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Internationale Klimapolitik

Ein komplexes Feld mit vielschichtigen Akteuren

Bei den jährlichen Klimakonferenzen nehmen neben den Hauptakteuren, den Nationalstaaten und Staatengemeinschaften, zahlreiche weitere Interessensgruppen teil. Darunter sind etwa NGOs, IGOs und Wirtschaftsverbände. Wer sind diese Akteure und welche Rolle spielen sie?

Einführung

Die internationale Klimapolitik hat in den vergangenen zwanzig Jahren rasant an Bedeutung gewonnen. Wie kaum ein anderes Thema bestimmt sie zunehmend die politische Bühne, aber auch das Wirtschaftsleben und die Zivilgesellschaft. Und das zu Recht: Der Klimawandel hat weitreichende Folgen, die jeden betreffen. Ebenso weitreichende Wirkungen haben die notwendigerweise zu ergreifenden Maßnahmen zur Vermeidung oder Anpassung an den anthropogenen Klimawandel. Durch den ausgelösten Temperaturanstieg werden Wetterextreme wie starke Überschwemmungen in Flussgebieten, Hurrikans oder starke Hitzeperioden zunehmen. Der prognostizierte Meeresspiegelanstieg hat verheerende Folgen für niedrig liegende Inseln und Küstenregionen. Auch wenn durch Anlagen zum Hochwasserschutz, Deiche oder Flutschutzmauern diese Folgen in einigen Gebieten abgemildert werden können, fehlen internationale Anpassungsprogramme.

So verwundert es nicht, dass die jährlich stattfindenden Klimakonferenzen (Conference of the Parties, COP) immer größere Teilnehmerzahlen zu verbuchen haben und eine immer größere Medienaufmerksamkeit erzielen. Was aus politischen Kontroversen auf nationalstaatlicher Ebene bekannt ist, setzt sich auf der internationalen Bühne fort: Ein interessengeleitetes oftmals zähes Ringen um die Ausgestaltung der (internationalen) Klimapolitik, die von einer überschaubaren Anzahl von langfristigen Grundpositionen und Ländergruppen geprägt wird. Diese werden ergänzt und überlagert von Positionen zu Detailfragen. Je konkreter die zu verhandelnden Fragen werden, umso mehr divergierende Meinungen, Positionen, Vorschläge innerhalb und zwischen den Gruppen sind zu verhandeln, und es entsteht leicht der Eindruck von Meinungschaos und politischem Stillstand.

Neben diesem Mikrokosmos der Verhandler gibt es weitere Akteure der internationalen Klimapolitik: Neben den Nationalstaaten sind Nicht-Regierungs-Organisationen (Non-Governmental Organisations, NGOs) und Zwischenstaatliche Organisationen (Intergovernmental Organisations, IGOs) als Beobachter und Interessensvertreter anzutreffen. Auch die Wirtschaft, die von den politischen Entscheidungen betroffen ist, Wissenschaft und Gewerkschaften nehmen an den Verhandlungen teil.

Hauptakteure des UNFCCC-Prozesses: Nationalstaaten und Staatengemeinschaft

Innerhalb des UNFCCC-Prozesses sind es Delegationen der Nationalstaaten, die die Verhandlungen um die Ausgestaltung der Klimapolitik führen. Staaten treten teilweise nicht nur als nationaler Akteur auf, sondern bilden (Interessens)Gruppen, die mit gemeinsamen Positionen in die Verhandlungen gehen. Oftmals sind dies Gruppen, die auch in anderen Feldern der internationalen Politik eng zusammenarbeiten. So tritt etwa die Europäische Union als Staatengemeinschaft mit eigener Delegation und (mit den Mitgliedstaaten abgestimmter) Verhandlungsstrategie auf.

Die Verhandlungspositionen der Staaten basieren auf den grundsätzlichen (außen)politischen Leitlinien, wirtschaftlichen Interessen, der Abhängigkeit von fossilen Brennstoffen und der finanziellen Situation ihres Landes bzw. der Staatengemeinschaft sowie der Betroffenheit durch den Klimawandel. Daneben werden diese Positionen aber auch beeinflusst durch die wissenschaftlichen Ergebnisse des IPCC, die Eingang in die politische Meinungsbildung finden. Durch die Teilnahme von 192 Vertragsstaaten, die die Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen (UNFCCC) bzw. 175 Vertragsstaaten, die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben, sind die jährlich stattfindenden Conference of the Parties/ Meeting of the Parties COP/MOPs durch viele oftmals divergierende Interessen und Positionen geprägt.

Die Europäische Union

Die Europäische Union (EU), mit ihren derzeit 27 Mitgliedsstaaten, spricht in der internationalen Klimapolitik mit einer Stimme. Trotz äußerst unterschiedlicher nationaler Voraussetzungen in der Energiegewinnung (z.B. vorwiegend Strom aus Kernenergie in Frankreich vs. fossile Energieträger in Polen), im Industriebereich sowie in den privaten Haushalten tritt die EU als Vorreiter in den internationalen Klimaverhandlungen auf. Sie hat sich im Rahmen des Kyoto-Protokolls auf eine gemeinsame Reduktionsverpflichtung geeinigt; dabei gilt für die EU-15 die Burden Sharing Vereinbarung von Kyoto, die eine Reduktion um 8 Prozent vorsieht. Die EU-27 hat kein gemeinsames Kyoto-Ziel. EU-Grundposition ist, Ziele und Verpflichtungen für eine zweite Verpflichtungsperiode nach 2012 voran zu treiben. Dabei steht die Einbindung großer Emittenten, zu denen neben den USA auch große Schwellenländer wie China und Indien gehören, im Mittelpunkt der im Februar 2005 veröffentlichten Strategie "Wining the battle against climate change", ("Strategie für eine erfolgreiche Bekämpfung der globalen Klimaänderung"). Auch gehört die Einbeziehung weiterer Politikbereiche (z.B. Luft- und Seeverkehr) und die Förderung klimafreundlicher Technologien sowie die europa- und weltweite Einbeziehung von Anpassungsstrategien zu den Schwerpunkten der europäischen Klimapolitik.

Auch außerhalb des UNFCCC-Prozesses bzw. im Vorgriff auf eine Post 2012 Verpflichtungsperiode baut die EU ihre Vorreiterrolle aus: Im Frühjahr 2008, auf dem so genannten "Frühjahrsgipfel", wurden neue Klimaschutzziele vereinbart. Bis 2020 sollen die Treibhausgasemissionen um 20 Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 gesenkt werden; eine Senkung um 30 Prozent ist vorgesehen, für den Fall, dass andere Industrienationen außerhalb der EU ebenfalls vergleichbare Ziele anvisieren.

Doch reichen diese Anstrengungen aus? Dem Weltklimarat zufolge ist eine Reduktion der Treibhausgasemissionen der Industriestaaten von 25 bis 40 Prozent nötig, um das 2 Grad-Ziel zu erreichen. Angesichts dieser Größenordnung erscheint die EU als ein Vorreiter mit zu wenig Engagement. Das Auftreten mit einer Stimme bei internationalen Klimaverhandlungen wird durch äußerst kontroverse Diskussionen hinter den Kulissen überschattet. Beispielhaft sei hier die Diskussion um die Anerkennung der Atomkraft als klimafreundlicher Energieträger zu nennen, für die sich Frankreich und einige osteuropäische Staaten stark gemacht haben. Auch die sehr unterschiedlichen Reduktionsverpflichtungen im Ost-West-Europa-Vergleich und die unterschiedliche wirtschaftliche Ausgangslage machen Einigungen in Klimafragen zu einem schwierigen Unterfangen.

Die USA und die JUSSCANNZ-Gruppe / Umbrella Group

Die stärkste Opposition gegenüber den internationalen Klimaverhandlungen kommt von den USA. Als bislang weltweit größter Emittent von Treibhausgasen und mit starken ökonomischen Interessen agierten die USA in den Verhandlungen um das Kyoto-Protokoll, aber auch in anderen Klimafragen kontinuierlich als "Bremser".

Zusammen mit den USA hat die Gruppe JUSSCANNZ lange Zeit die Klimaverhandlungen blockiert bzw. behindert. Der Begriff JUSSCANNZ steht als Akronym für die Staaten Japan, die USA, Schweiz, Kanada, Australien, Norwegen und Neuseeland. Diese OECD-Staaten haben sich im Rahmen der Klimaverhandlungen in Kyoto durch eine ablehnende bzw. blockierende Verhandlungshaltung hervorgetan. Dies erklärt sich vor allem durch ihre starke Affinität zu fossilen Energieträgern (durch Rohstoffvorkommen und einer vorwiegend auf fossilen Energien basierenden Wirtschaft), wodurch sie bindende Verpflichtungen zu Klimaschutzzielen ablehnen. Kurz nach der COP 3 in Kyoto, erweiterte sich die Gruppe 1998 um Russland und die Ukraine und trat seither als "Umbrella Group" bei den Verhandlungen auf.

Russland hat ein vitales Interesse an Emission Trading und Joint Implementation, den flexiblen Kyoto-Mechanismen: Im Basisjahr 1990 gehörte Russland zu den größten Emittenten weltweit. Mit dem politischen und vor allem wirtschaftlichen Umbruch Mitte der neunziger Jahre sanken auch die Treibhausgasemissionen. Die Verpflichtung des Kyoto-Protokolls sieht für Russland allerdings keine Reduktion vor – das Treibhausgasniveau von 1990 soll gehalten werden. Damit stehen Russland deutlich mehr Emissionsrechte zur Verfügung als benötigt, und damit wird das Land zum potenziellen Verkäufer von Emissionsrechten.

Die Verhandlungshaltung der Nationalstaaten können sich im Laufe der Zeit verändern: Im Dezember 2007 waren die USA und Australien die letzten beiden verbleibenden Staaten der "Umbrella Group", die das Kyoto-Protokoll nicht ratifiziert hatten. Mit einem Regierungswechsel und damit verbundenem Positionswechsel in Australien und der Ratifizierung am 12. Dezember 2007 sind die USA nunmehr der letzte Industriestaat, der das Kyoto-Protokoll zwar unterzeichnet aber generell ablehnt und nicht ratifiziert hat. Mit Obama als neuem Präsidenten der USA ist die Hoffnung auf eine Kehrtwende in der amerikanischen Klimapolitik verbunden. Wie in diesem Falle die USA in die internationalen Klimaverhandlungen reintegriert werden könnten, bleibt abzuwarten.

Die Einbindung der "Bremser" war mit einer Reihe von Zugeständnissen verbunden. Hier sind zum einen die Anrechnung der so genannten Senken zu nennen, worauf vor allem Russland und die USA gedrängt haben. Das Protokoll enthält keine Festschreibung strenger internationaler Sanktionen im Falle des Nicht-Einhaltens der Reduktionsverpflichtungen, wie es von einigen Staaten gefordert wurde. Wesentlicher Bestandteil der Forderungen der "Umbrella Group" war die unlimitierte Anrechenbarkeit der flexiblen Mechanismen auf die nationalen Reduktionsziele. Als Zugeständnis für die nach dem Ausstieg der USA wichtigen Staaten Japan, Russland und Kanada einigte man sich bei der COP6 in Bonn darauf, die Anrechenbarkeit der flexiblen Mechanismen nicht zu begrenzen.