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Verfassungsordnung versus politische Realität

Wie das Verhältnis von Regierung und Parlament ausgestaltet ist, ist auch eine Folge der jüngeren Geschichte: Ein starker Präsident konnte den Übergang von der Sowjetunion schnell voranbringen, die politischen Parteien spielten nur eine untergeordnete Rolle.


Die im Dezember 1993 per Volksabstimmung angenommene Verfassung ist nach dem Muster der Fünften Französischen Republik modelliert: Sie begründet ein semipräsidentielles Regime bzw. ein parlamentarisch-präsidentielles Mischsystem: Sowohl das Parlament als auch der Präsident verfügen über die direkte Legitimation durch das Wahlvolk. Dies wurde von den Autoren der Verfassung und vom Verfassungsgericht wiederholt bekräftigt. Die Verfassungsordnung wurde jedoch von den Spitzenakteuren in der politischen Praxis als "präsidentielles" Regime gedeutet und als "superpräsidentielle" Herrschaft gehandhabt.

Dies muss vor dem Hintergrund der konfliktreichen Entstehung der Verfassung gesehen werden, einem Kampf um die jeweilige Vormachtstellung von Legislative und Exekutive. Ungeachtet gegenteiliger Verfassungsbestimmungen hielten die letztlich siegreichen Anhänger einer starken Präsidentschaft an ihrer Absicht fest, die politische Macht in der Exekutive zu konzentrieren. Diese Haltung war auch darin begründet, dass Jelzin und seine liberalen "Jungreformer" mit Hilfe einer starken Präsidentschaft rasch den Übergang zur Marktwirtschaft meistern wollten.

Für Putin ging es später darum, mit Hilfe einer "Machtvertikale" der Exekutive auf allen staatlichen Ebenen die Alleinherrschaft zu sichern. Dieses Ziel ist jedoch gänzlich unvereinbar mit Vorstellungen einer eigenständigen Rolle des Parlaments, von wechselnden parlamentarischen Mehrheiten sowie vom freien Wettbewerb politischer Parteien überhaupt.

Dass sich in Russland das parlamentarische Element der Verfassungsordnung nicht entfalten konnte, ging auch auf die Schwäche der politischen Parteien zurück. Nachdem die ersten Wahlen zur neuen Duma im Dezember 1993 eine Niederlage der demokratischen Kräfte ergeben hatten, zog Jelzin die Bildung eines Präsidialkabinetts aus Technokraten vor - anstelle einer Koalitionsregierung auf Parteienbasis. Dieses Verfahren erwies sich als dauerhaft. Selbst als Präsident Putin über verfassunggebende Zweidrittelmehrheiten der Kremlparteien verfügte, wurde die Regierung weiterhin als Präsidialkabinett gebildet. Darin drückte sich das mangelnde Vertrauen der Putin-Führung in die von ihr selbst ins Leben gerufenen politischen Parteien aus. Sie blieben künstliche Gebilde ohne eigenes Profil und ohne soziale Verankerung. Der Führung dienen sie als willfährige Vehikeln der Politik.

Generell ist es charakteristisch, dass sich die an die Macht gekommenen Eliten vorzugsweise am politischen System der USA orientierten - ohne demokratische Schulung und Erfahrung zu besitzen. Sie übersahen dabei geflissentlich die für dieses System unverzichtbaren checks and balances, also die gegenseitigen Kontrollbefugnisse der Verfassungsorgane. Nichtsdestotrotz spielten gewaltenteilige Elemente in den neunziger Jahren eine große Rolle, als Präsident Jelzin mit einer starken Opposition, mächtigen Provinzgouverneuren und einem selbstbewussten Verfassungsgericht zu ringen hatte. Veto-Akteure hatten jedoch unter Jelzins Nachfolger keinen Platz mehr. Die Gewaltenteilung war geradezu entgegengesetzt zum System Putin, das die "einheitliche Macht der Exekutive" sicherstellte, indem es das Parteiensystem konzentrierte, die Parlamentswahlen manipulierte und direkte Wahlen der Landesfürsten abschaffte.

Alle bisherigen russischen Präsidenten frönten dem Ideal von einer nachgeordneten Rolle des Parlaments zugunsten einer hegemonialen Präsidentschaft. Jelzin wie Putin begründeten dies nicht zuletzt mit der Unreife der politischen Parteien. Putin ging noch weiter. Er machte den Anstieg der nationalen Wirtschaftsleistung überhaupt zur Voraussetzung aller demokratischen Experimente. Zu den Leitbegriffen der Ära Putin gehörten hohes Wirtschaftswachstum, politische Stabilität, starker Staat und die Vorstellung von Russland als Großmacht. Diesen Zielen wurde die Demokratisierung des Landes klar nachgeordnet. Putin erklärte, dass der Parlamentarismus nicht zu dem ethnisch wie konfessionell so heterogenen Russland passe.

Medwedjew äußerte sich ähnlich zugunsten einer "präsidentiellen Republik". In einem Interview machte er Anfang Juli 2008 die bedeutungsschwere Aussage, dass "das Auftauchen einer parlamentarischen Demokratie auf dem Territorium der Russischen Föderation für Russland als Land den Tod bedeuten würde. Russland muss auf Jahrzehnte oder vielleicht auf Jahrhunderte hinaus eine präsidentielle Republik bleiben, um als einheitlicher Staat zu überleben." (Vesti TV , 2. 7. 2008). Zu dieser Überzeugung passt die von Medwedjew schon bald nach seinem Amtsantritt lancierte Initiative, die Amtszeit des Präsidenten von vier auf sechs Jahre anzuheben. Bei einer möglichen Wiederwahl liefe dies auf eine zwölfjährige Herrschaftsperiode hinaus.

Die Verabsolutierung des Präsidentialismus im Sinne einer alle anderen Staatsgewalten überragenden Vorherrschaft der Exekutive fand auch in dem Konzept von Russlands "souveräner Demokratie" Ausdruck. Der Begriff wurde vom Chefideologen des Kreml, Vladislav Surkov, 2006 geprägt. Er sollte das vorgebliche russische Demokratiemodell von dem der "westlichen Demokratie" abgrenzen. Im Kern ging es um den Anspruch Russlands auf einen historischen Sonderweg. Zugleich sollte der Begriff als Abwehrschild gegen die Kritik des Auslandes an Russlands Demokratiedefiziten dienen. Noch anlässlich des Weltwirtschaftsforums in Davos Ende Januar 2011 betonte Medwedjew die Nützlichkeit der gegenwärtigen "besonderen Form der russischen Demokratie". Gleichzeitig schloss er nicht ein für allemal aus, dass sich auch in Russland "die politischen Parteien an der Regierung abwechseln". (Vedomosti, 26. 1. 2011)

Die erwähnten Aussagen zeigen alle, dass selbst die höchsten politischen Amtsträger nicht über ein klares Verfassungsverständnis verfügen. Es ist offenkundig, dass mit diesem Ansatz weder eine Verfassungslegitimität noch eine Verfassungskultur entstehen kann. Unterdessen wird der praktizierte Autoritarismus als ein notwendiges Provisorium gerechtfertigt. So beruft sich Putin gerne auf eine "Herrschaft per Handsteuerung". Er erklärte im Oktober 2007, dass Russland "noch 15 - 20 Jahre ein handgesteuertes System" brauche, bevor es "automatisch funktionieren" könne. Damit gab er sich überzeugt, dass der politische Prozess weiterhin der persönlichen Lenkung und der ad hoc-Arrangements anstatt der Verfassung folgen müsse.



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