Nächtliche Skyline von Shanghai
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Chinas Wirtschaftspolitik

Experimentierende Staatstätigkeit in einem lernenden autoritären System


6.8.2008
Die chinesische Politik nutzt die Chancen der wirtschaftlichen Globalisierung mit einer Beweglichkeit und Ausdauer, die kaum jemand ihr zuge­traut hätte. Wie aber kann ein eher starres Institutionensystem in der Lage sein, eine so außergewöhnliche Anpassungs- und Innovationsleistung zu erbringen? Mit einer besonderen Methodik des "Policy-Making".

Luftaufnahme von Shanghai am 5. Oktober 2004. In der Mitte der Huangpu Fluss, ein Nebenfluss des Jangtse, zwischen massiven Hochhäusern.Der Baumboom in China ist ein Zeichen des rasanten Wirtschaftswachstums, hier die Skyline von Schanghai. (© AP)

Der Befund mag in Europa politisch nicht willkommen sein, ist aber nach inzwischen fast drei Jahrzehnten der chinesischen Reform- und Öffnungspolitik unzweifelhaft: In der Wirtschafts- und Technologiepolitik haben wir mit China einen außerordentlich rasch und erfolgreich lernenden autoritären Staat vor uns, wie wir ihn mit dieser Dynamik und in dieser Größenordnung historisch noch nicht gesehen haben. Die chinesische Politik hat die Chancen der wirtschaftlichen Globalisierung mit einer Beweglichkeit und einer Ausdauer zu nutzen verstanden, die kaum jemand diesem politischen System noch in den 1990er-Jahren zuge­traut hatte. Chinas Entwicklung wird in anderen Entwicklungs- und Schwellenländern inzwischen häufig als Gegenmodell zu der marktwirtschaftlichen Demokratie diskutiert, die von der Europäischen Union und den Vereinigten Staaten zur Lösung von Entwicklungsproblemen vertreten wird.

Der rasante weltwirtschaftliche Aufstieg Chinas erzwingt die Frage, wie ein auf den ersten Blick so starres politisch-administratives Institutionensystem in der Lage sein kann, eine so außergewöhnliche Anpassungs- und Innovationsleistung zu erbringen. Chinas politisches System wurde bis in die 1990er-Jahre hinein weithin als abträglich für die wirtschaftliche Modernisierung eingeschätzt. Ganz in der klassischen Logik der "Interdependenz der Ordnungen", die besagt, dass politische und wirtschaftliche Freiheit und Konkurrenz sich wechselseitig bedingen und dass Wachstum und Wohlstand nur in einer marktwirtschaftlichen Demokratie dauerhaft realisiert werden können, hielten viele Politiker, Journalisten und Wissenschaftler es für unmöglich, dass ein kommunistischer Parteistaat sich reformieren, eine Marktwirtschaft einführen oder sich gar in die Weltwirtschaft integrieren könne.

Aber auch die häufig angeführten Parallelen zur Erfahrung ostasiatischer "entwicklungslenkender Staaten" ("developmental states") wie Japan, Südkorea oder Taiwan können das chinesische Phänomen nur in Teilaspekten erklären. Zwar liegt der chinesischen Wirtschaftspolitik ebenfalls ein komplementäres Verständnis von Marktkoordination und staatlicher Lenkung zugrunde. China praktizierte aber zu keinem Zeitpunkt eine so differenzierte nationale Feinsteuerung in der administrativen Investitionslenkung und Exportförderung, wie sie in Japan und Südkorea in vergleichbaren Entwicklungsstadien zu beobachten war. Wichtiger noch ist, dass es sich bei der VR China um einen in der Wirtschaftsverwaltung dezentral organisierten Staat handelt. Ein ausgeprägter wirtschaftspolitischer Wettbewerb zwischen regionalen Regierungen gehört zu den wichtigsten Antriebskräften für Innovation und Wachstum.

Reformvorstöße "vom Punkt in die Fläche"



Für den Verlauf und Erfolg der chinesischen Wirtschaftsreformen außerordentlich bedeutsam ist eine besondere Methodik des "Policy-Making", also der Art und Weise, wie neue politische Handlungsprogramme entwickelt, formuliert, umgesetzt und wieder revidiert werden. Dezentrale Reforminitiativen und lokale Reformexperimente, durch die beständig neue Politikoptionen hervorgebracht werden und die im Erfolgsfall in landesweite politische Programme überführt werden, bildeten die dominierende Vorgehensweise in Chinas Wirtschaftsreformpolitik.

Die besondere Methodik, die sich auch in einer eigentümlichen chinesischen Terminologie niederschlägt, besteht im Kern aus drei Hauptschritten. Zunächst werden lokale "Experimentier­punkte" oder "Experimentierzonen" eingerichtet. Unter diesen Pilotprojekten werden sodann erfolgreiche "Modellexperimente" identifiziert und "vom Punkt in die Fläche" ausgeweitet, um zu testen, inwieweit sich die neuen Politikoptionen verallgemeinern lassen oder sie zu modifizieren sind. Erst als Abschluss einer in den meisten Fällen jahrelangen Erprobung in der administrativen Praxis folgt die nationale Gesetzgebung. Beispielsweise vergingen von den ersten Experimenten mit der Insolvenz von Staatsbetrieben 1984 bis zu Inkraftsetzung eines national anzuwendenden Konkursgesetzes 2007 insgesamt 23 Jahre, in denen eine Vielzahl von experimentellen Regelungen in diesem politisch besonders umstrittenen Politikbereich zunächst in einzelnen Städten, Branchen oder Unternehmen erprobt wurde.

Die Methodik des politischen Experimentierens wurde von den chinesischen Kommunisten in den 1930er- und 1940er-Jahren zur Durchführung der damaligen Bodenreformen konzipiert, fand jedoch nach Gründung der VR China in vielen anderen Politikfeldern Anwendung. Nach 1978 wurden Vorgehensweise und Begrifflichkeiten, die diese Technik des "Policy-Making" kennzeichnen, weithin in der Ausgestaltung wirtschaftlicher Reformmaßnahmen verwandt. Die international bekannteste Variante für dieses experimentierende Vorgehen sind Chinas Sonderwirtschaftszonen, die explizit als "Experimentierzonen" im Dienste außenwirtschaftlicher Öffnung und moderner Wirtschaftsregulierung eingerichtet wurden. Nahezu ausnahmslos gingen die wichtigsten reformpolitischen Maßnahmen – von der ländlichen Entkollektivierung über Managementreformen in Staatsbetrieben und Einrichtung von Aktienmärkten bis jüngst zu Reformen im ländlichen Gesundheitssystem – aus dezentral durchgeführten Experimentalprogrammen hervor, die jedoch stets selektiven Eingriffen höherer Partei- und Regierungsebenen unterworfen blieben. Essenziell ist das Wechselspiel zwischen dezentraler und zentraler Initiative, ohne den die experimentellen Politikverfahren in China nicht funktionieren könnten. Manche Phasen des Experimentierprozesses sind stark dezentralisiert (die Initiierung lokaler Experimente und die Durchführung offizieller Experimentalprogramme). Andere Phasen (die Identifizierung erfolgreicher lokaler "Modellexperimente" und die Initiative zur Ausweitung "vom Punkt in die Fläche") sind wiederum zentralisiert.

Zentrale Zielfestlegung und lokale Eigeninitiative



Diese zentral-lokale Dynamik in der Politikentwicklung lässt sich markant am Beispiel der Hochtechnologieförderung demonstrieren. In China sind seit der zweiten Hälfte der 1980er-Jahre eine Reihe von zentralstaatlich koordinierten Förderprogrammen (z.B. "Entwicklungsplan 863", "Fackelplan", "Entwicklungsplan 973") initiiert worden, die auf den ersten Blick Analogien zur nationalen Steuerung von Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten in Japan und Südkorea in früheren Jahrzehnten suggerieren. Bei einem genaueren Blick auf die Praxis der Umsetzung wird jedoch deutlich, dass die chinesischen Technologie-Förderprogramme durch ein dezentrales und experimentierendes Vorgehen gekennzeichnet sind. Die Zentralregierung legt Rahmenziele fest und stellt nationale Finanzmittel bereit. Den lokalen Regierungen und den von der Zentralregierung autorisierten Technologiezonen aber wird die Entwicklung der Instrumente überlassen, die zur Umsetzung der vorgegebenen Entwicklungsziele erforderlich sind. Die nationale Regierung fordert lokale Verwaltungen dazu auf, nicht einem Standardmodell zu folgen, sondern konkurrierende Modelle zu entwickeln, die im Erfolgsfall in anderen Regionen – angepasst an die konkreten örtlichen Voraussetzungen und Potenziale – nachgeahmt werden können. Deshalb weisen beispielsweise drei von ihrer Innovationsleistung und Wertschöpfung her herausragende Technologiezonen und Industrieparks in Peking, Schanghai und Su­zhou so unterschiedliche Förderstrategien und Organisationsmuster auf. Die Zhongguancun-Zone in Peking, die durch Unternehmensausgründungen aus Universitäten und Forschungsinstituten mit Hilfe von Wagniskapitalgebern vorangetrieben wird, orientiert sich in vielen Aspekten am Silicon-Valley-Modell. Die Technologieförderung in Schanghai-Pudongs Zhangjiang Hightech-Park ähnelt in vielen Maßnahmen zur Förderung von IT- und Software-Industrie dem taiwanischen Erfolgsmodell des Industrieparks Hsinchu (Xinzhu). Der Suzhou-Industriepark wiederum ist durch eine langjährige – zeitweise spannungsreiche – Kooperation mit der Regierung Singapurs geprägt, sodass singapurische Organisationsmodelle in Planungs- und Fördermaßnahmen, Wirtschaftsverwaltung und Anreizsystemen für technische Spitzenkräfte deutlich zutage treten.

In der Technologiepolitik ist somit ein Grundmuster zu erkennen, das Chinas Reformperiode insgesamt geprägt hat: Die übergeordneten Politikziele werden zentral festgelegt, die Politikinstrumente aber dezentral entwickelt und erprobt, um erst dann landesweit angewendet zu werden. Das weitgespannte Spektrum an Förderinstrumenten und Organisationsmustern, das aus einem solchen experimentierenden Politikprozess in einem so vielgestaltigen Land wie China hervorgeht, erlaubt der chinesischen Wirtschaftspolitik immer wieder den Rückgriff auf eine Vielzahl alternativer Politikoptionen, um auf sich ändernde Markt- und Wettbewerbs­bedin­gungen zu reagieren.



 

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