Fahnen der EU-Mitglieder spiegeln sich im Gebäude des Europäischen Parlaments in Straßburg.

Wie wählt Europa 2014?


12.3.2014
In allen Mitgliedsländern werden die Abgeordneten des Europaparlaments nach Verhältniswahl gewählt. Doch die Ausgestaltung der Wahl - hinsichtlich etwa der Wahlkreiseinteilung, der Anwendung gesetzlicher Sperrklauseln und der Übertragung von Stimmen in Mandate - ist nach Ländern verschieden.

Bis auf ein paar wenige EU-Vorgaben herrscht in den Mitgliedsländern immer noch ein bunter Mix von Wahlverfahren.Bis auf ein paar wenige EU-Vorgaben herrscht in den Mitgliedsländern immer noch ein bunter Mix von Wahlverfahren. (© pixelio.de/Klaus-Uwe Gerhardt)
Das Wahlrecht zum Europäischen Parlament (EP) ist größtenteils national geregelt und damit häufig unterschiedlich in den einzelnen Ländern. Nur einige Eckwerte wurden in den bisherigen Gemeinschaftsverträgen festgeschrieben, vor allem die Zahl der Mitglieder des EP und ihre Verteilung auf die Mitgliedsländer. Für die Wahlen von 2014 gilt der Lissaboner Vertrag von 2007. Er legt die Zahl der Mitglieder des EP auf 751, die Höchstzahl der Abgeordneten eines Landes auf 96 und die Mindestvertretung eines Landes auf sechs Abgeordnete fest. Im Rahmen dieser Vorgaben erfolgt die Verteilung der Sitze auf die 28 EU-Länder nach der sog. degressiven Proportionalität: Nach Bevölkerung größere Länder erhalten absolut mehr, aber proportional im Verhältnis zur Bevölkerung weniger Sitze als kleinere Länder (siehe Tabelle). Die degressive Proportionalität ist mit dem Nachteil verbunden, dass sie ein gleiches Wahlrecht für alle EU-Bürger ausschließt, was vielfach als undemokratisch kritisiert wird. Sie ermöglicht es aber, die Mitgliederzahl des Parlaments in Grenzen zu halten, ohne die Zahl der Abgeordneten kleiner Länder derart zu dezimieren, dass deren Vertretung nicht mehr zählt.

Mehr heterogen als homogen



Im Wahlrecht zum EP lässt sich unterscheiden, was einheitlich und was national verschieden gestaltet ist. Große Einheitlichkeit herrscht im engeren Wahlrecht bei der aktiven Wahlberechtigung. Sie setzt mit der Ausnahme von Österreich (16 Jahre) überall mit 18 Jahren ein. Einheitlich ist seit dem Amsterdamer Vertrag von 1997 auch, dass alle Unionsbürger in allen EU-Ländern, in denen sie wohnhaft sind, das Wahlrecht besitzen. Beim passiven Wahlrecht gibt es Unterschiede in der Altersbedingung. Wie in anderen zwölf Ländern kann sich in Deutschland jeder Wahlberechtigte bewerben, in zehn Ländern ist ein Alter von 21, in zwei von 23 und in drei von 25 Jahren vorgeschrieben.

Beim Wahlsystem ist vor allem das Repräsentationsprinzip einheitlich. Das EP wird nach Verhältniswahl gewählt. Die politische Vertretung der Einzelstaaten im EP soll in etwa die parteipolitischen Präferenzen der Wählerschaft widerspiegeln. Einheitlich ist des Weiteren der Mehrpersonenwahlkreis mit unterschiedlich vielen Abgeordneten. Im Grunde wird somit das EP nach Verhältniswahl in Mehrpersonenwahlkreisen unterschiedlicher Größe gewählt.

Jenseits der genannten Merkmale ist vieles nach Ländern unterschiedlich, weshalb das Wahlsystem zum EP auch als polymorphe oder heterogene Verhältniswahl bezeichnet wird. So ist unterschiedlich, ob das nationale Wahlgebiet in mehrere Mehrpersonenwahlkreise aufgeteilt ist oder nicht, wie die Listen gestaltet sind, ob gesetzliche Sperrklauseln bestehen und welches Verrechnungsverfahren angewandt wird.

Schauen wir hier genauer auf die technischen Details, von denen natürlich politische Wirkungen ausgehen. Sie beeinflussen die Chancen der Parteien, Mandate zu erringen, insbesondere die Chancen von kleinen Parteien. Auch können sie dem Bürger eine größere Auswahlmöglichkeit einräumen, etwa indem er nicht nur unter Parteien, sondern auch unter Personen innerhalb seiner Parteipräferenz auswählen kann.

Wahlkreise



In 22 EU-Ländern bildet das ganze Land einen einzigen Wahlkreis. In sechs Ländern ist das Wahlgebiet in Wahlkreise unterteilt. Kleine Abweichungen kommen hinzu. So können in Deutschland (in Bayern) und in Finnland einzelne Parteien auf subnationaler Ebene, das heißt in Teilen des Landes, zur Wahl antreten. Italien ist zwar in fünf Wahlkreise untergliedert, aber nur für Zwecke der Stimmabgabe. Die Mandate werden auch hier den Parteien auf nationaler Ebene nach Proporz zugeteilt. Ähnliches gilt für Polen (13 Wahlkreise), wo die national den Parteien nach Proporz zugewiesenen Mandate anschließend auf die Wahlkreise verteilt werden. So sind letztlich nur Belgien (4 Wahlkreise), Frankreich (8), das Vereinige Königreich (12) und Irland (4) in Mehrpersonenwahlkreise eingeteilt, in denen tatsächlich die Mandatsverteilung stattfindet. Besonders in Belgien (mit Flandern, Wallonien, der deutschsprachigen Region und Brüssel), aber auch im Vereinigten Königreich (mit neun Wahlkreisen für England und je einem für Schottland, Wales und Nordirland) wurde bei der Wahlkreiseinteilung die regionale Untergliederung des Landes berücksichtigt.

Stimmgebung



Bei der Regelung der Wahlbewerbung und der Stimmabgabe fällt für die EP-Wahlen die häufige Verwendung der lose gebundenen Liste auf. Wähler können in zwölf Ländern für einen Kandidaten stimmen und die Reihenfolge der Kandidaten auf den Parteilisten verändern.

In zwei Ländern (Irland und Luxemburg) und einer Region (Nordirland) sind die Listen sogar frei. In Luxemburg haben Wähler so viele Stimmen, wie Mandate zu vergeben sind, und sie können panaschieren, d.h. ihre Stimmen auf Kandidaten verschiedener Listen verteilen. In Irland und Nordirland wird im System der übertragbaren Einzelstimmgebung (single transferable vote) von Wählern auf dem Stimmzettel per Nummerierung angegeben, in welcher Reihenfolge sie die Bewerber gewählt sehen möchten. In 13 Ländern, u.a. Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Polen und Spanien, sind die Listen starr. Die Wähler sind an die Vorgaben der Parteien gebunden. Sie kreuzen eine Parteiliste an, können die Reihenfolge der Kandidaten auf ihr aber nicht ändern.

Sitzzuteilungsverfahren



Die größte Vielfalt herrscht in der polymorphen Verhältniswahl zum EP bei den Verrechnungsverfahren. Sie dienen dazu, Stimmen in Mandate zu übertragen. Ihre Bedeutung liegt darin, dass sie kleinere Parteien proportional benachteiligen oder gleichstellen können. In den meisten Ländern (17) werden das Höchstzahlverfahren d´Hondt oder Varianten von d´Hondt (z.B. Hare/d´Hondt) angewandt. Beim d´Hondtschen Verfahren, das kleinere Parteien eher benachteiligt, werden durch Division der auf die Parteien entfallenen Stimmen durch die Zahlreihe 1,2,3, etc. Quotienten gebildet, nach deren Höhe die Mandate vergeben werden. Die Methoden Sainte-Laguë und modifizierter Sainte-Laguë sind ebenfalls Höchstzahlverfahren, allerdings mit unterschiedlichen Divisorenreihen (1,3,5 etc. bzw. 1.4, 3, 5 etc.). Sie wirken proportional ausgewogener und werden in drei Ländern angewandt.

Nur wenige Länder verwenden Wahlzahlverfahren, bei denen durch Division der insgesamt abgegebenen Stimmen durch die Zahl der zur Verfügung stehenden Mandate eine Wahlzahl entsteht. Sie bildet den Divisor, der zur Berechnung der den Parteien zustehenden Mandate auf Grund der auf sie abgegebenen Stimmen dient. Die einfache Wahlzahl (Verfahren Hare) kann man um eins erhöhen (dann handelt es sich um das Verfahren Droop) und die damit erfolgende Division mit eins addieren (dann heißt das Verfahren Droop/STV). Wahlzahlverfahren wirken in der Regel proportionaler als das Verfahren d’Hondt. Es bleiben aber Restmandate übrig. Um sie zu vergeben wird meistens die Methode des größten Überrests angewandt. Von der Wahl des Verfahren zur Vergabe von Restmandaten hängt ebenfalls die proportionale Auswirkung eines Wahlzahlverfahrens ab.

Deutschland hat bisher drei Verfahren zur Wahl seiner EU-Abgeordneten angewandt: zunächst die Methode d’Hondt, also das zur Wahl des EP meist genutzte Verfahren, dann das Hare/Niemeyer Verfahren, seit 2008 das Sainte-Laguë/Schepers Verfahren. Mit den Reformen wurde versucht, den bestmöglichen Proporz herzustellen, freilich ohne Rücksicht auf die in den Gemeinschaftsverträgen angestrebte Vereinheitlichung des EP-Wahlsystems. Sainte-Laguë/Schepers gilt als exakt proportionales Verfahren. Es lässt sich am einfachsten als Höchstzahlverfahren mit der Divisorenreihe 1,3,5, etc. beschreiben.

Sperrklauseln



Gesetzliche Sperrklauseln bestehen in 13 Ländern (in 12 von ihnen national, in Frankreich in den Wahlkreisen), deren Höhe mehrheitlich fünf Prozent, in Österreich, Italien und Schweden vier Prozent und in Griechenland drei Prozent beträgt. In Deutschland galt bis zu den Europawahlen von 2009 eine Fünfprozentklausel. Sie wurde November 2011 vom Bundesverfassungsgericht für verfassungswidrig erklärt. Das gleiche Schicksal erlitt im Februar 2014 die Dreiprozentklausel, die der Bundestag zwischenzeitlich beschlossen hatte. Die Begründung lautete jeweils, dass der Gleichheitsgrundsatz im Wahlrecht nicht nur die Zählwertgleichheit, sondern auch die Erfolgswertgleichheit der Stimmen erfordere, das heißt, dass jede Stimme die gleiche Chance haben müsse, die Zusammensetzung des Parlaments zu beeinflussen. Die Erfolgswertgleichheit könne nur durch funktionale Erfordernisse eingeschränkt werden, im parlamentarischen System durch das Erfordernis der Mehrheitsbildung und stabiler Regierung. Aus dem EP gehe jedoch keine Regierung hervor, weshalb eine Einschränkung des Proporzes verfassungswidrig sei.

Das Bundesverfassungsgericht verweist auch darauf, dass es in einigen anderen Mitgliedsländern ebenfalls keine Sperrklausel gebe. Es verkennt dabei, dass aufgrund der begrenzten Zahl der den Ländern zustehenden Mandate faktisch überall natürliche Sperrklauseln bestehen. Je kleiner die Wahlkreise, desto höher die natürliche Sperrklausel. Diese natürliche Hürde liegt in den Ländern, die keine gesetzliche Sperrklausel kennen, in 14 Fällen über fünf Prozent und in zwei Fällen um die drei Prozent. In Wahrheit geht Deutschland mit der Abschaffung der gesetzlichen Sperrklausel einen Sonderweg in Europa.

Einigkeit in der Verhältniswahl



Trotz aller Variationsvielfalt in den technischen Details der Wahlsysteme lässt sich feststellen, dass die Verhältniswahl in den einzelnen Ländern so gestaltet ist, dass das Verhältnis von Stimmen und Mandaten recht proportional ist, auch wenn Länder mit eher kleinen und mittelgroßen Wahlkreisen (etwa Luxemburg und Malta) im Proporzgrad der Wahlergebnisse nicht an Länder mit großen Wahlkreisen (Deutschland und Spanien) heranreichen. Aber der unterschiedliche Grad an Proportionalität von Stimmen und Mandaten lässt ohnehin keinen Schluss auf die Struktur der Parteiensysteme zu. Nach reinem Proporz wird ab 2014 nur in Deutschland gewählt. In allen anderen Ländern wirkt entweder die Wahlkreisgröße oder die gesetzliche Sperrklausel einer exakten Entsprechung von Stimmen und Mandaten entgegen.

Die polymorphe Verhältniswahl zum Europäischen Parlament



  Zahl der Mandate (a) Wahl- kreise Form der Liste Verrechnungs- verfahren Sperrklausel
Belgien 22 21 4 lose geb. Liste d´Hondt keine
Bulgarien 17 17 nat. WK starre Liste Hare/Niemeyer keine
Dänemark 13 13 nat. WK lose geb. Liste d´Hondt keine
Deutschland 99 96 nat. WK starre Länder- oder Bundesliste Sainte-Laguë/Schepers keine
Estland 6 6 nat. WK starre Liste d´Hondt keine
Finnland 13 13 nat. WK lose geb. Liste d´Hondt keine
Frankreich 72 74 8 starre Liste Hare/d´Hondt 5 % (im WK)
Griechenland 22 21 nat. WK starre Liste Droop/größter Überrest keine
Irland 12 11 4 freie Liste/STV Droop/STV keine
Italien 72 73 5/nat. WK lose geb. Liste Hare/größter Überrest 4 %
Kroatien - 11 nat. WK lose geb. Liste d´Hondt 5%
Lettland 8 8 nat. WK lose geb. Liste Sainte-Laguë 5 %
Litauen 12 11 nat. WK lose geb. Liste Hare-Niemeyer 5 %
Luxemburg 6 6 nat. WK freie Liste d´Hondt keine
Malta 5 6 nat. WK freie Liste/STV Droop/STV keine
Niederlande 25 26 nat. WK lose geb. Liste Hare/d´Hondt keine
Österreich 17 18 nat. WK lose geb. Liste d´Hondt 4 %
Polen 50 51 13/nat. WK starre Liste d´Hondt (b) 5 %
Portugal 22 21 nat. WK starre Liste d´Hondt keine
Rumänien 33 32 nat. WK starre Liste d´Hondt 5 %
Schweden 18 20 nat. WK lose geb. Liste mod. St.-Laguë 4 %
Slowakei 13 13 nat. WK lose geb. Liste Droop 5 %
Slowenien 7 8 nat. WK lose geb. Liste d´Hondt 4%
Spanien 50 54 nat. WK starre Liste d´Hondt keine
Tschechien 22 21 nat. WK starre Liste d´Hondt 5 %
Ungarn 22 21 nat. WK starre Liste d´Hondt 5 %
Vereinigtes Königreich 72 73 12 (c) starre Liste d´Hondt keine
Zypern 6 6 nat. WK starre Liste Droop/größter Überrest keine

Anmerkungen:
(a) erste Spalte: für Wahlen 2009 nach Vertrag von Nizza; zweite Spalte für Wahlen 2014 nach Vertrag von Lissabon und nach Beitritt Kroatiens;
(b) Vergabe der auf die Parteien national vergebenen Mandate auf die Wahlkreise nach Hare/Niemeyer;
(c) Nordirland wählt in einem Wahlkreis drei Abgeordnete nach listenloser Verhältniswahl (STV)
(Quelle: Nohlen 2014: 457)


Literatur



Wilhelm Lehmann: The European Elections: EU Legislation, National Provisions, and Civic Participation, Policy Department, European Parliament, Brüssel 2009.

Dieter Nohlen: Wahlrecht und Parteiensystem, 7. überarbeitete und aktualisierte Auflage, Opladen & Toronto , 2014 (UTB 1527)


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