Zukunft Bildung

22.10.2018 | Von:
Nicole Klinkhammer
Katharina C. Erhard

Gleiche Teilhabemöglichkeiten für alle?

Aktuelle Erkenntnisse über Zugangsbarrieren in frühkindlichen Bildungs- und Betreuungssystemen

Weltweit besuchen immer mehr Kinder frühpädagogische Angebote, in Deutschland haben sie nach dem ersten Geburtstag sogar einen Rechtsanspruch darauf. Fehlende Kitaplätze, hohe Gebühren und verschiedene andere Gründe stehen jedoch häufig gleichen Teilhabechancen im Weg.

Demostration gegen den Mangel an Kita-PlätzenDemostration gegen den Mangel an Kita-Plätzen. Fehlende Kitaplätze, hohe Gebühren und verschiedene andere Gründe stehen jedoch häufig gleichen Teilhabechancen im Weg. (© dpa)

Wenn nicht ausreichend Plätze für die Kinderbetreuung bereitgestellt werden oder die angebotenen Plätze für die Eltern zu hohe Kosten verursachen, bleibt manchen Kindern der Zugang zu frühpädagogischen Angeboten verwehrt. Aber auch Aspekte wie die Haltung der pädagogischen Fachkräfte gegenüber Kindern aus benachteiligten Lebenslagen, kulturell bedingte Vorbehalte bei Familien mit Migrationshintergrund oder auch sprachliche Hürden können Zugangsbarrieren verursachen. In der öffentlichen Debatte zur Nutzung von Kita wird darüber hinaus der Haltung von Eltern gegenüber früher Kinderbetreuung eine große Rolle zugeschrieben.

Oft wird hier der Bereich der frühkindlichen Bildung als ein Markt betrachtet, dessen Inanspruchnahme (und Nichtinanspruchnahme) auf einem bewussten Entscheidungsprozess seitens der Eltern beruht. Dies stellt insofern eine verkürzte Sichtweise dar, als insbesondere die Entscheidungsprozesse von weniger privilegierten, sozioökonomisch benachteiligten Familien von wirtschaftlichen und kulturellen Ressourcen wesentlich beeinflusst werden. Die Frage über welches monatliche Einkommen die Familie verfügt und wie viel davon für die Kosten einer außerfamilialen Betreuung aufgebracht werden müssen, kann eine erhebliche Rolle spielen. Bildungssoziologen wie Diane Reay und Stephen Ball (1997) geben zu bedenken, dass weniger privilegierte Eltern nicht über die gleichen Entscheidungsmöglichkeiten verfügen wie in der Regel ökonomisch privilegiertere Eltern aus der Mittelschicht. Damit geraten institutionelle Rahmenbedingungen im System bzw. der Regulierung des Systems frühkindlicher Bildung und Betreuung in den Blick, die zu einer Ungleichheit im Zugang zu frühkindlichen Bildungsangeboten führen können. Mit institutionellen Rahmenbedingungen sind Faktoren, wie die Regelung von Elternbeiträgen oder die Verfügbarkeit von qualitativ-hochwertigen frühkindlichen Bildungseinrichtungen in benachteiligten Stadtteilen gemeint. Aber auch subtilere Faktoren, ob und auf welche Weise in einem Land überhaupt über bestehende Betreuungsangebote informiert wird oder welche Kriterien für die Platzvergabe und Wartelistenregelungen gelten, spielen eine entscheidende Rolle für die Zugänglichkeit von frühkindlicher Bildung (Eurydice 2009).

Elternbeiträge als Zugangsbarriere

Während der Besuch einer Schule in der Regel kostenfrei ist, fallen für frühkindliche Bildungs- und Betreuungsangebote mitunter hohe Kosten an (z.B. Elternbeiträge für die Kita, Essensgeld und zusätzlich anfallende Kosten für Materialien, Ausflüge etc.). Dies gilt vor allem in Systemen, in denen frühkindliche Bildungs- und Betreuungsangebote primär über den privatwirtschaftlichen Sektor bereitgestellt werden. Geringe oder gar keine öffentlichen Zuschüsse haben dann umso höhere private Beiträge von Familien zur Folge. Diese können gerade sozial benachteiligte Familien davon abhalten, frühkindliche Angebote zu nutzen, und sie stattdessen auf Betreuungslösungen innerhalb der Familie ausweichen lassen. Um sicherzustellen, dass eine professionelle außerfamiliäre Kinderbetreuung tatsächlich allen Familien gleichermaßen offensteht, muss der Staat sie aus öffentlichen Mitteln soweit bezuschussen, dass sich auch Geringverdiener einen Betreuungsplatz leisten können. Im internationalen Vergleich werden häufig skandinavische Länder wie Schweden und Dänemark als positive Beispiele angeführt: Aufgrund einer relativ hohen öffentlichen Förderung (mehr dazu hier), erheben diese Länder relativ niedrige Elterngebühren, die wiederum eine hohe Beteiligung über alle sozialen Schichten und Altersgruppen hinweg begünstigt (Bennett 2012).

Ähnlich wie in den skandinavischen Ländern werden die Angebote frühkindlicher Bildung und Betreuung auch in Deutschland in einem öffentlich geförderten System organisiert, in dem jedes Kind ab Vollendung des ersten Lebensjahres einen rechtlichen Anspruch auf einen Betreuungsplatz hat (Hogrebe 2016, S. 6 f.). Ein solcher "universeller Rechtsanspruch" ist eine der wichtigsten politischen Maßnahmen für den Abbau von Zugangsbarrieren und die Gewährleistung, dass nicht nur Kinder aus privilegierten Haushalten von frühkindlicher Bildung profitieren (Oberhuemer 2014). Davon unabhängig müssen Eltern hierzulande für die Nutzung der Bildungs- und Betreuungsangebote aber vielerorts auch Elternbeiträge zahlen. Im Vergleich mit anderen europäischen Ländern fallen die Kosten für Eltern in Deutschland allerdings eher niedrig aus (Lloyd/Penn 2013). Dies liegt zum einen daran, dass das Kinderbetreuungssystem stark subventioniert ist. Der Staat finanziert also einen erheblichen Teil der Gesamtkosten, sodass die Eltern für die Betreuung ihrer Kinder nicht allein aufkommen müssen. Zum anderen werden die Elternbeiträge in den meisten Bundesländern sozialverträglich gestaffelt: Familien mit einem niedrigen Haushaltseinkommen zahlen einen relativ geringen Beitrag oder sind von den Kosten vollständig freigestellt (Stahl 2015, S. 3). Berechnungen der OECD zeigen, dass eine Familie mit zwei Kindern, die unter drei Jahren und in Vollzeitbetreuung sind, in Deutschland durchschnittlich 10,5 Prozent ihres Gesamteinkommens für Kinderbetreuung ausgibt (Abb. 1).

Welche Betreuungskosten müssen Eltern in den OECD-Ländern aufbringen?Abb. 1: Welche Betreuungskosten müssen Eltern in den OECD-Ländern aufbringen? Mehr dazu Lizenz: cc by-nc-nd/3.0/de/
Abbildung 1 macht deutlich, dass sich die Kosten der Kinderbetreuung im internationalen Vergleich sehr stark unterscheiden. Die Ursachen dafür lassen sich exemplarisch anhand von Kanada und Schweden erläutern. In Schweden sind Elternbeiträge, ähnlich wie in den meisten deutschen Bundesländern, einkommensabhängig gestaffelt. Darüber hinaus ist eine maximale Grenze der Elternbeiträge festgelegt, die für die Betreuung des ersten Kindes 3 Prozent des Familieneinkommens beträgt. Die obere Grenze der Elternbeiträge für das zweite Kind liegt bei 2 Prozent, die für das dritte Kind bei 1 Prozent und für jedes weitere Kind entfallen die Betreuungsgebühren komplett (Skolverket 2007). Diese progressive Regelung hat entscheidend dazu beigetragen, dass fast alle Kinder, unabhängig vom Einkommen und Wohnort der Eltern, an frühkindlichen Bildungs- und Betreuungsangeboten teilnehmen können (Skolverket 2014). Im starken Kontrast dazu stehen z. B. die Betreuungsgebühren im britischen und kanadischen System, die jeweils zu den höchsten der 35 OECD-Mitgliedstaaten zählen (OECD 2017). Im Fall von Kanada liegt dies daran, dass die frühkindlichen Bildungs- und Betreuungsangebote vor allem von privat-gewerblichen Trägern bereitgestellt werden, während staatlich finanzierte Betreuungsangebote nur von Armut betroffenen Kindern zustehen. Aufgrund der fehlenden öffentlichen Förderung fallen für Eltern sehr hohe Betreuungskosten an, für die sie – sofern sie nicht als bedürftig gelten – privat aufkommen müssen. Daher können sich viele Familien, insbesondere jene mit einem durchschnittlichen Einkommen, professionelle Betreuungsangebote nicht leisten und müssen auf familiäre Betreuungslösungen zurückgreifen (Japel/Friendly 2018).

Einer weiteren Studie der OECD (2015) zufolge, sind Bildungs- und Betreuungsangebote für die breite Mehrheit der Bevölkerung generell dann zugänglich, wenn Eltern durchschnittlich weniger als 10 Prozent des Haushaltseinkommens für die Kinderbetreuung ausgegeben müssen. Belaufen sich die Kosten hingegen auf 10 bis 30 Prozent des durchschnittlichen Einkommens, gelten die Betreuungsangebote für sozial benachteiligte Eltern, wie etwa Alleinerziehende und Geringverdiener, als unerschwinglich. In Kanada, Irland, Großbritannien oder den USA sind frühpädagogische Angebote sogar für einen Großteil der Familien nicht zugänglich, da sie Kosten von durchschnittlich deutlich über 30 Prozent des familiären Haushaltseinkommens verursachen (OECD 2017).

Zugangsbarrieren in Deutschland

Auch wenn Deutschland im internationalen Vergleich hinsichtlich der Kosten frühkindlicher Bildungs- und Betreuungsangebote durchaus gut abschneidet, bestehen hierzulande dennoch weiterhin starke regionale Unterschiede im Zugang zu frühpädagogischen Angeboten (ausführlich dazu Scholz et al. 2018). Neben fehlenden Betreuungsplätze, vor allem aufgrund steigender elterlicher Bedarfe und einer steigenden Geburtenrate, bildet die ungleiche Gestaltung von Elternbeiträgen bzw. der in den letzten Jahren vielerorts ausgeweiteten Beitragsfreiheit ein zentrales Problem (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2018).

Innerdeutsche Differenzen der Elternbeiträge
Damit alle Familien die gleiche Chance haben, frühkindliche Bildungsangebote für ihre Kinder zu nutzen, richtet sich die Höhe der Kitagebühren hierzulande in der Regel nach der wirtschaftlichen Situation der Familien. Diese "soziale Staffelung" der Kosten ist jedoch nur bedingt erfolgreich darin, tatsächlich gleichen Zugang für alle Kinder zu gewährleisten. Denn faktisch kommt dem Wohnort einer Familie für die Höhe der Elternbeiträge mitunter größere Bedeutung zu als ihre finanzielle Situation: Familien mit den gleichen sozialen Merkmalen sind je nach Wohnort mit sehr unterschiedlichen finanziellen Belastungen für die Betreuung ihrer Kinder konfrontiert (Meiner-Teubner 2014). Diese regionalen Unterschiede haben viel damit zu tun, wie die Zuständigkeiten für die frühkindliche Bildung in Deutschland geregelt sind. So werden die Kosten für Betreuungsplätze eben nicht zentral, etwa durch das Familienministerium, vorgegeben. Sie werden größtenteils von den "Trägern der Kindertagesbetreuung" (siehe Infobox im Abschnitt Der Einfluss von Trägerstrukturen auf den Zugang zur Kita) festgelegt und richten sich nach Kriterien, die vom jeweiligen Jugendamtsbezirk entsprechend örtlicher Bedingungen aufgestellt werden. Beispiele dafür, weshalb die Jugendamtsbezirke zu so unterschiedlichen Kriterien kommen, sind Aspekte wie die vor Ort bestehenden Finanzierungs- und Förderbedingungen bis hin zu den geltenden Tarifvereinbarungen und deren Übersetzung durch die örtlich ansässigen Träger.

Die Finanzierungsanteile, die Eltern übernehmen müssen, variieren bundesweit zwischen 7 und 22 Prozent der Kosten eines Kinderbetreuungsplatzes (Bock-Famulla at al- 2017). Somit gibt es innerhalb Deutschlands Regionen, die sich aufgrund geringer Elternbeiträge durch eine hohe Zugänglichkeit zur Kindertagesbetreuung auszeichnen, und solche, in denen die Betreuungssituation und der Zugang für Kinder aus weniger privilegierten sozialen Verhältnissen schwierig ist. Einkommensschwache und kinderreiche Familien werden darüber hinaus durch Nebenkosten, die von der sozialen Staffelung ausgeschlossen sind (Mittagsverpflegung, Bastelutensilien, Feste etc.), unverhältnismäßig höher belastet (Meiner-Teuber 2014).

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Autoren: Nicole Klinkhammer, Katharina C. Erhard für bpb.de
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