Basilius-Kathedrale
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9.5.2011 | Von:
Dr. Margarete Klein

Russland: eine Großmacht in der internationalen Politik?

Großmachtanspruch und -ressourcen

Atommacht, permanenter Sitz im Sicherheitsrat, G8-Mitgliedschaft: In der eigenen Wahrnehmung hat Russland eine führende Rolle in der Welt. Aber ist das tatsächlich so? Kann das Land weltweiten Einfluss geltend machen oder ist sein Großmachtanspruch nur historisches Relikt?

Die Führer der G8-Staaten und andere Vertreter spazieren einen Hügel hinunter, um für ein Gruppenbild während des G8-Gipfels im Deerhurst Resort in der Nähe von Huntsville, Kanada. Von links nach rechts, der britische Premierminister David Cameron, der kanadische Ministerpräsident Stephen Harper, US-Präsident Barack Obama, Präsident des Europäischen Rates Herman Van Rompuy, Deutschlands Bundeskanzlerin Angela Merkel, Italiens Ministerpräsident Silvio Berlusconi, EU-Kommission Jose Manuel Barroso, der russische Präsident Dmitri Medwedew und der Französische Präsident Nicolas Sarkozy.Dmitrij Medwedew (2.v.r.) beim G8-Gipfel im Juni 2010 in Kanada. (© AP)

Im Selbstverständnis seiner Eliten und Bevölkerung stellt Russland eine Großmacht dar. Konsequenterweise bezeichnet die außenpolitische Konzeption vom Juli 2008 das Land als "eines der einflussreichen Zentren der modernen Welt" (Foreign Policy Concept, 2008), Präsident Dmitrij Medwedew nennt es in seiner jährlichen Rede vor der Föderalversammlung im November 2010 eine "moderne Weltmacht" (Address to Federal Assembly, 2010). Damit geht der Anspruch einher, international Einfluss auszuüben und mit dem postsowjetischen Raum über eine eigene Einflusssphäre zu verfügen.

Über welche Ressourcen verfügt Russland, um seinen Großmachtanspruch zu untermauern? Zwar ist es flächenmäßig mit 17 Millionen km² der größte Staat der Erde und liegt von der Bevölkerungszahl her mit 142 Millionen Einwohnern weltweit auf Platz neun. Territorium und Population alleine sagen jedoch kaum etwas aus über die Fähigkeit eines Landes, international eine führende Rolle zu übernehmen. Wichtiger sind hierfür wirtschaftliche, militärische und politische Stärke.

Ökonomisch erholte sich Russland seit der Jahrtausendwende zwar vom Verfall der 1990er-Jahre. Mit einem BIP von 2,2 Billionen US-Dollar 2010 steht das Land weltweit auf Platz sieben. Beim BIP pro Einwohner erreicht Russland mit 15.900 US-Dollar jedoch nur den 88. Platz (CIA World Fact Book). Dazu kommt, dass Russlands Wirtschaft kaum diversifiziert und mit Ausnahme einzelner Branchen wie der Atom- und Rüstungsindustrie kaum wettbewerbsfähig ist. Lediglich im Energiebereich nimmt Moskau als weltgrößter Gasexporteur und zweitgrößter Ölexporteur eine Schlüsselstellung ein, insbesondere in Europa und dem postsowjetischen Raum. Hier versucht die russische Führung auch, Energiemacht in politische Macht umzuwandeln - mit bislang unterschiedlichem Erfolg.

Militärisch nimmt Moskau zusammen mit den USA eine Ausnahmeposition ein, da beide Staaten zusammen über 90 Prozent der weltweiten Atomwaffen verfügen. Da Nuklearwaffen aber der Abschreckung dienen, lassen sie sich nur bedingt in politische Macht umsetzen. Hierfür sind Fähigkeiten zur konventionellen Machtprojektion nötig. Hier besitzen Russlands Streitkräfte zwar quantitativ ein umfangreiches Arsenal; der Georgienkrieg hatte aber deutlich gezeigt, dass Russland den Sprung von einer veralteten Mobilisierungsarmee des Industriezeitalters zu einer modernen Einsatzarmee des Informationszeitalters noch nicht vollzogen hat. Die Fähigkeiten zur militärischen Machtprojektion sind primär auf den postsowjetischen Raum beschränkt (vgl. Klein 2009).

Zu den politischen Ressourcen des russischen Großmachtanspruchs gehören der permanente Sitz im UN-Sicherheitsrat, die Mitgliedschaft in wichtigen global governance-Foren (G8 und G20) sowie die Beteiligung an Vermittlungsformaten in zentralen Schlüsselregionen (3+3-Gespräche zum Iran-Konflikt; 6-Parteien-Gespräche zum Nordkorea-Konflikt). In anderen Weltregionen (Afrika, teils Lateinamerika) hat Russland dagegen seit dem Ende der Sowjetunion massiv an Einfluss verloren. Anders als die Sowjetunion verfügt das heutige Russland auch nicht über nennenswerte soft power, d. h. ein attraktives Gesellschafts-, Herrschafts- und Kultursystem. Weder entwickelte sich Russland zu einem Modell erfolgreicher Demokratisierung, noch zu einem erfolgreicher autoritärer Modernisierung wie China. Zudem fehlt es Moskau an verlässlichen Verbündeten, wie sich anlässlich der Anerkennung Abchasiens und Südossetiens durch Moskau zeigte, als keiner der postsowjetischen Staaten Russlands Beispiel Folge leistete. Das heutige Russland verfügt also nur bedingt über die nötigen Ressourcen, um seinen Großmachtanspruch international umzusetzen.

Russlands Weltordnungsvorstellungen und die UNO

Seit Beginn der 1990er-Jahre strebt Russland danach, dass sich auf globaler Ebene ein multipolares System etabliert. Darunter wird eine Ordnung verstanden, in der die führenden Großmächte - darunter Russland - die Spielregeln definieren und für deren Umsetzung sorgen. Außerdem sollen diese Großmächte in ihrem jeweiligen regionalen Umfeld exklusive und voneinander abgegrenzte Zuständigkeiten besitzen (Einflusssphären). Das Konzept der "Multipolarität" stellt damit ein Gegenmodell zu einer Weltordnung unter amerikanischer Dominanz (Unipolarität) dar und soll dazu dienen, Moskau vor dem Hintergrund des eigenen Machtverlusts eine Position auf Augenhöhe mit den USA und den aufstrebenden Weltmächten wie China zu sichern.

Der UN-Sicherheitsrat nimmt in diesem Zusammenhang eine Schlüsselrolle ein. Erstens garantiert der permanente Sitz im UN-Sicherheitsrat Russland, dass es auch weiterhin eine Schlüsselrolle bei der Lösung globaler Fragen einnimmt. Zweitens bietet das Vetorecht Moskau die Möglichkeit, die amerikanische Dominanz einzuschränken oder zumindest zu de-legitimieren - wie im Vorfeld des Irakkrieges 2003. Drittens kann Moskau seinen permanenten Sitz im UN-Sicherheitsrat zur Verteidigung nationaler Interessen und speziell zur Wahrung seiner Vormachtstellung im postsowjetischen Raum nutzen. So achtet die russische Führung bei UN-Sanktionen gegen den Iran z. B. stets darauf, dass davon die zivile Nuklearkooperation zwischen Moskau und Teheran unberührt bleibt; schließlich sichert diese der russischen Atomindustrie wichtige Einnahmen. Im postsowjetischen Raum wiederum, den Russland als seine "Zone privilegierter Interessen" definiert (Medvedev Interview, 2008), nutzte Moskau sein Vetorecht beispielsweise 2009, um das Mandat der UN-Beobachtermission in Georgien zu beenden. Deren Mandat hatte auf der territorialen Integrität Georgiens bestanden, was nach der einseitigen Anerkennung Abchasiens und Südossetiens durch Russland im August 2008 nicht mehr mit der russischen Position vereinbar war.

Aufgrund der damit verbundenen Einflussmöglichkeiten ist Russland daran interessiert, den UN-Sicherheitsrat zu stärken. Zugleich möchte es die eigene exklusive Position nicht abgewertet wissen. So fordert Moskau zwar einerseits, dass wichtige Staaten wie Indien, Brasilien, Deutschland etc. eine permanente Mitgliedschaft im UN-Sicherheitsrat erhalten. Andererseits besteht es darauf, dass auch weiterhin nur die bisherigen fünf permanenten Mitgliedstaaten über ein Vetorecht verfügen (Foreign Policy Concept, 2008).

Moskaus Eintreten für eine multipolare Weltordnung bedeutet nicht, dass es zugleich ein überzeugter Verfechter multilateralen Handelns ist. Vielmehr ist das Verständnis des UN-Sicherheitsrats ein instrumentell-taktisches, keines mit normativem Bezug (vgl. Meister, 2009): Dort, wo Moskaus Position schwach ist, drängt es auf eine Prärogative des UN-Sicherheitsrats. So fordert die russische Führung z. B., dass die NATO außerhalb ihres Bündnisgebietes nur mit Zustimmung des UN-Sicherheitsrats eingreifen darf. Dort, wo Moskaus Stellung stark ist, besteht es aber selbst auf dem Recht unilateralen Handelns, wie sein Vorgehen im Georgienkrieg demonstrierte. Zudem besteht eine Diskrepanz zwischen der rhetorischen Betonung des UN-Sicherheitsrats und der tatsächlichen russischen Bereitschaft, in diesem Rahmen international Verantwortung zu übernehmen. So sank die Teilnahme russischer Soldaten an UN-mandatierten und -geführten Friedenseinsätzen seit den 1990er-Jahren drastisch (Oldberg, 2010). Stattdessen konzentriert sich Moskau auf den Ausbau seiner militärischen Präsenz im postsowjetischen Raum. Will Moskau aber wirklich mehr als eine regionale Ordnungsmacht darstellen, wird es nicht umhin kommen, auch international mehr Verantwortung zu übernehmen.

Russlands Verhältnis zur USA: zwischen Rivalität und "Reset"

Für das russische Großmachtverständnis stellen die USA die zentrale Referenzgröße dar. Dabei belasten drei grundlegende Faktoren das Verhältnis. Erstens führt das Erbe der Feindschaft dazu, dass Rivalität und Misstrauen bis heute in den außenpolitischen Eliten beider Länder weit verbreitet sind. Der Kooperationsbedarf, der zwischen beiden Seiten besteht, lässt sich damit oftmals nur schwer oder gar nicht umsetzen. Zweitens differieren die regionalen und globalen Ordnungsvorstellungen beider Länder. Lehnt Moskau den globalen Führungsanspruch der USA ab, so verweigert Washington Moskau die Anerkennung als regionale Vormacht im postsowjetischen Raum. Dazu kommen - drittens - Asymmetrien in den jeweiligen Erwartungen und Machtressourcen. Moskau fordert von Washington eine Beziehung auf Augenhöhe. Von seinen Machtressourcen her ist Russland den USA aber nur mehr bei den Nuklearwaffen ebenbürtig. Dementsprechend stellt Moskau für die amerikanische Regierung nur einen möglichen Partner neben vielen anderen dar, nicht wie für Moskau den wichtigsten. Zu diesen grundlegenden Problemen gesellten sich ab 2005 noch eine Reihe konkreter Einzelprobleme die das Verhältnis zunehmend erschwerten: das Eintreten der USA für die schnelle NATO-Mitgliedschaft Georgiens und der Ukraine sowie die Raketenabwehrpläne der USA. 2008 erreichte das Verhältnis im Zuge des Georgienkrieges 2008 dann den Tiefpunkt.
Bereits 2009 näherten sich beide Seiten im Zuge der sogenannten "Reset"-Politik aber wieder an. In den USA ordnete die neue Administration unter Barak Obama ihre außenpolitischen Prioritäten neu. Dabei wurde Russland verstärkte Bedeutung zugewiesen - als wichtiger potentieller Kooperationspartner zur Lösung von Konflikten, die für die USA zentral sind - wie Afghanistan, Irak und Iran. Demgegenüber verloren bisherige Konfliktthemen - wie die schnelle Aufnahme Georgiens und der Ukraine in die NATO - an Relevanz. Bei der strategischen Raketenabwehr lud die Obama-Administration Russland gar zur Zusammenarbeit ein. Auf Moskauer Seite wiederum führte die Wirtschafts- und Finanzkrise zusammen mit der 2009 von Präsident Medwedew eingeleiteten Modernisierungsstrategie dazu, dass das Land sich erneut an die westlichen Länder annäherte. Schließlich bilden diese die wichtigsten potentiellen Modernisierungspartner Russlands.

Welche Erfolge brachte der "Reset" bisher? Neben einer verbesserten Atmosphäre und einer breiteren institutionellen Basis durch die 2009 gegründete Präsidentenkommission, die in 18 Arbeitsgruppen Themen von Sicherheits- und Wirtschaftspolitik behandelt, konnten erste konkrete Verhandlungsergebnisse erzielt werden: im Februar 2011 trat der Abrüstungsvertrag "New START" in Kraft; im Februar 2011 ratifizierte die Staatsduma ein Abkommen zum Lufttransport militärischer Güter der USA über Russland nach Afghanistan und bereits im Juni 2010 stimmte Russland im UN-Sicherheitsrat schärferen Sanktionen gegen den Iran zu (Rojanski, 2010).

Dennoch veränderte der "Reset" die russisch-amerikanischen Beziehungen nicht fundamental. Die bisherigen Erfolge beschränken sich auf einen engen Kreis: dort, wo die sicherheitspolitischen Interessen beider Seiten weitgehend überlappen und Ergebnisse daher leicht zu erzielen waren. Es ist offen, ob schwierigere Themen wie taktische Nuklearwaffen und konventionelle Rüstungskontrolle in den kommenden Jahren erfolgreich angegangen werden können. Dies gilt umso mehr, als die zweite Jahreshälfte 2011 und das Jahr 2012 in beiden Ländern primär von innenpolitischen Überlegungen (Wahlkampf in den USA, Nachfolgefrage in Russland) geprägt sein werden und daher kaum neue außenpolitische Initiativen zu erwarten sind. Dazu kommt, dass es den russisch-amerikanischen Beziehungen nach wie vor und im starken Unterschied zu den russisch-europäischen Beziehungen an einer festen Basis wirtschaftlicher Interessen und Interdependenzen fehlt. Der Handel mit den USA nimmt nur 3,8 Prozent des gesamten russischen Außenhandels ein; für Washington wiederum beträgt der Anteil Russlands am Außenhandel weniger als 1 Prozent (Ivanov, 2011). Ohne geteilten ökonomischen Interessen werden die Beziehungen weiterhin fragil für sicherheitspolitische Wetterumschwünge sein. Da zudem die ordnungspolitischen Divergenzen nicht abgeschwächt wurden, ist nicht davon auszugehen, dass das russisch-amerikanische Verhältnis kurz- bis mittelfristig den Charakter von Rivalität verlieren wird.

Russland, die NATO und die euro-atlantische Sicherheitsordnung

Ähnlich kompliziert wie zu den USA sind Russlands Beziehungen zur NATO. Zwar arbeiten beide Seiten seit 1991 in unterschiedlichen institutionellen Formaten zusammen, darunter seit 2002 im NATO-Russland Rat, der als Mechanismus für Konsultationen und im Konsensfall für gemeinsame Entscheidungen und Handlungen dient. Auch gelang es diesem, konkrete Ergebnisse zu erzielen, wo die Interessen beider Seiten weitgehend übereinstimmen: beim Abkommen zum Transit militärischer Güter durch Russland nach Afghanistan, dem Aktionsplan gegen Terrorismus etc. Dennoch konnte der NATO-Russland-Rat seine wichtigsten Aufgaben bislang nur unzureichend erfüllen: Transparenz und Vertrauen schaffen, einen krisensicheren Kommunikationskanal bieten, den Kooperationsbedarf breit-möglichst umsetzen und zentrale Konfliktpunkte konstruktiv bearbeiten.

Ähnlich wie im Verhältnis zur USA belasten auch in Bezug auf die NATO einerseits konkrete Einzelprobleme (Osterweiterung des Bündnisses; Raketenabwehrpläne etc.) die Beziehungen. Wichtiger sind jedoch - wie in Bezug auf die USA - zwei grundlegende Probleme: eine tiefe Vertrauenskrise und konträre ordnungspolitische Vorstellungen über die Ausgestaltung der euro-atlantischen Sicherheitsarchitektur und den legitimen Platz des jeweils anderen darin.

Seit dem Ende des kurzen Flirts Moskaus mit der Idee, sich in die westlichen Institutionen EU und NATO zu integrieren (1991-1992), fordert Moskau ein Sicherheitssystem, das nicht auf den exklusiven Institutionen NATO und EU fußt. Vielmehr soll auf der Basis gesamteuropäischer Institutionen Russland in allen Fragen der euro-atlantischen Sicherheit gleiches Mitspracherecht eingeräumt und damit seiner Rollenkonzeption als Großmacht entsprochen werden. In den 1990er-Jahren favorisierte die russische Führung den Ausbau der OSZE zur zentralen Sicherheitsorganisation des Kontinents. Nachdem diese aber in den 1990er-Jahren an Bedeutung im Bereich der "harten" Sicherheit verloren hatte und sich primär auf Fragen der "weichen" Sicherheit, also der humanitären Dimension von Sicherheit konzentrierte, verlor Russland zunehmend sein Interesse an der OSZE.
Seit 2008 fordert Moskau nun den Abschluss eines rechtlich bindenden Vertrags, dem sich alle Staaten und internationalen Organisationen des Kontinents anschließen sollten und der auf dem Prinzip der "unteilbaren Sicherheit" fußen soll (European Security Treaty, 2009). Darunter wird verstanden, dass keine Vertragspartei Schritte unternimmt, die die Sicherheit eines anderen Vertragspartners substantiell beeinträchtigen. Derart vage formuliert könnte Moskau argumentieren, dass die Stationierung amerikanischer Truppen in Bulgarien, Rumänien oder Polen sowie die Osterweiterung der NATO ihre Sicherheit "substantiell" beeinträchtigen und damit zu unterlassen seien. Auch wenn der russische Vertragsentwurf keine Auflösung der NATO fordert, wäre diese durch die Vertragsbestimmungen in ihrer Handlungs- und Entscheidungsautonomie gebunden.

Der russische Vorschlag fand dementsprechend unter den NATO-Staaten kein positives Echo. Einzelne Aspekte davon werden im sogenannten Korfu-Prozess der OSZE behandelt, einem 2009 eingerichteten Dialogformat, das bislang aber ohne klaren Zeitplan und konkreten Verhandlungsinhalten ist. NATO-Generalsekretär Rasmussen setzt stattdessen darauf, die Kooperation mit Russland im Rahmen einer "strategischen Partnerschaft" auszuweiten. Um dieses Ziel zu erreichen, sind aber erstens verstärkte Bemühungen um Transparenz und Vertrauensbildung nötig (Revitalisierung der konventionellen Rüstungskontrolle; Austausch von Beobachtern bei Übungen). Zweitens bedarf eine strategische Partnerschaft realer Kooperationserfolge in strategischen Bereichen. Vereinbarungen zu Suche und Rettung auf hoher See oder Übungen bei der Katastrophenhilfe haben zwar vertrauensbildenden Effekt, schaffen aber keine "strategische Partnerschaft". Hierfür bieten sich eher die Felder Krisenmanagement, Anti-Terror-Kampf, Pirateriebekämpfung und Raketenabwehr an. Aber selbst wenn diese Schritte gegangen werden, werden die unterschiedlichen ordnungspolitischen Vorstellungen das Verhältnis weiterhin belasten. Solange diese nicht in einem offenen Dialog mit dem nötigen politischen Willen angegangen werden, werden die Beziehungen weiterhin zwischen selektiver Kooperation und prinzipieller Konkurrenz schwanken und unter ihren Möglichkeiten bleiben.

Fazit

Auch wenn der Großmachtanspruch fest in der russischen Elite und Bevölkerung verankert ist, verfügt das Land nur bedingt über die nötigen Ressourcen, um international gestaltend zu wirken. Umso mehr verteidigt es seine regionale Vormachtstellung im postsowjetischen Raum als wichtiges Großmachtsymbol. Für die westlichen Staaten ist Russland dabei insbesondere wegen der Differenz zwischen Großmachtanspruch und -fähigkeiten ein komplizierter Partner.

Literaturangaben

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