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Europäische Medienpolitik


9.12.2016
Die Internationalisierung des Mediengeschäfts hat im Laufe der Jahre erheblich zugenommen. Damit hat neben der deutschen Gesetzgebung insbesondere die Europäische Union an Einfluss auf den deutschen Mediensektor gewonnen.

Straßburg – Europäisches ParlamentDas Europäische Parlament in Straßburg galt lange als das schwächste Organ neben Rat und Kommission, hat jedoch im Laufe der Zeit beträchtliche Kompetenzen hinzugewonnen. (© picture-alliance/Uwe Anspach)


Einleitung



Die Mitgliedschaft Deutschlands in den europäischen Staatengemeinschaften bringt es mit sich, dass diese auch Einfluss auf die nationale Medienpolitik nehmen. Die Gründungsgeschichte von Europarat und Europäischer Union (EU) und die damit verbundenen Ziele haben zu unterschiedlichen Perspektiven auf die Medien geführt. Im Unterschied zum Europarat besitzt die EU gegenüber ihren derzeit 28 Mitgliedstaaten gesetzgebende Kompetenz, ihre Entscheidungen haben also bindenden Charakter. Daher konzentriert sich dieser Beitrag vorrangig auf die Medienpolitik der EU, stellt aber an geeigneter Stelle Bezüge zu medienpolitischen Aktivitäten des Europarates her.

Arbeitsweise und Aufgabenverteilung in den Europäischen Gremien



Entscheidend für das Verständnis der medienbezogenen Aktivitäten der EU sind folgende Aspekte:
  1. die Gründung der Europäischen Gemeinschaft als Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) im Jahr 1956 und
  2. die forcierte Verwirklichung des europäischen Binnenmarktes ab Juli 1987, seit Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA).

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Was ist die Einheitliche Europäische Akte?

Am 01.07.1987 trat mit der Einheitlichen Europäischen Akte (EEA) die erste größere Reform der Gründungsverträge der Europäischen Gemeinschaft (EG) in Kraft, die u. a. die gemeinsame Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) der EG-Mitgliedstaaten festlegt.

Grafik: http://www.bpb.de/internationales/europa/europaeische-union/42858/grafik-binnenmarkt


Der europäische Binnenmarkt garantiert die vier Verkehrsfreiheiten: Freiheit von Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen. Die EEA legte die Zuständigkeit für die Durchsetzung des Binnenmarktes weitestgehend in die Hände der Europäischen Kommission, die damit direkte Durchsetzungsbefugnisse gegenüber den Mitgliedstaaten erlangt hat.

Unter den drei Organen der EU spielt die ständig in Brüssel ansässige Kommission eine zentrale Rolle. Ihr gehören, einschließlich ihrem Präsidenten, 28 Kommissarinnen und Kommissare an, aus jedem Mitgliedstaat eine/r. Sie gilt als "Hüterin der Verträge" und überwacht die Einhaltung europäischen Rechts in den Mitgliedstaaten, wenn nötig unter Anrufung des Gerichtshofes der Europäischen Union, der Sanktionen verhängen kann. Die Kommission hat das "Initiativrecht", das heißt, sie bereitet rechtliche Regelungen vor, die dem Europäischen Parlament und dem Rat (Rat der Europäischen Union) zur Mitentscheidung vorgelegt werden. Im Rat sind die Regierungen der Mitgliedstaaten repräsentiert. Je nach Sachfragen arbeitet der Rat in unterschiedlicher Zusammensetzung. Stehen zum Beispiel Fragen der Umweltpolitik auf der Tagesordnung, treffen sich die für Umwelt zuständigen Minister/innen der Mitgliedstaaten. Schwieriger ist es, wenn es um die Medien geht. Da in Deutschland die Gesetzgebungskompetenz für die Medien größtenteils bei den Ländern liegt, nehmen diese nach Artikel 23, Abs.6 Grundgesetz die Vertretung bei entsprechenden Beratungen wahr.

Treten die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten zusammen, wird der Rat zum Europäischen Rat. Seinen Tagungen (Gipfeltreffen) sitzt der Präsident des Europäischen Rates vor. An den Sitzungen des Rates nimmt auch der Kommissionspräsident teil, ebenso wie die Hohe Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Der Rat ist für die Festlegung der allgemeinen politischen Linien zuständig, befasst sich aber bei Bedarf auch mit strittigen Problemen, die auf den unteren Ebenen nicht gelöst werden konnten.

Das Gesetzgebungsverfahren der EU beteiligt das Europäische Parlament an der Verabschiedung europäischer Rechtsvorschriften. Im Parlament sitzen die Vertreter der Mitgliedstaaten, die alle fünf Jahre bei den Europawahlen gewählt werden. Je nach Bevölkerungszahl können die Mitgliedstaaten zwischen 6 und 96 Abgeordnete entsenden. Diese organisieren sich in Fraktionen, also nach Parteizugehörigkeit und nicht nach nationaler Herkunft. Dem Parlament steht ein aus seiner Mitte gewählter Präsident vor. Das Europäische Parlament galt lange als das schwächste Organ neben Rat und Kommission, hat jedoch im Laufe der Zeit beträchtliche Kompetenzen hinzugewonnen: Die Ernennung der Kommissare und des Kommissionspräsidenten ist nicht ohne Zustimmung des Parlaments möglich. Außerdem übt das Parlament zusammen mit dem Rat das Haushaltsrecht aus. Das Parlament tagt abwechselnd in Brüssel und Straßburg.

Die rechtliche Grundlage der EU – Primärrecht und Sekundärrecht



Rechtliche Grundlage der EU sind die von den Mitgliedstaaten abgeschlossenen Verträge, sie bilden das sog. Primärrecht. Zurzeit gilt der 2009 in Kraft getretene Vertrag von Lissabon. Rechtliche Regelungen, die auf der Grundlage des Primärrechts erlassen werden, werden als Sekundärrecht bezeichnet.

Die wichtigsten rechtlichen Instrumente sind:
  1. Verordnungen, die unmittelbar für die Mitgliedstaaten verbindlich sind, sowie
  2. Richtlinien, die verbindliche inhaltliche und zeitliche Vorgaben für die Mitgliedstaaten machen. Es wird den Staaten jedoch selbst überlassen, in welcher Form sie diese Vorgaben in innerstaatliches Recht umsetzen.
Mit dem Vertrag von Lissabon erhielt die Charta der Grundrechte der Europäischen Union rechtliche Verbindlichkeit. Sie war bereits beim Gipfeltreffen in Nizza im Dezember 2000 proklamiert worden, konnte aber wegen des Scheiterns des geplanten europäischen Verfassungsvertrages erst 2009 in Kraft treten. Damit erhielt die EU erstmals eine eigene Grund- und Freiheitsrechtebasis. Bis dahin hatte sich der Europäische Gerichtshof bei Bedarf auf die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) gestützt, die alle Mitgliedstaaten des Europarates unterzeichnet haben.

Die Grundrechtecharta verbrieft in Artikel 11(1) die Meinungs(äußerungs)- sowie die Informationsfreiheit. Laut Artikel 11(2) werden die Freiheit der Medien und ihre Pluralität "geachtet". Der erste Absatz entspricht dem ersten Absatz von Artikel 10 der EMRK. Unsicherheit besteht hingegen bei der Auslegung des zweiten Absatzes von Artikel 11, der bezüglich der Freiheit der Medien und ihrer Pluralität das relativ schwache "geachtet" verwendet. Die vom Konvent, der die Grundrechtecharta erarbeitet hat, vorgelegten Erläuterungen verweisen hier speziell auf Ausführungen des Europäischen Gerichtshofes in einem Urteil von 1991 (Stichting Collectieve Antennevoorziening Gouda u. a.), das das Allgemeininteresse an der Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunks festgestellt hat, sowie das seit 1997 rechtsverbindliche Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, das die Entscheidung über dessen Ausgestaltung und Finanzierung in die Hände der Mitgliedstaaten legt.

Die Entwicklung der europäischen Medienpolitik – "Fernsehen ohne Grenzen"



Die Medien gerieten Anfang der 80er Jahre erstmals in das Blickfeld der europäischen Politik. Neue Technologien ermöglichten nun auch grenzüberschreitendes Fernsehen. Zunächst war es das Europäische Parlament, das darin eine Möglichkeit erkannte, grenzüberschreitendes Fernsehen für die europäische Integration nutzbar zu machen: Es setzte Hoffnungen auf die Entwicklung eines europäischen Fernsehsenders. Diese scheiterten jedoch vor allem an der Finanzierung, nicht zuletzt, weil ein Fernsehprogramm in mehreren Sprachen hohe Kosten verursacht.

Aufgrund der technischen Entwicklungen (Kabel, Satelliten) entdeckte jedoch bald danach die Europäische Kommission im Fernsehen ein Betätigungsfeld. Sie setzte sich zum Ziel, die Freiheit des Angebots und des Empfangs von Fernsehen über die Grenzen der EG-Mitgliedstaaten hinweg zu gewährleisten. Als hilfreich erwies sich dabei, dass der Europäische Gerichtshof bereits 1974 Fernsehen zu einer Dienstleistung erklärt hatte. Da der freie Verkehr von Dienstleistungen zu den Säulen des europäischen Binnenmarktes gehört, konnte die Kommission sich bezüglich des grenzüberschreitenden Fernsehens für zuständig erklären. Ein entscheidender Schritt bei diesen neuen medienpolitischen Aktivitäten war die Vorlage eines Grünbuches im Juni 1984, das schon in seinem Titel die Richtung vorgab: "Fernsehen ohne Grenzen – Grünbuch über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel"[1].

Es folgten jahrelange Beratungen, geprägt von kontroversen Auseinandersetzungen zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten: Mehrere von ihnen zweifelten die Zuständigkeit der EG wegen ihrer fehlenden Kompetenz in Sachen Kultur an und lehnten die nur ökonomische Perspektive auf den Rundfunk ab. Manche hätten die Regulierung des grenzüberschreitenden Fernsehens lieber beim Europarat gesehen, der laut seiner Satzung auch für gemeinsames Handeln auf dem Gebiet der Kultur zuständig ist und daher gegenüber den Medien eine andere Perspektive einnimmt als die EU. Für die EU verabschiedete der Rat am 3. Oktober 1989 die Richtlinie "Fernsehen ohne Grenzen", meist einfach Fernsehrichtlinie genannt. Die Mitgliedstaaten hatten zwei Jahre Zeit, um die Vorgaben der Richtlinie in nationales Recht umzusetzen. Bereits im Mai 1989 hatte der Europarat das Europäische Übereinkommen über das grenzüberschreitende Fernsehen (European Convention on Transfrontier Television) vorgelegt, das im Laufe der Verhandlungen der Richtlinie weitgehend angepasst worden war, um keinen Konflikt für die EG-Mitgliedstaaten zu provozieren, die alle auch Mitglieder im Europarat sind [2]. Wegen des langwierigen Ratifizierungsverfahrens konnte das Übereinkommen des Europarates jedoch erst im Mai 1993 in Kraft treten.

Das »Sendestaatsprinzip«

Eine wichtige Voraussetzung für den freien Verkehr von Fernsehangeboten auf dem europäischen Binnenmarkt, den die Fernsehrichtlinie gewährleisten sollte, war das Sende- oder Herkunftslandprinzip: Die Kontrolle über die Einhaltung der Richtlinienvorschriften übernimmt jeweils das Land, in dem der Fernsehsender seinen Sitz hat. Nur in Ausnahmefällen kann ein anderes Land dann die Verbreitung grenzüberschreitender Fernsehsendungen untersagen.

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Regelungen der Fernsehrichtlinie

Zu den wichtigsten Regelungen der Fernsehrichtlinie gehörten

  • der Jugendschutz,
  • die Festlegung maximaler Werbeanteile,
  • das Gegendarstellungsrecht sowie
  • Förderung der Verbreitung und Herstellung europäischer Werke ("Quoten").


Diese legten fest, dass der Hauptanteil der Sendezeit europäischen Werken (ausgenommen Nachrichten, Sport, Spielshows) vorbehalten war. Außerdem sollten mindestens 10 % der Sendezeit oder der für das Programm vorgesehenen Mittel für unabhängige Produzenten zur Verfügung stehen. Als europäische Werke galten neben den Produktionen aus EG-Ländern auch solche aus den anderen Mitgliedstaaten des Europarates.

Diese Quoten waren höchst umstritten; insbesondere Deutschland wehrte sich gegen die Vorgaben mit dem Argument, es handele sich um einen Eingriff in die Programmautonomie der Sender. Die Quotenvorgaben, auf die vor allem Frankreich gedrängt hatte, sollten der Förderung der europäischen audiovisuellen Industrie und ihrer internationalen Wettbewerbsfähigkeit dienen. Dahinter stand jedoch auch der Gedanke, die Importe vor allem aus den USA zurückzudrängen zu einer Zeit, als in Europa das kommerzielle Fernsehen Einzug hielt und die Nachfrage nach (preisgünstigen) Produktionen stieg. Aufgrund der kontroversen Diskussion bei der Vorbereitung der Fernsehrichtlinie wurde die Quotenvorgabe daher vorsichtig formuliert. Demnach tragen die Mitgliedstaaten im Rahmen des praktisch Durchführbaren und mit angemessenen Mitteln dafür Sorge, dass der Hauptanteil der Sendezeit insbesondere bei Filmen auf europäischen Werke entfällt. Dennoch lässt sich die Kommission regelmäßig aus den Mitgliedstaaten über die Einhaltung der Quoten berichten und veröffentlicht die Befunde.

Zusätzliche Förderung für die europäische audiovisuelle Industrie leistet die EU durch ihre seit 1991 mehrmals neu aufgelegten MEDIA-Programme, die vor allem den Verleih und Vertrieb von Filmen, Promotion-Aktivitäten sowie die Entwicklung von Projekten unterstützen. 2014 startete das fünfte Programm unter dem Titel Creative Europe MEDIA.

Die Fernsehrichtlinie "Fernsehen ohne Grenzen" wurde 1997 novelliert. Zum einen wurde das Sendestaats- bzw. Herkunftslandprinzip präzisiert. Zum anderen führte die überarbeitete Richtlinie die Möglichkeit für die Mitgliedstaaten ein, Listen mit Ereignissen aufzustellen, denen sie hohe gesellschaftliche Bedeutung beimessen. Diese sind daher im frei zugänglichen Fernsehen zu zeigen, können also nicht exklusiv dem Bezahlfernsehen (Pay TV) vorbehalten bleiben. Deutschland hat diese Möglichkeit genutzt und neben den Olympischen Spielen auch Fußballspiele verschiedener nationaler und internationaler Wettbewerbe in die Liste aufgenommen.



Fußnoten

1.
Kommission der EG, 1984
2.
Vgl. Europarat, 1989.