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Fahnen der EU-Mitglieder spiegeln sich im Gebäude des Europäischen Parlaments in Straßburg.

18.3.2019 | Von:
Christina Holtz-Bacha

Wahlkampf und Wahlbeteiligung

Die Europawahlen gelten als Nebenwahl – eine Erklärung dafür, dass das Interesse und die Wahlbeteiligung bislang mäßig waren. Im Wahlkampf steht deshalb im Vordergrund, die Wähler überhaupt zur Stimmabgabe zu motivieren.

Eine Wahlhelferin sortiert am 25.05.2014 Briefwahlstimmen in der Mensa einer Schule in Berlin.Per Post anstatt an die Wahlurne: 2014 gab jeder vierte deutsche Wähler seine Stimme per Briefwahl ab. (© picture-alliance/dpa, dpa )

Als 1979 das Europäische Parlament zum ersten Mal direkt gewählt wurde, machte sich Euphorie breit: Die politischen Akteure und die Bürgerinnen und Bürger hatten die Hoffnung, Europa würde nun greifbarer. Die Wahl sollte zu einer stärkeren Europa-Integration der Menschen in den seinerzeit neun Mitgliedstaaten beitragen. Obwohl das Parlament im Vergleich zu Kommission und Ministerrat damals noch eine eher schwache Rolle im europäischen Entscheidungsprozess spielte, wurde es mit der Wahl das erste und bis heute einzige Organ der Gemeinschaft, das eine echte demokratische Legitimation aufweist.

Das Parlament konnte so nicht nur auf eine Steigerung seiner Bekanntheit, sondern auch auf eine symbolische Aufwertung hoffen. Um die Identifikation mit der europäischen Integration zu demonstrieren und damit die Bedeutung der Wahl zu unterstreichen, gingen bekannte Politiker ins Rennen, wie zum Beispiel der frühere Bundeskanzler Willy Brandt für die SPD oder der spätere französische Staatspräsident Jacques Chirac; beide zogen 1979 ins Europäische Parlament ein.

Europawahlkampf gleich Medienwahlkampf

Eine wichtige Aufgabe war es, die Idee, die sich mit der Direktwahl des Parlaments verband, der Bevölkerung zu vermitteln. Der Erfolg sollte sich in der Aufmerksamkeit für die Wahl, der Verbreitung von europabezogenen Kenntnissen und Einstellungen sowie insbesondere in der Wahlbeteiligung messen lassen.

Da Europa für viele bis dahin eher ein abstraktes Gebilde geblieben war und eine Europawahl anders als eine Bundestagswahl keine unmittelbaren Auswirkungen für das Leben der Menschen erkennen ließ, galt es für die Politik im Wahlkampf umso mehr, die Medien zu gewinnen, um die Wahlberechtigten für den Gang zur Wahlurne zu motivieren. Insofern stellte es für Parteien und Kandidaten wohl die größte Herausforderung im Wahlkampf dar, die Logik der Medien zu bedienen. Das heißt, sie mussten ihren Selektions- und Produktionskriterien so weit wie möglich entgegenkommen.

Die Wahlbeteiligung 1979 lag in der Bundesrepublik bei 65,7 Prozent und damit mehr als zwei Prozentpunkte über dem europäischen Durchschnitt. Die deutschen Wählerinnen und Wähler zeigten sich in diesem Sinne als gute Europäer. Es stellte sich allerdings heraus, dass das als europäisch gepriesene Ereignis so europäisch dann doch nicht war.

Kein europäischer Wahlkampf

Die Wahlkampagnen in den einzelnen Ländern fielen sehr unterschiedlich aus und waren weniger europäisch als vielmehr national geprägt. Es war nicht so sehr das gemeinsame Ereignis Europawahl, das die Kampagnen in den einzelnen Ländern bestimmte. Vielmehr bewältigten die Medien die neue Situation – besonders die Berichterstattung im Fernsehen – anhand eingefahrener Bearbeitungsmuster. Es ließen sich kaum europäische Orientierungen und Perspektiven erkennen, die der Qualität dieses neuen Ereignisses gerecht geworden wären.

Die Klassifikation der Europawahl als "Second-order election", ins Deutsche meist mit „Nebenwahl“ übersetzt, lieferte eine plausible Erklärung dafür, dass das Interesse an den Europawahlen unter den Wahlberechtigten eher mäßig blieb. Den Wahlen und auch den Wahlkämpfen fehlt die Spannung, die nationale Wahlen haben. Die Stärke der Parteien im Europäischen Parlament ist nicht ausschlaggebend für die Bildung einer Regierung oder dafür, wer Kanzler oder Premierministerin wird. Macht wird hier nicht verteilt. Obendrein sind die Abgeordneten des Europäischen Parlaments in den Mitgliedstaaten meist eher unbekannt. Gegen die oft wiederholte Charakterisierung als Second-order election haben Plädoyers, die Europawahl als eine besondere Wahl zu betrachten, die mit einer nationalen Nebenwahl, nicht vergleichbar ist, bislang wenig ändern können.

Stimmungsbarometer statt Machtverteilung

Der Trend, dass Europawahlkämpfe meist mit nationalen Themen besetzt werden, hat sich bis heute gehalten. Die Orientierung an nationalen Themen erklärt sich aber auch daraus, dass die Europawahl in ihrer Struktur ähnlich abläuft wie eine nationale Wahl. Es gibt keine originär europäischen Parteien, die in ganz Europa antreten und ein europäisches Programm vertreten, nur übernationale Formationen der nationalen Parteien. Es gibt kein europäisches Wahlrecht. Parteien treten im nationalen Wettstreit gegeneinander im Rahmen der jeweiligen Wahlsysteme an.

Da die Europawahl in Deutschland neben der Bundestagswahl die einzige nationale Wahl ist, hat sich die Wahl zum Europäischen Parlament zur Testwahl entwickelt, in der die Parteien die Stimmung der Wahlberechtigten prüfen wollen. Steht wie 2009 eine Bundestagswahl kurz bevor oder fällt die nationale Wahl gar mit der Wahl des Europäischen Parlaments zusammen, wie es in anderen Ländern vorkommt, gerät die Europawahl völlig ins Hintertreffen.

Mehr als ein Stimmungsbarometer kann die Europawahl jedoch nicht sein, denn zumindest einige Wählerinnen und Wähler machen einen Unterschied zwischen Europa- und Bundestagswahl. Dabei spielt offenbar das Bewusstsein eine Rolle, dass aus der Europawahl keine Regierung mit Entscheidungskompetenz hervorgeht. Denn die Wähler nutzen die Europawahl auch dafür, einmal anders zu wählen als sonst und mit ihrer Stimme für eine kleinere Partei den großen einen Denkzettel zu verpassen.

Bei der Wahl 1984 zogen zum Beispiel die Grünen mit einem Anteil von 8,2 Prozent in das Europäische Parlament ein, nachdem sie ein Jahr zuvor nur knapp die Fünf-Prozent-Hürde für den Bundestag überwunden hatten. Bei der Europawahl 1989 erreichten die Republikaner einen Stimmenanteil von 7,1 Prozent. In anderen Ländern, in denen es schon länger dezidiert europakritische Parteien gibt, hat sich gezeigt, dass diese bei der Europawahl oftmals besonders gut abschneiden: 2004 galt das für die schwedische Junilistan, die auf 14,5 Prozent kam, und im Vereinigten Königreich schaffte es 2009 die Independence Party (UKIP) auf gut 16 Prozent. Bei der Europawahl 2014 konnten in verschiedenen Mitgliedstaaten europakritische und rechtspopulistische Parteien erhebliche Stimmengewinne verzeichnen. So wurden die UKIP mit einem Stimmenanteil von gut 26 Prozent im Vereinigten Königreich und der Front National (heute Rassemblement National) in Frankreich mit beinahe 25 Prozent die jeweils stärksten Parteien; in Italien erreichte das Movimento 5 Stelle auf Anhieb gut 21 Prozent der Stimmen und damit den zweiten Platz unter den Parteien. Für die Europawahl 2019 sagen die Umfragen einen Zuwachs für die populistischen Parteien voraus, die die Immigration zu ihrem Thema gemacht haben. Dafür spricht, dass die europäische Wählerschaft Einwanderung als eines der wichtigsten Probleme bezeichnet, das im Wahlkampf zur Diskussion stehen sollte. In Deutschland gelangt Einwanderung sogar an die erste Stelle der wichtigen Themen und könnte zu Stimmengewinnen für die Alternative für Deutschland (AfD) beitragen, die die Mitgliedschaft Deutschlands in der EU in Frage stellt und das Europäische Parlament abschaffen will.

Im Durchschnitt aller EU-Mitgliedstaaten ging die Beteiligungsquote seit 1979 bei jeder Europawahl zurück. Erst 2014 gab es gegenüber der Wahl fünf Jahre zuvor eine geringfügige Steigerung der Wahlbeteiligung um 0,09 Prozentpunkte auf 43,09 Prozent. In Deutschland schwankte die Wahlbeteiligung im Zeitverlauf, war aber bei keiner Europawahl wieder so hoch wie 1979. Mit einer Steigerung um 4,63 Prozentpunkte gegenüber 2009 und einer Gesamtquote von 47,9 Prozent lag die Wahlbeteiligung in Deutschland 2014 deutlich über dem EU-Durchschnitt. In einer Eurobarometer-Umfrage im Frühjahr 2018 sagten im EU-Durchschnitt 31 Prozent der Befragten, dass sie bei der Europawahl 2019 "sehr wahrscheinlich", und 18 Prozent, dass sie "wahrscheinlich" ihre Stimme abgeben werden. In Deutschland gaben 45 Prozent an, sich "sehr wahrscheinlich" an der Wahl zu beteiligen, weitere 19 Prozent bezeichneten ihre Wahlbeteiligung als "wahrscheinlich". Im europäischen Durchschnitt nannten immerhin 33 Prozent und in Deutschland 24 Prozent ihre Beteiligung an der Wahl 2019 "unwahrscheinlich". In einer weiteren Umfrage, die im Herbst 2018 durchgeführt wurde, sagten EU-weit 43 Prozent der Befragten, bessere Information über die EU und ihre Auswirkungen auf das tägliche Leben würden ihre Neigung erhöhen, bei der Europawahl ihre Stimme abzugeben. Bei 31 Prozent der Befragten würde sich dieser Effekt durch mehr junge Kandidatinnen und Kandidaten sowie bei 20 Prozent durch mehr weibliche Kandidaten einstellen.

Die Unsicherheit über die Stimmabgabe bei der nächsten Europawahl könnte wenigstens zum Teil auch dadurch bedingt sein, dass vielen nicht präsent ist, wann die nächste Wahl stattfindet. Im Frühjahr 2018 gaben europaweit 50 und in Deutschland sogar 55 Prozent an, sie wüssten nicht, wann die nächste Europawahl ansteht. Im EU-Durchschnitt konnten nur 19 und in Deutschland 18 Prozent das richtige Jahr und den richtigen Monat nennen.

Solche Ergebnisse unterstreichen, wie wichtig der Wahlkampf für die Europawahl ist und was er leisten sollte. Wie die Forschung zu den Europawahlen seit 1979 gezeigt hat, steht im Zentrum der Wahlkampagne der Wählerschaft nahe zu bringen, worum es bei der Europawahl grundsätzlich geht. Die Parteien versuchen primär, sie für den Gang zur Urne zu motivieren. Dabei sind politische Akteure und Medien voneinander abhängig: Wenn sich die einen für die Europawahl nicht ausreichend engagieren, ziehen auch die anderen nicht mit, und die Resonanz bei der Wählerschaft bleibt aus. Bis heute gibt es keine europäische Öffentlichkeit, die Medien beziehen sich in ihrer Berichterstattung über den Wahlkampf bevorzugt auf die jeweiligen nationalen Wahlkämpfe.

Der Vertrag von Lissabon führte ein neues Verfahren zur Wahl des Präsidenten der Europäischen Kommission ein und sollte für die Europawahl ein lange vermisstes Spannungsmoment mit sich bringen. Die europäischen Parteien (das sind die übernationalen Zusammenschlüsse der nationalen Parteien), nominieren Spitzenkandidaten für das Amt des Kommissionspräsidenten, der dann unter Berücksichtigung der Ergebnisse der Europawahl vom Europäischen Rat vorgeschlagen und vom Europäischen Parlament gewählt wird. Die Aussicht, auf diese Weise mit der Stimmabgabe tatsächlich Einfluss auszuüben, soll die Wähler anspornen und dazu beitragen, die Wahlbeteiligung zu steigern. Dieses Verfahren kam erstmals bei der Europawahl 2014 zur Anwendung und stärkte auch die Rolle des Parlaments.

Den Parteien bot sich damit die Möglichkeit zu einer neuen Wahlkampfstrategie, denn die Spitzenkandidaten ließen sich nicht nur für eine personalisierte Kampagne einsetzen, sondern sogar für eine europäische Personalisierung. Diese Strategie sollte auch der medialen Berichterstattung entgegenkommen, die das meist abstrakte politische Geschehen gerne an Personen festmacht.

Die Wählerschaft beurteilt die Rolle der Spitzenkandidaten positiv und als geeignet, die Motivation zur Stimmabgabe bei der Europawahl zu erhöhen. In einer Eurobarometer-Umfrage von Ende 2012, also fast anderthalb Jahre vor dem Wahltermin 2014, gaben sich EU-weit 62 Prozent und in Deutschland 55 Prozent der Befragten überzeugt, dass die Nominierung europäischer Spitzenkandidaten die Wahlbeteiligung erhöhen würde. Ein Jahr vor der Europawahl 2019 gefragt, ob die Nominierung von Spitzenkandidaten ihre eigene Beteiligung beeinflussen würde, bejahten das europaweit 59 Prozent und in Deutschland 56 Prozent. Viele bekräftigten, dass dieses neue Verfahren mehr Transparenz bringt und einen bedeutenden Fortschritt für die Demokratie in der EU darstellt. Ein großer Teil der Befragten betonte jedoch auch, dass das Wahlverfahren nur Sinn macht, wenn es von einer echten Debatte über europäische Fragen und die Zukunft der EU begleitet wird. Es bleibt offen, ob mit der insgesamt positiven Einschätzung des neuen Wahlverfahrens auch zusammenhängt, dass im europäischen Durchschnitt rund ein Jahr vor der Europawahl 2019 48 Prozent der Befragten der Meinung waren, dass ihre Stimme in der EU zählt. Damit lag die positive Einschätzung der Bürgerinnen und Bürger über die Bedeutung ihrer Stimme im Zeitverlauf erstmals über dem Wert für diejenigen, die ihrer Stimme keinen Einfluss in der EU zurechnen.

Dass das neue Verfahren mit der Nominierung von Spitzenkandidaten zu einer wesentlichen Veränderung der Wahlkampagne geführt hat, ließ sich jedenfalls 2014 nicht erkennen. In einer Nachwahlbefragung mit Wählern und Nicht-Wählern aus 15 EU-Staaten zeigte sich 2014, dass alle Spitzenkandidaten den meisten unbekannt waren. Die Differenzierung nach Ländern verwies auf einen eindeutigen Effekt: In den Heimatländern der europäischen Spitzenkandidaten waren jeweils mehr Befragte in der Lage, den Namen eines Kandidaten zu nennen, als in den anderen Ländern. Das erklärt dann auch, warum die europäischen Spitzenkandidaten in der Wahlwerbung 2014 kaum auftauchten, denn eine solche Personalisierungsstrategie hätte ein beträchtliches Risiko bedeutet.

Das in Deutschland geltende Wahlsystem führte bis 2009 dazu, dass sich die im deutschen Bundestag vertretenen Parteien auch bei Europawahlen behaupten konnten. Während 2009 noch die Fünf-Prozent-Hürde galt, beschloss der Deutsche Bundestag im Jahr 2013 eine Drei-Prozent-Hürde, die jedoch im Februar 2014 vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt wurde. Das Gericht argumentierte, dass es, anders als bei Wahlen zum Bundestag, im Europäischen Parlament nicht auf die Bildung einer stabilen Mehrheit ankomme, die nötig ist, um eine handlungsfähige Regierung zu bilden und ihr fortlaufende Unterstützung zu sichern. Bei der Europawahl 2014 galt daher keine Sperrklausel. Das führte dazu, dass außer den damaligen Bundestagsparteien, der FDP und der AfD, sieben weitere Parteien je einen Sitz im Europäischen Parlament erreichten.

Die Wahlbeteiligung bei der Europawahl 2014.Die Wahlbeteiligung bei der Europawahl 2014. (© bpb)


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