Ein schmelzender Eisberg am 19. Juli 2007 vor der Insel Ammassalik in Ostgronland. Nach dem dramatischen Gipfel auf der indonesischen Ferieninsel Bali vor einem Jahr haben die Verhandlungen ueber einen neuen globalen Klimapakt längst die Mühen der Ebene erreicht. Im polnischen Posen (Poznan) versuchen Experten aus aller Welt ab Montag (1.12.) erste Pfloecke einzurammen, um den hoch komplizierten Vertrag bis Ende 2009 fertig zu bekommen.

Der Emissionshandel


5.6.2013
Um den Klimawandel zu bekämpfen, ist das vorwiegende Ziel der Politik, die vom Menschen verursachte Freisetzung von Treibhausgasen zu reduzieren. Als eines der zentralen politischen Instrumente zur Senkung von Treibhausgasemissionen hat sich mittlerweile der Emissionshandel etabliert.

Ein Learjet startet am 12. Okt. 2004 am Flughafen Duesseldorf. Zur Senkung des Klimagases CO2 will die Bundesregierung den Luftverkehr ab 2012 in den Emissionshandel einbeziehen.Seit 2012 wird auch der Flugverkehr in den Emissionshandel einbezogen. (© AP)

Einführung



Auf Grund der zunehmend spürbaren Folgen des anthropogenen Klimawandels ist dieser in den letzten Jahrzehnten immer stärker in den Fokus der Politik gerückt. Als wesentliche Ursachen des Klimawandels gelten das Verbrennen fossiler Brennstoffe und die daraus resultierenden Emissionen von Kohlendioxid (CO2) sowie der Ausstoß weiterer Treibhausgase. Um den Klimawandel zu bekämpfen, ist das vorwiegende Ziel der Politik daher, die vom Menschen verursachte Freisetzung von Treibhausgasen zu reduzieren. Als eines der zentralen politischen Instrumente zur Senkung von Treibhausgasemissionen hat sich mittlerweile der Emissionshandel etabliert. Der Handel von Emissionsrechten ist als eines von drei flexiblen Mechanismen wesentlicher Baustein zum Erreichen der im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbarten internationalen Reduktionsziele, auf der anderen Seite haben sowohl die Europäische Union als auch eine Reihe weiterer Länder Emissionshandelssysteme zur Reduktion klimaschädlicher Gase eingeführt.

Funktionsweise des Emissionshandels



Der Emissionshandel ist ein marktwirtschaftliches klimapolitisches Instrument, das zum Ziel hat, den Ausstoß klimaschädlicher Gase zu möglichst geringen volkswirtschaftlichen Gesamtkosten zu reduzieren. Dazu wird zunächst entweder durch den Staat oder durch eine andere Körperschaft eine Gesamtmenge an Treibhausgasemissionen festgelegt, die innerhalb eines bestimmten Zeitraums und innerhalb eines bestimmten Territoriums ausgestoßen werden darf. Die festgelegte Gesamtmenge wird den in einem Emissionshandelssystem erfassten Wirtschaftssubjekten (da sie in ihrer Eigenschaft als Treibhausgas-Ausstoßende angesprochen werden spricht man von "Emittenten") in Form von Emissionsberechtigungen zugeteilt. Die Anzahl der ausgegebenen Emissionsberechtigungen bemisst sich dabei an den historischen Emissionen des Emittenten – bezogen auf ein bestimmtes Basisjahr – abzüglich einer bestimmten Reduktionsverpflichtung. Die Emissionsberechtigungen können gratis zugeteilt oder versteigert werden.

Der Austausch von Emissionszertifikaten im Emissionshandel (schematische Darstellung). Quelle: Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt.Der Austausch von Emissionszertifikaten im Emissionshandel (schematische Darstellung). Quelle: Deutsche Emissionshandelsstelle (DEHSt) im Umweltbundesamt.
Ein Emissionsrecht berechtigt zum Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid (CO2) bzw. einer Tonne CO2-Äquivalente innerhalb der zeitlich festgelegten Verpflichtungsperiode. Am Ende der Verpflichtungsperiode muss jeder Emittent nachweisen, dass die Höhe der eigenen Emissionen durch die Menge an Emissionsberechtigungen gedeckt ist, ansonsten sind Strafzahlungen zu leisten. Innerhalb des Emissionshandelssystems haben Emittenten, die mehr emittieren als ihnen Emissionsrechte zur Verfügung stehen, jedoch die Möglichkeit, fehlende Rechte von anderen Marktteilnehmern zu erwerben, sollten diese weniger emittiert haben und ihre überschüssigen Zertifikate am Markt verkaufen. Daneben haben Emittenten, deren Emissionen unterhalb der festgelegten Obergrenze liegen, neben dem Verkauf der überschüssigen Emissionsberechtigungen auch die Möglichkeit, diese als Guthaben für die nächste Verpflichtungsperiode aufzubewahren.

Emissionshandelshandelssysteme auf der internationalen und europäischen Ebene



Praktische Anwendung findet der Emissionshandel auf verschiedenen Ebenen. Auf der einen Seite existiert der Emissionsrechtehandel zwischen Staaten, wie im Rahmen des Kyoto-Protokolls vereinbart. Auf der anderen Seite besteht eine Reihe von Emissionshandelssystemen, in denen Emissionsberechtigungen zwischen Unternehmen gehandelt werden, wie etwa innerhalb der Europäischen Union.

Der internationale Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls

Auf der internationalen Ebene ist der Emissionshandel als eines von drei flexiblen Instrumenten innerhalb des Kyoto-Protokolls – neben Joint Implementation (JI) und dem Clean Development Mechanism (CDM) – verankert, welches 1997 im Rahmen der internationalen Klimarahmenkonvention (UNFCCC) verabschiedet wurde. Im Kyoto-Protokoll haben sich 38 Industriestaaten verpflichtet, bis 2012 den Ausstoß von sechs Treibhausgasen (Kohlendioxid, Methan, Lachgas, Fluorkohlenwasserstoffe, Perfluorkohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid) um insgesamt 5,2 Prozent gegenüber dem Jahr 1990 zu reduzieren. Der zwischenstaatliche Emissionshandel ist in Artikel 17 des Kyoto-Protokolls geregelt, und teilnehmen können all die in der Anlage B des Protokolls genannten Industriestaaten. Über die zweite Verpflichtungsperiode wurde Ende 2012 auf dem Klimagipfel von Doha verhandelt.

Bis 2001 wurden die Modalitäten, Regeln und Richtlinien für den Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls ausgearbeitet und schließlich in den so genannten Marrakesh Accords festgehalten. Der zwischenstaatliche Emissionshandel begann am 1. Januar 2008. In diesem Jahr wurden den am Kyoto-Protokoll beteiligten Staaten sogenannte assigned amount units (AAUs) in Höhe ihrer im Kyoto-Protokoll vereinbarten Emissionshöhe zugeteilt. Zum Ende der ersten Kyoto-Periode (Ende 2012) müssen diese Staaten AAUs entsprechend ihrer Emissionen einreichen.

Allerdings besteht ein deutliches Überangebot an AAUs, da für die erste Verpflichtungsperiode das Basisjahr 1990 gewählt wurde. In diesem Jahr war die Produktivität der Sowjetunion und der osteuropäischen Länder sehr hoch - im folgenden Jahr brach sie durch die Auflösung des Warschauer Pakts zusammen. Die Länder des ehemaligen "Ostblocks" besitzen daher effektiv einen hohen Überschuss an AAUs (hot air), der zu einer Verwässerung der Reduktionsziele der Industrieländer führen kann. Laut einer Studie des Branchendienstes PointCarbon beträgt der Gesamtüberschuss aller Länder aus der ersten Kyoto-Periode 13.127 Megatonnen CO2-Äquivalent. Es ist derzeit noch unklar, wie in der zweiten Kyoto-Periode mit diesem Überschuss umgegangen werden soll - selbst wenn Russland sich wie angekündigt aus dem Vertrag zurückzieht, bleibt effektiv ein Überschuss von 7,3 Gigatonnen für die Zeit nach 2012.

Der Handel mit AAUs findet hauptsächlich zwischen Staaten statt. Japan allerdings erlaubt auch privaten Akteuren den Handel mit diesen Emissionsrechten. Die Handelsabsprachen zwischen den Staaten sind meist geheim; laut PointCarbon ist der durchschnittliche Preis von 4-15 Euro pro Tonne in der Zeit von 2008-2011 auf 2-3 Euro pro Tonne im Jahr 2012 gefallen. Das Gesamthandelsvolumen in der ersten Kyoto-Periode wird von PointCarbon auf knapp 400 Millionen AAUs geschätzt.

Der Emissionshandel in der Europäischen Union

Das Europäische Emissionshandelssystem (EU EHS) wurde auf Basis der am 13. Oktober 2003 verabschiedeten EU-Emissionshandelsrichtlinie am 1. Januar 2005 gestartet. Es ist das zentrale Politikinstrument der Europäischen Union zur Erreichung des Reduktionsziels aus dem Kyoto-Protokoll, in dem sich die EU verpflichtet hat, den Ausstoß klimaschädlicher Gase bis 2012 um acht Prozent gegenüber dem Niveau von 1990 zu verringern. Um dieses Ziel zu erreichen, haben sich die Mitgliedstaaten der EU im Rahmen der "Lastenteilungsvereinbarung" jeweils zu nationalen Klimaschutzzielen verpflichtet.

Im Gegensatz zum internationalen Emissionshandel im Rahmen des Kyoto-Protokolls sind im EU-Emissionshandelssystem die Marktteilnehmer nicht Staaten, sondern Unternehmen bzw. Betreiber bestimmter emissionsintensiver Industrieanlagen, welche gemäß nationaler Regeln (Nationale Allokationspläne) Emissionsberechtigungen zugewiesen bekommen. In den ersten beiden Handelsperioden zwischen 2005 und 2007 sowie zwischen 2008 und 2012 sind von der EU Emissionshandelsrichtlinie CO2-Emissionen von ausgewählten energieintensiven Industriesektoren erfasst, darunter Verbrennungsanlagen, Erdölraffinerien, Koksöfen, Eisen- und Stahlwerke sowie Anlagen der Zement-, Glas-, Kalk-, Ziegel-, Keramik-, Zellstoff- und Papierindustrie, sowie sowie Stickoxidemissionen aus einigen industriellen Prozessen. Aktuell deckt das europäische Emissionshandelssystem zusammen genommen rund 50 Prozent der CO2-Emissionen bzw. 40 Prozent der Treibhausgasemissionen der EU ab.

Weitere klimaschädliche Gase und weitere Sektoren (z.B. der Flugverkehr, Ölindustrie und Aluminiumproduktion) sollen ab 2013 in das System einbezogen werden. Vorerst werden die Bestimmungen zum Flugverkehr jedoch nur für innereuropäische Flüge gelten. Die Bestimmungen zum grenzüberschreitenden Flugverkehr sind im Herbst 2012 außer Kraft gesetzt worden, da unter der internationalen Flugverkehrsbehörde (ICAO) ein internationales, marktbasiertes System zur Kontrolle von Emissionen aus dem Flugverkehr entstehen soll. Die Reduktion klimaschädlicher Emissionen von Sektoren, die nicht durch den EU-Emissionshandel erfasst sind (z.B. Verkehr, Haushalte), obliegt den EU-Mitgliedstaaten durch eigene politische Maßnahmen und Regeln.

Eine Verbindung des europäischen Emissionshandelssystems mit dem Kyoto-Protokoll besteht darin, dass sich Unternehmen Reduktionszertifikate aus Joint Implementation- und Clean Development Mechanism-Projekten anerkennen lassen können, um ihre Verpflichtungen innerhalb des EU-Systems zu erfüllen. Dies ist in der so genannten Linking-Direktive geregelt. In der ab 2013 beginnenden dritten Handelsperiode ist der Zukauf von internationalen Emissionszertifikaten allerdings eingeschränkt worden: Es sollen lediglich Zertifikate aus wenig entwickelten Ländern (LDCs) zugelassen werden, und bestimmte Projektaktivitäten sind nicht mehr zum europäischen Emissionshandelssystem zugelassen.

Die Entstehung eines globalen Systems verknüpfter Emissionshandelssysteme

Neben dem unternehmensbasierten Emissionshandelsystem der EU sind jedoch auch in einer Reihe weiterer Industrieländer Emissionshandelssysteme für Unternehmen in der Diskussion bzw. bereits etabliert worden und die miteinander verknüpft werden können. So hat die EU bereits Abkommen mit Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz geschlossen. Zudem bestehen u.a. bereits in Japan, Australien, Neuseeland, Kanada sowie in einzelnen Bundesstaaten der USA Emissionshandelssysteme . Mit Australien gibt es eine prinzipielle Vereinbarung, die Systeme ab 2015 zu verknüpfen. Dies wird australischen Unternehmen erlauben, europäische Zertifikate zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen zu verwenden. Eine volle, beidseitige Verknüpfung wird bis spätestens Mitte 2018 angestrebt.

Auch in in den sogenannten Schwellenländern gibt es inzwischen Ansätze für Emissionshandelssysteme. So soll beispielsweise in Südkorea ab 2015 ein solches System starten. In China werden derzeit in verschiedenen Städten und Provinzen ebenfalls erste Versuche mit marktbasierten Systemen unterschiedlicher Art gemacht. Die chinesische Regierung hat angekündigt, ebenfalls ab 2015 ein nationales Emissionshandelssystem etablieren zu wollen. Pläne für weitere Emissionshandelssysteme bestehen beispielsweise in Brasilien, Kasachstan und Mexiko. Diese befinden sich jedoch zum Teil noch in frühen Anfangsphasen.

Eine erfolgreiche Verknüpfung verschiedener Emissionshandelssysteme hängt wesentlich von der Höhe der angestrebten Emissionsminderungen und möglicherweise eingebauten Maßnahmen zur Kostendeckelung in den jeweiligen Handelssystemen ab. Durch eine Verknüpfung verschieden ambitionierter Systeme wirken Marktinterventionen in einem System auch auf das andere System. Bspw. wird eine Preisobergrenze in einem Teilsystem A zur Preisobergrenze für das gesamte verknüpfte System, wenn die Menge der Transfers zwischen den Systemen nicht reguliert wird. Ansonsten können Teilnehmer in System A unbegrenzt Zertifikate an System B verkaufen, bis der Preis im Gesamtsystem der Preisobergrenze in System A entspricht. Dadurch sinkt de facto die Minderungswirkung des Emissionshandelssystems in dem ambitionierteren Land.

Bewertung des Emissionshandels



Der Emissionshandel räumt Emittenten die Flexibilität ein, ihre Reduktionsverpflichtungen entweder aus eigener Kraft zu erreichen oder diese durch den Zukauf von Emissionszertifikaten zu erfüllen. Im letzteren Fall müssen andere Marktteilnehmer aufgrund der festgelegten Gesamtzahl an Emissionsrechten im System eine entsprechend größere Reduktion realisieren. Gemäß der ökonomischen Theorie stellt der Handel mit Emissionsberechtigungen sicher, dass die Reduktionsleistung dort erbracht wird, wo die Vermeidung von einer Tonne an Schadstoffemissionen am kostengünstigsten erreicht werden kann. Damit minimiert das Instrument unter Ausnutzung des Marktmechanismus die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten aller Vermeidungsmaßnahmen.

Der Emissionshandel gilt jedoch nicht nur als ein ökonomisch effizientes, sondern gleichzeitig auch als ökologisch wirksames Instrument. Aus umweltpolitischer Sicht ist die größte konzeptionelle Stärke des Emissionshandels seine "ökologische Zielgenauigkeit", da über die Festlegung der Gesamtzahl auszugebender Emissionsberechtigungen die Menge der Gesamtemissionen gesteuert wird und mit der Zeit kontinuierlich verringert werden kann.

Die Bilanz des europäischen Emissionshandels zeigt positive und negative Seiten. Einerseits haben Treibhausgasemissionen durch den Emissionshandel einen Preis bekommen, den Unternehmen nun in ihre Kostenkalkulationen einbeziehen. Auf der anderen Seite hat der EU-Emissionshandel bisher kaum zu einer Reduzierung klimaschädlicher Gase in der EU beigetragen. Dies liegt daran, dass vor allem in den ersten beiden Handelsperioden zu große Mengen an Emissionsrechten ausgegeben wurden (man spricht hier von einer "Überallokation"). Gekoppelt mit der gedämpften Wirtschaftsleistung der letzten Jahre ist zwar dennoch eine Reduktion des EU-weiten Treibhausgasausstoßes eingetreten, der jedoch nur eingeschränkt dem Emissionshandel zugeschrieben werden kann: Durch die Überallokation ist der Preis der EU-Emissionszertifikate auf unter 10 Euro pro Tonne gefallen und bietet so keinen signifikanten Anreiz zur Einsparung von Emissionen.

Die Ausgabe der Emissionsrechte an die Unternehmen erfolgt im EU-Emissionshandel durch die Nationalstaaten. Diese haben in der Vergangenheit viele Zertifikate frei an die Unternehmen weitergereicht. In der kommenden Verpflichtungsperiode soll sich dies jedoch ändern: Mindestens die Hälfte der ausgegebenen Zertifikate sollen durch Auktionierung verteilt werden und bis 2020 eine nahezu 100Prozent Auktionierung erreicht werden.

Dies könnte den Preis der Zertifikate wieder erhöhen. Um die Preise längerfristig zu stabilisieren, werden jedoch weitere Maßnahmen nötig sein - nicht zuletzt eine signifikante Erhöhung des europäischen Ambitionsniveaus von derzeit 20 Prozent Minderung gegenüber 1990. Verschiedene Berechnungen haben ergeben, dass das 20-Prozent-Ziel bereits 2012 erreicht wurde. Für die kommenden acht Jahre wäre demnach keine weitere Emissionsminderung nötig. Sowohl für den europäischen Emssionshandel als auch für den Klimaschutz wäre es daher erstrebenswert, die seit etlichen Jahren diskutierte Anhebung des Ambitionsniveaus auf 30 Prozent zügig umzusetzen.

Literatur



Informationsseiten des Bundesumweltministeriums zum Emissionshandel: »http://www.bmu.de/emissionshandel«


Informationen der Europäischen Kommission zum EU-Emissionshandel (auf Englisch): »http://ec.europa.eu/environment/climat/emission.htm«

Elizabeth Lokey Aldrich und Cassandra L. Koerner (2012): Unveiling Assigned Amount Unit (AAU) Trades: Current Market Impacts and Prospects for the Future. In Atmosphere 2012, 3, 229-245.

PointCarbon (2012): Carry-Over of AAUs from CP1 to CP2 - Future Implications for the Climate Regime. ThomsonReuters 2012.


Ralf Schüle (Hrsg.): Grenzenlos Handeln? Emissionsmärkte in der Klima- und Energiepolitik, München 2008.

Wolfgang Sterk und Florian Mersmann (2011): Domestic Emission Trading Systems in Developing Countries - State of Play and Future Prospects. Wuppertal: Wuppertal Institut.

Marion Vieweg, Anja Esch, Linde Grießhaber, Frances Fuller, Florian Mersmann, Felix Fallasch, Laetitia De Marez (2012): German Fast Start: Lessons Learned for Long-Term Finance. Berlin: Climate Analytics/Germanwatch/Wuppertal Institut.



 

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