einen Pool an sogenannten proxies, das heißt irregulären Kämpfern, die formal nicht in die Streitkräfte integriert sind, de facto aber eng mit diesen koordiniert eingesetzt werden: Freiwillige, die aus ideologischer Motivation in den Kampf für ein gestärktes Russland ziehen oder private Militärfirmen, die bis heute in Russland illegal sind. Der Vorteil für den Kreml besteht einerseits darin, die Involvierung des Staates in Aktionen der "proxies" abstreiten zu können und zugleich die innenpolitischen Kosten zu minimieren, die mit gefallenen Soldaten einhergehen.

In der Folge ließ sich seit 2008 ein Trend zur Militarisierung der russischen Außenpolitik beobachten. Wichtige Erfolge russischer Großmachtpolitik fanden unter Drohung mit und Einsatz von regulären Streitkräften oder "proxies" statt. Bis Februar 2022 hatte Russland sein Militärpotenzial aber immer begrenzt eingesetzt: So kämpften Russlands Streitkräfte in Georgien nur fünf Tage, auf der Krim und im Donbass waren primär verdeckte Spezialkräfte und "proxies" eingesetzt und in Syrien beschränkt sich der Einsatz auf Luftwaffe und Militärpolizei. Der offene Angriff auf das gesamte Gebiet der Ukraine am 24. Februar 2022 stellt damit sowohl einen Höhepunkt als auch eine neue Qualität des Trends zur Militarisierung der russischen Außenpolitik dar.

Zugleich erwies er sich aber auch als Stresstest für die russischen Streitkräfte und legte massive strukturelle Schwä­chen des militärischen Reformprojektes offen. So erwies sich unter anderem der auf dem Papier hohe Professionalisierungsgrad der Streitkräfte in der Realität als weit übertrieben, da der individuelle Ausrüstungs- und Trainingszustand sowie die Moral nicht nur der Wehrpflichtigen, sondern selbst der Zeit- und Berufssoldaten gering ist. Die Umsetzung moderner Konzepte netzwerkbasierter Kriegsführung, die viel in russischen Militärjournalen diskutiert wurden, scheiterte an mangelnder Digitalisierung von Führungs-, Kommunikations- und Aufklärungsmitteln. Insgesamt offenbart Russlands Krieg gegen die Ukraine die Beharrlichkeit traditioneller Vorstellungen eines primär mit Masse geführten Krieges. Darüber hinaus unterschätzte Russlands Militärführung auch massiv die Fähigkeiten und vor allem den Widerstandswillen der seit 2014 reformierten ukrainischen Streitkräfte und der Bevölkerung.

Sharp power

Vor dem Hintergrund der Schwächung des russischen Militärpotenzials im Zuge des Krieges gegen die Ukraine kommt in Russlands außenpolitischen Instrumentenkasten der sogenannten sharp power wachsende Bedeutung zu, insbesondere im Verhältnis zu westlichen Staaten. Darunter werden Instrumente zur Destabilisierung des politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Systems eines Ziellandes verstanden, zum Beispiel durch Subversion, Desinformation oder die Schaffung pro-russischer Einflussgruppen. Darunter fallen unter anderem der Auslandssender RT (Russia Today), verstärkte nachrichtendienstliche Aktivitäten sowie Cyberattacken und das gezielte Leaken kompromittierender Informationen.

Soft power

Im Gegensatz zu hard power und sharp power wirkt soft power nicht über Zwang oder Täuschung, sondern über Attraktivität und Überzeugung. Zwar verfügt Russland nicht über ein attraktives politisches Ordnungs- oder erfolgreiches Wirtschaftssystem; die russische Führung entwickelte aber Versatzstücke von soft power, über die es gezielt bestimmte Gruppierungen anspricht. So umwirbt Putin wertkonservative und rechte Kräfte im Westen, indem er sich als Hüter vermeintlich traditioneller europäischer Werte (traditionelles Familienmodell, starker Nationalstaat, besondere Bedeutung der Religion) ausgibt. Zugleich präsentiert sich der Kreml als letzte Bastion gegen den vermeintlichen US-Imperialismus, wodurch linke Kräfte angesprochen werden. In Bezug auf afrikanische und asiatische Staaten wiederum verweist Moskau darauf, dass es in diesen Regionen nie koloniale Macht gewesen sei und inszeniert sich als Vorkämpfer gegen einen vermeintlich westlichen Neokolonialismus.

Achillesferse Wirtschaft

Am schwächsten ist Russlands außenpolitisches Instrumentarium in der internationalen Wirtschaftspolitik aufgestellt. Zwar kann Moskau als weltgrößter Exporteur von Erdgas und Erdöl energiepolitische Verwundbarkeiten bei Importländern nutzen, um Druck auszuüben. Diese "weaponization of energy" ließ sich in der Vergangenheit bereits gegenüber Belarus, der Ukraine und seit 2022 auch gezielt gegenüber europäischen Ländern beobachten. Im Zuge der westlichen Sanktionen und der zu erwartenden längerfristigen energiepolitischen Entflechtung mit Europa dürfte dieses Potenzial aber sinken. Die Rolle der EU-Staaten als bislang wichtigste wirtschaftliche und technologische Modernisierungsquelle Russlands kann durch andere Akteure wie China nicht aufgefangen werden.

Beziehungen nach außen

Verfestigte Konfrontation: die USA

In Russlands Außen- und Sicherheitspolitik stellen die USA immer noch die wichtigste Referenzgröße dar. Das bilaterale Verhältnis durchlief seit Ende des Kalten Krieges mehrere Phasen der Annäherung (1991–1993, 2001–2003, 2009/10) sowie der Entfremdung (zweite Hälfte der 1990er-Jahre, 2003–2008, seit 2014). Nachdem der letzte Versuch einer pragmatischen Partnerschaft ("Reset") 2011 gescheitert war, setzte der Kreml zunächst hohe Erwartungen an die Präsidentschaft Donald Trumps. Es gelang Moskau aber weder, mit Trump einen informellen Deal über die Abgrenzung von Einflusszonen in Europa zu schmieden, noch wurden US-Sanktionen zurückgenommen. Stattdessen überraschte der US-Präsident Moskau mit der Kündigung von Rüstungskontroll- und Abrüstungsverträgen (INF-Vertrag, Open-Skies-Vertrag) nach Vorwürfen der Vertragsverletzung an die Adresse Russland. Die strukturellen Rahmenbedingungen, die eine russisch-amerikanische Annäherung bereits in der Vergangenheit behindert hatten (grundsätzlich unvereinbare Ordnungsvorstellungen, schwache ökonomische Verflechtung, mangelndes Vertrauen) waren durch die russische Einmischung in den US-Wahlkampf 2016 noch verschärft worden. Seit Joe Bidens Amtsantritt 2021 spitzen sich die verschiedenen Aspekte des grundlegenden Ordnungskonflikts mit Russland weiter zu: Bidens Eintreten für eine globale Stärkung von Demokratien verschärft die normative Dimension, mit Russlands erneutem Angriff auf die Ukraine eskalierte der Streit um die Ausge­staltung der europäischen Sicherheitsordnung.

Die NATO und die europäische Sicherheitsordnung

Auch im Verhältnis zwischen Russland und der NATO ist die Vision einer Partnerschaft (Strategisches Konzept der NATO 2010) der offenen Gegnerschaft gewichen. Zwischen 1991 und 2014 hatten beide Seiten in verschiedenen institutionellen Formaten wie dem NATO-Russland-Rat zusammengearbeitet – vom Austausch zu Militärdoktrinen bis zur Ausrüstung der afghanischen Streitkräfte. Bereits nach der illegalen Annexion der Krim durch Russland hatte die NATO die praktische Kooperation auf ziviler und militärischer Ebene auf Eis gelegt. Nach dem erneuten Angriff auf die Ukraine im Februar 2022 wird Moskau im neuen Strategischen Konzept der Allianz vom Juni 2022 auch ganz offen als "Gegner" eingestuft.

Im Kern geht es um gegensätzlich unvereinbare Vorstellungen zur normativen und institutionellen Ausgestaltung der europäischen Sicherheitsordnung. Seit den 1990er-Jahren fordert Moskau eine neue Sicherheitsarchitektur, die die militärische Rolle der USA in Europa drastisch reduziert und Russland ein formales Mitspracherecht bei allen Sicherheitsfragen des Kontinents und damit auch indirekt ein Vetorecht gegenüber zentralen Entscheidungen der NATO einräumt. Darauf zielen auch die Entwürfe für Sicherheitsverträge mit den USA und der NATO ab, die Russland im Dezember 2021 vorlegte. Danach sollte sich die NATO nicht nur verpflichten, keine weiteren Länder mehr aufzunehmen, sondern auch ihre militärischen Aktivitäten in den seit 1999 neu beigetretenen Mitgliedstaaten gänzlich einstellen. Dies zeigt, dass es Moskau nicht um die Etablierung eines kooperativen Sicherheitssystems für ganz Europa geht, sondern um die Sicherung einer direkten Einflusszone (postsowjetischer Raum) und die Etablierung einer militärischen Pufferzone (östliches NATO-Gebiet).

Ordnungsvorstellungen für den postsowjetischen Raum

Am stärksten prallen westliche und russische Ordnungsvorstellungen im ehemals sowjetischen Raum aufeinander. Moskau beansprucht diesen Raum (mit Unklarheit in Bezug auf die baltischen Staaten) als eigene Einflusssphäre: Russland nimmt sich das Recht heraus, die Spielregeln zu definieren, die Aktivitäten externer Akteure zu begrenzen und die innen- und außenpolitische Souveränität der Staaten – insbesondere die freie Bündniswahl – zu beschränken.

Um diesen Anspruch durchzusetzen, etablierte Moskau politische, ökonomische und militärische Integrationsinstrumente wie die Eurasische Wirtschaftsunion (Russland, Kasachstan, Belarus, Armenien, Kirgistan) oder die Organisation des Vertrags für kollektive Sicherheit (Russland, Belarus, Armenien, Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan). Neben den von Russland dominierten, formal aber multilateralen Institutionen baute Moskau insbesondere seine Fähigkeiten aus, unilateral Druck auf einzelne Länder auszuüben: durch die Ausnutzung ökonomischer Verwundbarkeiten wie Energieabhängigkeit (Ukraine, Belarus) oder Arbeitsmigration (Zentralasien), durch die Mobilisierung ethnisch russischer Minderheiten (Estland, Lettland, Ukraine, Kasachstan) sowie durch das Schüren ethnoterritorialer Konflikte (Südossetien, Abchasien, Transnistrien) und den Einsatz militärischer Gewalt (Ukraine, Georgien).

Trotz des Einsatzes beträchtlicher Mittel gelingt es Moskau aber nicht, die Transformation des postsowjetischen Raums in einen Flickenteppich aus Staaten mit ganz unterschiedlichen Beziehungen zu Russland zu verhindern. Das hängt stark mit der gewachsenen Rolle externer Akteure zusammen (Türkei, China, USA, NATO und EU), aber auch mit den für Moskau kontraproduktiven Effekten des Ukraine-Krieges. Diese bestärkten das in vielen Ländern der Region bestehende Misstrauen gegen die hegemonialen Ambitionen Russlands. Um den eigenen Handlungsspielraum abzusichern, verstärken nicht wenige der Länder ihre Diversifizierungsstrategie, das heißt, sie versuchen Abhängigkeiten von Moskau durch verstärkte Kooperationen mit China, den USA oder der Türkei auszugleichen.

Partnerschaft, aber keine Allianz: China

Mit der zunehmenden Konfrontation im Verhältnis zu westlichen Akteuren geht eine Intensivierung der strategischen Partnerschaft mit China einher. Seit 2014 weiten beide Seiten ihre militärische Kooperation aus, beispielsweise durch gemeinsame Übungen (Mittelmeer, Ostsee, Süd- und Ostchinesisches Meer) und durch die Lieferung moderner russischer Rüstungsgüter (S-400-Raketenabwehrsystem, Su-35-Kampfflugzeuge). Auch unterstützen sie sich gegenseitig in internationalen Organisationen, zum Beispiel bei der Ablehnung westlicher Sanktionspolitik.

Beide Seiten sind aber weit davon entfernt, eine Allianz zu bilden. Ihre gemeinsame Ablehnung westlicher Ordnungspolitik bedeutet nicht, dass Russland und China eine gemeinsame Vision teilen. So deckt sich Russlands Streben nach einer multipolaren Weltordnung nicht mit den weitergehenden Ambitionen des „chinesischen Traums“. Zudem stellt die zunehmende Machtasymmetrie zwischen Russland und China eine wachsende Herausforderung für Russlands Interessenpolitik dar. So unterminiert Pekings Belt and Road Initiative (BRI), die auch auf eine engere Anbindung Zentralasiens und des Südkaukasus an China ausgerichtet ist, den russischen Hegemonialanspruch im postsowjetischen Raum. Ähnlich fordert Pekings Selbstdefinition als "polar-nahes Land" die russische Ordnungsvorstellung heraus, wonach nur die Anrainerstaaten der Arktis über deren Entwicklung entscheiden dürften. Vor diesem Hintergrund droht Russlands Konfrontation mit dem Westen perspektivisch in eine Juniorpartnerschaft mit China zu münden.

Herausforderung für Deutschland und Europa

Mit seiner revisionistischen Politik stellt Russland eine zentrale Gefahr für das regelbasierte internationale Ordnungsmodell dar. Diese beschränkt sich nicht allein auf die militärische Konfrontation, die durch die Erosion von Rüstungskontroll- und Abrüstungsregimen sowie die explizite Drohung Putins, Nuklearwaffen einzusetzen, noch verstärkt wird. Sie betrifft ebenso die russischen Versuche, Spannungen innerhalb der politischen und gesellschaftlichen Systeme des Westens zu schüren und dadurch die europäische und transatlantische Kooperation zu schwächen.

Vor dem Hintergrund einer engen Verbindung autoritärer Verhärtung im Inneren und Machtausdehnung nach außen ist nicht davon auszugehen, dass sich die Grundlagen russischer Sicherheitspolitik im System Putins ändern. Seit Putins dritter Amtszeit (ab 2012) spielt ökonomische Rationalität in der Kosten-Nutzen-Kalkulation der russischen Führung eine untergeordnete Rolle; stattdessen sind Fragen nationaler Identität und geschichtlicher Mission handlungsanleitend. Dazu kommt, dass sich der Entscheidungszirkel russischer Außen- und Sicherheitspolitik zunehmend auf die sogenannten Silowiki beschränkt, das heißt, Personen aus Geheimdienst und Militär. Sie teilen ein gemeinsames Weltbild, in dem Russland als belagerte Festung und Ziel westlicher Regimewechselpläne erscheint. Da die Erhaltung des Regimes mit nationaler Sicherheit gleichgesetzt wird, erscheint die weitere Konfrontation mit USA, NATO und EU unvermeidbar.

Sollte sich das Protestpotenzial im Inneren Russlands – zum Beispiel als Folge der Teil-Mobilmachung oder wachsender Wirtschaftsprobleme – zuspitzen, ist nicht nur von einer weiteren Repressionswelle im Inneren auszugehen, sondern auch davon, dass noch stärker versucht wird, innenpolitische Unzufriedenheit nach außen abzuleiten. Der Krieg gegen die Ukraine wird bereits jetzt als Abwehrkampf gegen vermeintliche westliche Pläne zur Zerschlagung Russlands präsentiert. Zugleich wird der Westen als in sich gespalten und schwach wahrgenommen. Der Kreml dürfte daher versuchen, diese Spaltungen durch Drohungen mit einer nuklearen Eskalation oder dem bewussten Spiel mit Unberechenbarkeit zu vertiefen. Zudem kann Russland seine Position in internationalen Krisen nutzen, um Druck auf Europa auszuüben und beispielsweise durch eine bewusst herbeigeführte Verschärfung der humanitären Sicherheitslage in Syrien oder Mali die Migration Richtung Europa verschärfen.

Westliche Politik muss daher zum einen die Gefahr einer weiteren militärischen Eskalation verringern. Hierzu wären neue Instrumente der Rüstungskontrolle wichtig, die angesichts der revisionistischen russischen Politik, die bewusst bestehende Vertragswerke verletzt, aber kaum umsetzbar sind. Vor diesem Hintergrund wird westliche Politik sehr viel stärker als bisher auf militärische Rückversicherung und Abschreckung setzen müssen. Zum anderen gilt es, das sharp power-Potenzial Russlands zu reduzieren, zum Beispiel durch die Reduzierung einseitiger Abhängigkeiten von Russland.