Beleuchteter Reichstag

Die Europäische Union - Voraussetzung des vereinigten Deutschlands

Zur Bedeutung des Artikels 23 des Grundgesetzes für die außenpolitischen Staatsziele der Bundesrepublik Deutschland


17.1.2014
Das Grundgesetz legte zwei außenpolitische Staatsziele fest: die Wiedervereinigung Deutschlands und die europäische Integration. Beide Ziele widersprachen sich nicht, argumentiert Dieter Schröder. Vielmehr sei die Europäische Union die Voraussetzung für einen deutschen Gesamtstaat gewesen.

Der Artikel 23 des Grundgesetzes lautete bis zum 29. September 1990:

    "Dieses Grundgesetz gilt zunächst im Gebiete der Länder Baden, Bayern, Bremen, Groß-Berlin, Hamburg, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern. In anderen Teilen Deutschlands ist es nach deren Beitritt in Kraft zu setzen."[1]
Es handelt sich dabei nicht nur um eine Bestimmung des Geltungsbereichs des Grundgesetzes, sondern auch um eine Verfahrensregel für das in der Präambel des Grundgesetzes definierte Ziel, "in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden", das sogenannte Wiedervereinigungsgebot.

Mit der Vereinigung der beiden deutschen Staaten 1990 wurde der Artikel 23 ersatzlos aufgehoben und die Präambel geändert. Das Ziel war erreicht. Mit Wirkung vom 25. Dezember 1992 trat ein neuer Text an die leere Stelle, dessen erster Absatz lautet:

    "Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet."[2]
Konrad Adenauer (M.), Präsident des Parlamentarischen Rates, verkündet am 23. Mai 1949 das Grundgesetz (v.l.: Helene Weber, Hermann Schäfer, Konrad Adenauer, Adolf Schönfelder, Jean Stock)Konrad Adenauer (M.), Präsident des Parlamentarischen Rates, verkündet am 23. Mai 1949 das Grundgesetz (© Bundesarchiv, B 145 Bild-D00022155, Foto: Georg Munker)
Es folgen dann umfangreiche Verfahrensregeln für die aus diesem Auftrag folgenden Rechtssetzungen, insbesondere zur Sicherung der Rechte der deutschen Länder und des Bundestages.

Das Bundesverfassungsgericht hat die neue Norm als Ausdruck des Willens zur europäischen Integration als überragendes politisches Ziel der Bundesrepublik interpretiert. Es hat aus diesem Verfassungsauftrag die Pflicht aller deutschen Verfassungsorgane abgeleitet, "sich an der europäischen Integration zu beteiligen".[3]

Es soll im Folgenden untersucht werden, ob es zwischen den beiden Normen, die auf den ersten Blick ganz verschiedene Gegenstände betreffen, dennoch einen bedeutsamen inneren Zusammenhang gibt, ob diese Bestimmungen zwei Seiten derselben Medaille sind, nämlich der Bestimmung des Staatsziels, an dem die Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland nicht zuletzt gemessen werden soll: zuerst die deutsche Vereinigung und dann die europäische Integration.

Das Grundgesetz und die europäische Integration



Das Wort "Europa" kommt in der Fassung des Grundgesetzes von 1949 nur in der Präambel und in Artikel 24 Abs. 2 vor. In der Präambel heißt es fast wie heute:

    "… von dem Willen beseelt, als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen, hat das Deutsche Volk … dieses Grundgesetz … beschlossen."
In Artikel 24 Abs. 2 heißt es dann ganz genau wie heute:

    "… [der Bund] wird … in Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa … herbeiführen und sichern".
Das Grundgesetz hat allerdings in Bezug auf die europäische Politik seit 1949 große Veränderungen erfahren, beispielsweise hinsichtlich der Zulässigkeit der Auslieferung von Deutschen an das Ausland (Art. 16 Abs. 2 Satz 1). Heute wird die Auslieferung von Deutschen an einen Mitgliedstaat der Europäischen Union ausdrücklich erlaubt. Beim Asylrecht (Art. 16 Abs. 2 Satz 2, jetzt Art. 16a) ist heute eine Verweigerung des Asylrechts möglich für Personen, die aus einem Mitgliedstaat der Europäischen Union einreisen.[4] Diese Änderungen sind Reaktionen auf neue Lagen in Europa, die die Eltern des Grundgesetzes wünschten, deren Konsequenzen sich die meisten 1949 aber noch gar nicht vorstellen konnten, und die daher damals nicht schon normiert worden sind. Und schließlich ist an die Stelle des Staatsziels "Wiedervereinigung" jetzt das außenpolitische Staatsziel "Verwirklichung eines vereinten Europas" durch Entwicklung der Europäischen Union getreten.

Die Beziehung zwischen Deutschlandpolitik und Europapolitik



Eine auf die Verfassungsentwicklung insbesondere des Art. 23 beschränkte Betrachtung erschließt allerdings noch nicht die politische Dynamik des Geschehens. Was bei der Betrachtung der Normen als eine lineare Entwicklung erscheint, ist in der Realität ein sehr komplexer politischer Prozess, bei dem Wiedervereinigungspolitik und europäische Vereinigung von Anfang an ganz eng mit einander verbunden sind.[5]

Zunächst sollte man sich an Deutschlands Platz im Europa der unmittelbaren Nachkriegszeit erinnern. 80 Jahre lang hatten Deutsche ihre Nachbarn, und zuletzt fast ganz Europa, mit Kriegen überzogen, um Europa eine deutsche Ordnung aufzuzwingen. Viele Millionen Menschen hatten dadurch ihr Leben verloren. Jetzt, am Ende des Zweiten Weltkriegs, war die Zeit für jegliche deutsche Europapolitik vorbei, es ging nun den meisten um Antworten auf die Frage, wie das deutsche Potenzial ein für alle Mal gebändigt werden könnte. Eine Zergliederung des deutschen Staatsgebietes in mehrere kleine Staaten, Demontage deutscher Industrien oder ein Verteidigungspakt der Staaten um Deutschland herum wurden erwogen und weitgehend ausgeführt.[6] Die oberste Gewalt in Deutschland hatten Frankreich, Großbritannien, die Sowjetunion und die Vereinigten Staaten von Amerika, die sogenannten Vier Mächte, inne. Deutschland war Objekt und nicht mehr Subjekt der europäischen Politik.

Wolfgang Schäuble, Bundesminister des Innern (l.) und DDR-Staatssekretär Günther Krause (r.) unterzeichnen am 31. August 1990 im Kronprinzenpalais den Einigungsvertrag. Dieser regelt die Einzelheiten des Beitritts der DDR zur Bundesrepublik Deutschland am 3. Oktober 1990 (M.: DDR-Ministerpräsident Lothar de Maizière).Wolfgang Schäuble, Bundesminister des Innern (l.) und DDR-Staatssekretär Günther Krause (r.) unterzeichnen am 31. August 1990 im Kronprinzenpalais den Einigungsvertrag. (© Bundesregierung, B 145 Bild-00046825, Foto: Klaus Lehnartz)
Mit dem Vertrag zwischen Frankreich und Deutschland zur Regelung der Saarfrage von 1956[7] erfolgte durch die Angliederung des Saarlandes der erste Schritt in die von Art. 23 aufgezeigte Richtung, mit dem Einigungsvertrag von 1990[8] der zweite und letzte. Das vorrangige Staatsziel, die Wiedervereinigung der Deutschen, war erreicht. Daher konnte die Präambel des Grundgesetzes geändert und der bis dahin geltende Art. 23 aufgehoben werden.[9] Zur Erreichung dieses Ziels hat die Bundesrepublik Deutschland konsequent an der Forderung des Selbstbestimmungsrechts für die Deutschen festgehalten, innerdeutsche Beziehungen nach Kräften gepflegt und die in Art. 24 festgelegte außenpolitische Strategie verfolgt, nämlich die gleichberechtigte Beteiligung an supranationalen Einrichtungen, allen voran für Europa, sowie die Beteiligung an kollektiven Sicherheitsorganisationen und internationaler Schiedsgerichtsbarkeit. Damit hat sie wesentlich zu einer friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa beigetragen.

Die Wiedervereinigung stand am Schluss eines langen Weges. Er hatte nach dem Ende der Berlin-Blockade 1949 mit dem Abschluss des Frankfurter Interzonenhandelsabkommens für die Wirtschaftsbeziehungen zwischen den zunächst als Zonen bezeichneten Teilen Deutschlands begonnen. Dieses erste Abkommen wurde 1951 durch das Berliner Abkommen abgelöst, welches bis zum Inkrafttreten des Einigungsvertrages 1990 galt.[10] Es entsprach auch durchaus den auf der Potsdamer Konferenz 1945 bekundeten Intentionen der Siegermächte, "während der Besatzungszeit … Deutschland als wirtschaftliche Einheit zu betrachten."[11]

l-r) Der belgische Außenminister Paul van Zeeland, der luxemburgische Außenminister Joseph Bech, der belgische Minister Joseph Meurice, der italienische Außenminister Graf Carlo Sforza, der französische Außenminister Robert Schuman, der deutsche Außenminister und Bundeskanzler Konrad Adenauer und der niederländische Außenminister Dirk Stikker am 18.04.1951 in Paris kurz nach der Unterzeichnung des Schuman-Plans. Der von Schuman ausgearbeitete Plan sieht vor, die Kohle- und Stahlproduktion in Europa einer Hohen Behörde, der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), zu unterstellen, die allen europäischen Länder offen steht. Vor allem für die Bundesrepublik, die als eigenständiges Land eintritt, ist dies ein großer Schritt in die Souveränität.Am 18. April 1951 wurde in Paris der Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), auch Montanunion, unterzeichnet. Der Initiator, der französische Außenminister Robert Schuman (M. l.), präsentiert den Vertrag seinen Amtskollegen. (© picture-alliance)
Die Deutschlandpolitik erschöpfte sich in den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Grundgesetzes im Übrigen in Diskussionen über den Weg zur Wiedervereinigung. Auf westlicher Seite forderte man vor allem freie Wahlen in ganz Deutschland, auf östlicher Seite einen paritätischen Gesamtdeutschen Rat als ersten Schritt. Effektiver begann dagegen die Europapolitik, was bei vielen die Befürchtung weckte, dass darüber das Ziel der Wiedervereinigung aufgegeben würde.[12]

Ehe die Bundesrepublik Deutschland 1955 durch den sogenannten Deutschlandvertrag außenpolitisch wie ein fast souveräner Staat agieren konnte,[13] beteiligte sie sich schon 1951 an der Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (Montanunion, EKGS).[14] Die Hohe Behörde in Luxemburg war das erste supranationale Organ, dem die Bundesrepublik zunächst für 50 Jahre Hoheitsrechte übertragen hatte.[15] Mit Inkrafttreten des Montanunion-Vertrags endete das Ruhrstatut,[16] auf dessen Grundlage die westlichen Besatzungsmächte das Potenzial der nach dem Zweiten Weltkrieg verbliebenen deutschen Schwerindustrie, also eine mögliche Grundlage erneuerter deutscher militärischer Rüstung, kontrollierten. Es wurde nun international gebunden,[17] sodass es die Nachbarn Deutschlands nicht mehr als Bedrohung empfinden mussten.

1957 folgten die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) und die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom).[18] Große Teile der deutschen Wirtschaftskraft wurden damit international gebunden, und gleichzeitig wurde für alle Beteiligten ein großer Wirtschaftsraum geöffnet. Während der Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl von 1951 noch auf 50 Jahre befristet war,[19] sollten die sogenannten Römischen Verträge von 1957 "auf unbegrenzte Zeit gelten".[20] Sie enthielten auch keine Regelung für das Ausscheiden eines Mitglieds, sondern lediglich die Möglichkeit von Änderungsverhandlungen.[21] Hier deutet sich schon das Ziel einer dauerhaften europäischen Integration an. Daraus konnten sich für die verbliebenen Verbindungen zwischen den beiden deutschen Staaten und die im Grundgesetz als Staatsziel postulierte Wiedervereinigung Deutschlands Probleme ergeben. Die Bundesrepublik Deutschland musste gerade deshalb bei den Römischen Verträgen durch ein ergänzendes Protokoll und eine Protokollerklärung bei der Unterzeichnung den innerdeutschen Handel und nicht weniger bedeutend den Status von Gemeinschaftsbürgern für alle Deutschen in der Definition des Art. 116 Abs. 1 des Grundgesetzes sichern, also auch für die in der DDR lebenden. Auch der Warenaustausch zwischen den beiden deutschen Staaten wurde dem innergemeinschaftlichen Handel gleichgestellt. Nicht der andere deutsche Staat, aber die dort lebenden Menschen und Elemente ihrer Wirtschaft gehörten in dieser besonderen Weise zur Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Bürger der DDR waren, wenn sie sich im Gebiet der Gemeinschaft aufhielten, von jedem Mitglied der EWG als deutsche Staatsangehörige zu behandeln, sie genossen daher alle Rechte von Gemeinschaftsbürgern. Das war praktische Deutschlandpolitik im Rahmen der deutschen Europapolitik.

1965 folgte, mit Wirkung ab 1967, die Verbindung aller drei Gemeinschaften – EKGS, Euratom und EWG – unter einem gemeinsamen Rat und einer gemeinsamen Kommission zu den Europäischen Gemeinschaften (EG).[22] Weitere Schritte scheiterten zunächst an der vom französischen Staatspräsident Charles de Gaulle gepflegten Zurückhaltung.[23] Nach dem Rücktritt de Gaulles kam es 1969 bei einem Gipfeltreffen in Den Haag zur Festlegung eines Stufenplans für eine Wirtschafts- und Währungsunion und zur Vereinbarung über die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) unter Einbeziehung der Deutschlandpolitik, und zu diesem Zweck zur Einrichtung des Europäischen Rates.[24] Von da an musste die Deutschlandpolitik mit allen Mitgliedern der Europäischen Gemeinschaften abgestimmt werden. Und die Zahl der Mitglieder wuchs ab 1972 um fast den ganzen Raum der Europäischen Freihandelszone. Die Europa-Politik gewann an Dynamik, und es keimte die Sorge, dass auf dem Weg zu einer gemeinsamen europäischen Außenpolitik die Verfolgung des deutschen Staatsziels Wiedervereinigung erschwert würde.

Inzwischen war in der Bundesrepublik Deutschland nicht zuletzt aufgrund von Druck aus den Vereinigten Staaten[25] ein Prozess in Gang gekommen, die Deutschlandpolitik aus der Erstarrung zu lösen, die verbunden war mit der sogenannten Hallstein-Doktrin - d.h. dem unabdingbaren Abbruch diplomatischer Beziehungen zu einem Staat, der die DDR anerkannte[26] - sowie Vorbehalten gegen eine Endgültigkeit der Oder-Neiße-Grenze mit Polen und zweideutigen Äußerungen zur Sudetenfrage, d.h. Forderungen gegenüber der Tschechoslowakei wegen der Vertreibung von deutschstämmigen Einwohnern, der Sudeten.[27] Mit der Friedensnote vom 25. März 1966[28] versuchte die damalige Bundesregierung der Großen Koalition zunächst eine klimatische Verbesserung, ohne die prinzipiellen Auffassungen früherer Regierungen ganz aufzugeben. Da dieser politische Ansatz zudem die Deutsche Demokratische Republik (DDR) gänzlich aussparte, scheiterte er an einer ablehnenden Haltung des gesamten Warschauer Paktes.[29] Mit der Regierungserklärung des Bundeskanzlers Willy Brandt vom 28. Oktober 1969 wurde dann zum ersten Mal die Bereitschaft bekundet, die DDR in eine neue Ostpolitik einzubeziehen.[30] Bemerkenswert ist in dieser Regierungserklärung die Auflistung vordringlicher politischer Entscheidungen, nämlich als erstes beim Gipfeltreffen von Den Haag auf eine Vertiefung und Erweiterung der Europäischen Gemeinschaften zu dringen und die politische Zusammenarbeit unter den Mitgliedern zu stärken, dann die Zusammenarbeit mit den Vereinigten Staaten und im Nato-Rat zu aktivieren, mit der Sowjetunion Verhandlungen über Gewaltverzicht aufzunehmen und Gespräche mit Polen zu beginnen, schließlich den Atomwaffensperrvertrag zu unterzeichnen. Hier am Anfang einer neuen Deutschlandpolitik trat ihre unverzichtbare Verbindung mit der Europapolitik besonders deutlich hervor.

Marksteine dieser neuen Deutschlandpolitik waren 1970 das Erfurter Treffen zwischen Bundeskanzler Brandt und DDR-Ministerpräsident Willi Stoph,[31] 1971 die Berlin-Regelung mit den deutschen Durchführungsvereinbarungen,[32] 1972 der Grundlagenvertrag[33] und danach weitere Kooperationsabkommen zwischen den beiden deutschen Staaten. Die Vereinbarung der Mitglieder der EG über die Politische Zusammenarbeit und den Europäischen Rat geht dieser Entwicklung voraus. Es handelte sich also von Anfang an um eine mit den Mitgliedern der EG abgestimmte Deutschlandpolitik.

Nachdem 1972 mit dem Grundlagenvertrag die Beziehungen zwischen den beiden deutschen Staaten soweit wie möglich geklärt waren, konnte die Bundesrepublik Deutschland freier agieren. Die Europapolitik trat wieder mehr in den Mittelpunkt. Der Pariser Gipfel eröffnete den Weg für eine Fortentwicklung der Europäischen Gemeinschaften mit dem Ziel einer Europäischen Union (EU).[34] 1973 begann dann auch die räumliche Erweiterung der EG mit dem Beitritt Großbritanniens, Irlands und Dänemarks. 1981 folgte Griechenland, 1986 kamen Portugal und Spanien hinzu. 1978 schlossen die damaligen Mitglieder der EG – Großbritannien nur mit Vorbehalten – einen Vertrag über das Europäische Währungssystem (EWS), der feste Wechselkurse, eine europäische Verrechnungseinheit (ECU), einen Beistandsmechanismus gegen Kursschwankungen und eine gemeinsame Währungsreserve schuf.[35] Durch die Einheitliche Europäische Akte von 1986, die 1987 in Kraft trat, wurde nicht nur als Ziel die Europäische Union bekräftigt und die Europäische Politische Zusammenarbeit formell mehr institutionalisiert sowie die Abstimmung der Außenpolitik geordnet, sondern eine Weiterentwicklung der Wirtschafts- und Währungspolitik sowie der Förderung von wirtschaftlichem und sozialem Zusammenhalt in der EG abgesprochen. In dem dazu neu eingefügten Artikel 102a des EWG-Vertrages wurden "institutionelle Veränderungen" mit Bezug auf die Zentralbanken erwogen.[36] Das wurde schon als Vorbereitung auf eine Währungsunion verstanden. 1988 gab es dann einen deutschen Vorschlag für eine Europäische Zentralbank, aber die 1988 schon erkennbaren Bewegungen in Mittel- und Osteuropa ließen das allemal nicht sehr energisch vorangetriebene Vorhaben bald in den Hintergrund geraten.[37]

Inzwischen, nämlich seit 1979 alle fünf Jahre, hatten die ersten Direktwahlen zum Europäischen Parlament stattgefunden, schrittweise kam die Europapolitik einer Union näher. Und die Deutsche Frage war weiter ein ungelöstes Problem der europäischen Politik.

Die deutsche Einheit im Rahmen der Europapolitik



Einen Tag nach der Grenzöffnung am 9. November 1989 steigen Menschen auf die Berliner Mauer vor dem Brandenburger Tor.Einen Tag nach der Grenzöffnung am 9. November 1989 steigen Menschen auf die Berliner Mauer vor dem Brandenburger Tor. (© AP)
Mit der Wende 1989 trafen Deutschlandpolitik und Europapolitik hart aufeinander. Keineswegs war sicher, dass eine deutsche Vereinigung für die europäischen Staaten, also auch die Mitglieder der EG ganz unproblematisch sein würde. Bis dahin waren Frankreich, Italien, Großbritannien und die Bundesrepublik Deutschland mit je 60 Millionen Einwohnern die vier gleichgewichtigen führenden Mitgliedstaaten, ein vereinigtes Deutschland würde aber nun mit 80 Millionen Einwohnern der nach Russland größte Staat in Europa sein, mit der größten Volkswirtschaft und der stärksten Währung.[38] Sorge über deutsche Hegemonie war nicht von der Hand zu weisen. Nicht nur Großbritannien hatte Bedenken gegen die Vereinigung, sondern auch Frankreich zögerte noch wegen der dominanten deutschen Wirtschaftskraft, die sich nicht zuletzt in der Stärke der Deutschen Mark zeigte. Eine große Rolle spielte dabei die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank, deren Geldmarktpolitik ohne politische Rücksichtnahme die Volkswirtschaft anderer Staaten belasten konnte.

Wieweit die Europäische Währungsunion von Frankreich zur Bedingung für eine Zustimmung zur deutschen Vereinigung gemacht worden ist, ist bis heute umstritten.[39] Am 18. April 1990 richteten jedenfalls Bundeskanzler Helmut Kohl und der französische Präsident Francois Mitterand an den irischen Premierminister Charles Haughey als amtierenden Vorsitzenden des Europäischen Rates gemeinsam den Wunsch, die Vorbereitungen für die in der Einheitlichen Europäischen Akte vorgesehene Wirtschafts- und Währungsunion und eine Regierungskonferenz über die Politische Union einzuleiten. Die Wirtschafts- und Währungsunion sollte 1993 in Kraft treten. Der Europäische Rat begrüßte dann am 28. April 1990 ausdrücklich die deutsche Vereinigung und beschloss am 25. Juni 1990, also unmittelbar vor Inkrafttreten der deutschen Wirtschafts- und Währungsunion am 1. Juli 1990, die umgehende Eröffnung der Regierungskonferenz.[40]

Die Euro-Skulptur vor dem Gebäude der Europäischen Zentralbank (EZB) in Frankfurt am Main,Europäischen Zentralbank in Frankfurt am Main (© AP)
1992 wurde mit dem Vertrag von Maastricht über die Europäische Union auch die Währungsunion mit dem Ziel einer Europäischen Zentralbank gegründet. Die Europäische Zentralbank hat seit dem Inkrafttreten des Vertrages von Maastricht am 1. November 1993 das ausschließliche Recht, die Ausgabe von Banknoten in der Europäischen Gemeinschaft zu genehmigen.[41] Ihre Verfassung als unabhängige Zentralbank wurde allerdings erst 1997 mit dem Vertrag von Amsterdam geklärt, an dessen Stelle 2007 der Vertrag von Lissabon getreten ist.[42] 1998 nahm die Europäische Zentralbank ihre Tätigkeit auf. 1999 erfolgte die Einführung des EURO als Rechnungswährung, 2002 als Zahlungsmittel. Im Ergebnis wurde die Deutsche Mark in eine Gemeinschaftswährung integriert und damit eingebunden wie schon seit dem EGKS-Vertrag andere Elemente des als bedrohlich empfundenen deutschen Potenzials. Die Einführung des EURO ist mithin nicht von der deutschen Einheit zu trennen, und die Belastung Deutschlands durch die gegenwärtige EURO-Krise beziehungsweise durch die Bewältigung der Finanzkrise in den südeuropäischen Mitgliedstaaten hat auch etwas mit der wiedergewonnen Einheit Deutschlands zu tun.

Der in den 1990er Jahren erreichte Fortschritt der europäischen Einigung diente nicht zuletzt einer Europäisierung des deutschen Potenzials, mit der die Größe des Landes für die anderen ertragbar wurde. Das erleichtert paradoxerweise den deutschen Unternehmen den Zugang zu den europäischen Märkten und eröffnet ihnen Möglichkeiten zu Spezialisierung und Expansion, und damit zu noch höherer Effizienz. Der Preis der Einheit ist also zugleich Gewinn.

Die Europäische Union als Voraussetzung des deutschen Gesamtstaates



18. Januar 1871: Proklamation von Wilhelm I. zum Deutschen Kaiser im Spiegelsaal des Schlosses von Versailles. Gemälde von Anton von Werner.18. Januar 1871: Proklamation von Wilhelm I. zum Deutschen Kaiser im Spiegelsaal des Schlosses von Versailles. Gemälde von Anton von Werner.
Es wäre allerdings zu kurz gegriffen, die europäische Verpflichtung Deutschlands nur als eine Folge des Zweiten Weltkriegs und der Teilung zu verstehen. Bereits im Anfang der deutschen Einigungsbewegung zu Beginn des 19. Jahrhunderts ist ernsthaft die Frage gestellt worden, ob ein einiges Deutschland der Lage in Europa entspricht. Ein deutscher Gesamtstaat könnte das europäische Gleichgewicht gefährden, Deutschland habe vielmehr den "politischen Beruf" das europäische Staatensystem und damit den Frieden zu sichern, statt einen einheitlichen Staat zu bilden.[43] Constantin Frantz, ein scharfer Kritiker der Bismarckschen Reichseinigung 1871, hat noch 1870 darauf hingewiesen, dass "die deutsche Frage … nie eine rein nationale Frage [ist] und [es] nie … eine deutsche Verfassung geben [wird], die nicht zugleich einen internationalen Charakter hätte …".[44]

In der Zeit der Teilung sind solche Gedanken immer wieder und in den 1980er Jahren immer lauter geäußert worden. Beim Besuch Erich Honeckers in Bonn 1987 erklärte Bundeskanzler Kohl mit ihm gemeinsam, "dass das Verhältnis der beiden Staaten zueinander ein stabilisierender Faktor für konstruktive West-Ost-Beziehungen bleiben muss."[45]

Die zweite Einigung Deutschlands 1990 wurde nicht mit nationalstaatlichem Anspruch erreicht, sondern mit Einsicht in die Verpflichtung Deutschlands in Europa, daher war es nur konsequent, 1992 die europäische Einigung mit dem neuen Art. 23 als außenpolitisches Staatsziel in das Grundgesetz aufzunehmen. Die engagierte Mitwirkung bei der Verwirklichung eines vereinten Europa wird damit zum Maßstab deutscher Außenpolitik. Dieses Ziel ist nicht schon mit dem Vertrag von Lissabon 2007/2009 durch die Ausstattung der EU mit eigener Rechtspersönlichkeit, Grundrechtscharta, einem Präsidenten des Europäischen Rates und einem Hohen Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik erreicht. Es geht vielmehr um eine europäische Gesamtverfassung mit gemeinsamer Wirtschafts-, Finanz- und Sozialpolitik.

Die Finanzprobleme der südeuropäischen Mitglieder der Europäischen Union erzwingen weitere Schritte auf dem Weg zur europäischen Gesamtverfassung. Eine Lehre aus der relativ gut gelungenen Einführung der Deutschen Mark in der DDR 1990 sollte dabei immer bedacht werden, nämlich dass eine Währungsunion bei ungleicher Wirtschaftskraft nur mit gemeinsamer Sozialpolitik gelingen kann, weil es sonst zu gefährlichen sozialen Verwerfungen kommen dürfte. Das ist eine Einsicht, die schon in Art. 23 der Einheitlichen Europäischen Akte von 1986 anklingt. Aber der Aufgabe einer gemeinsamen Sozialpolitik wird man nicht schon mit punktuellen Förderprogrammen gerecht. Eine gemeinsame Sozialpolitik bedeutet, dass Transfer von Finanzmitteln und nicht nur Krediten für die Reorganisation eines schwachen Mitgliedstaates der Union geleistet wird. Die daraus entstehende Last ist auch ein Preis für die Einheit Deutschlands. Bei der Reaktion auf Forderungen nach einem Schuldenschnitt für von einer Währungskrise bedrohte Staaten der Union sollte das nicht vergessen werden.

Deutschland muss jeden Eindruck vermeiden, es wolle eine Hegemonie über Europa gewinnen. Neuerdings taucht im Süden der Europäischen Union häufiger das Bild vom hässlichen Deutschen auf, der anderen seine Weltsicht und Politik aufzwingen will. Man kann fragen, ob der manchmal – vor allem in der für die deutsche Innenpolitik bestimmten Rhetorik – ruppige Umgang mit der Europäischen Union und einzelnen ihrer Mitglieder einem Generationenwechsel folgt. Manche der heutigen deutschen Politiker möchten die inzwischen deutlichen Beschränkungen der deutschen Souveränität und etliche der nun in Brüssel getroffenen Entscheidungen der Europäischen Union als lästiges Hemmnis für ihre eigene Politik empfinden und kaum verstehen, dass die deutschen Gründer von EGKS, EWG und Euratom die europäische Einigung als einzigen Weg erkannt und verfolgt haben, um überhaupt eine eigene deutsche Politik umsetzen zu können. Da wird verdrängt, dass Deutschland von 1945 bis 1990 kein souveräner Staat war, auch nicht die beiden deutschen Teilstaaten, selbst wenn Politiker und zahlreiche hilfsbereite Gelehrte laut das Gegenteil behauptet haben.[46] Jeder Schritt in Richtung auf eine Erlangung von Souveränität ist bis zum Abschluss des Zwei-plus-Vier-Vertrages von 1990[47] mit dem Verzicht auf Rechte verbunden gewesen, die nach der reinen Lehre jeder souveräne Staat hat, die Deutschland aber schon seit 1945 nicht mehr hatte. Paradoxerweise ist Deutschlands heutige Souveränität das Ergebnis von formalen Souveränitätsverzichten, tatsächlich aber ein Gewinn durch die Hinnahme von unabänderlichen Verlusten.

Wenn mit Sorge um die eigene Macht von Deutschen ein Erstarken des Europäischen Parlaments oder der Europäischen Kommission beklagt wird, wird vergessen, dass Deutschland ohne die Europäische Union machtloser wäre. Ein souveräner Staat ist Deutschland erst wieder 1990 geworden, und zwar eingebunden von der Europäischen Union. Deutschland hat also die Europäische Union als Voraussetzung des deutschen Gesamtstaates zu begreifen, dazu verpflichtet nicht erst Art. 23 des Grundgesetzes in der heutigen Fassung.

Während bis zum Vertrag von Lissabon 2007 alle Verträge auf dem Weg zur Europäischen Union mit Ausnahme des EGKS-Vertrages mit einer Klausel endeten, dass sie auf unbestimmte Zeit gelten sollten, und keinerlei Regelung für den Austritt eines Staates aus der Gemeinschaft trafen, sondern nur auf die Möglichkeit von Änderungsverhandlungen verwiesen,[48] bietet der Vertrag von Lissabon erstmals eine Austrittsregelung für die Europäische Union.[49] Das mag zu Gedankenspielen verleiten, dass alle Mitgliedstaaten der Europäischen Union jederzeit die an die Union übertragenen Teile ihrer Souveränität zurückholen könnten, ja die Union ganz aufzulösen wäre. Wenn Mitgliedstaaten außer Deutschland eine solche Politik verfolgen wollen, haben sie sich auch mit der Frage auseinanderzusetzen, ob sie sich nicht mit dem Austritt aus der Europäischen Union der rechtlich abgesicherten, institutionalisierten Möglichkeit zur Einflussnahme auf die Politik Deutschlands berauben.

Für Deutschland stellt sich noch eine viel weitergehende Frage, nämlich die nach Verpflichtungen aus dem Zwei-plus-Vier-Vertrag, mit dem die oberste Gewalt der Vereinigten Staaten von Amerika, der Sowjetunion, Großbritanniens und Frankreichs für Deutschland als Ganzes beendet wurde und Deutschland nach 45 Jahren seine volle Souveränität erlangt hat. In der Präambel dieses Vertrages heißt es, "dass das deutsche Volk in freier Ausübung des Selbstbestimmungsrechts seinen Willen bekundet hat, die staatliche Einheit Deutschlands herzustellen, um als gleichberechtigtes und souveränes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen." Das ist quasi Geschäftsgrundlage des Vertrages. Art. 23 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes bietet eine Interpretation des Begriffs "vereintes Europa" durch den deutschen Verfassungsgeber, nämlich die "Verwirklichung eines vereinten Europas" durch die "Entwicklung der Europäischen Union". Ein Ausscheiden aus der Europäischen Union ist daher von verfassungswegen ausgeschlossen, ganz abgesehen von dem Vertrauensverlust, den Deutschland erfahren würde, und der schweren Krise, in die Europa dann gestürzt würde.

Für keinen anderen europäischen Staat hat die heute durch die Europäische Union erreichte Einheit Europas eine solche konstitutionelle Bedeutung wie für Deutschland. Gewiss würden ohne die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft alle ein schwächeres wirtschaftliches Wachstum erfahren, aber ihre Verfassung würde davon kaum berührt. Niemand mag sich jedoch die Verfassung Deutschlands vorstellen, wenn der 1948 mit Ruhrstatut und Internationaler Ruhrbehörde eingeschlagene Weg nicht 1951 durch die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl abgebrochen worden wäre. Für die europäische Einheit als das im Grundgesetz bestimmte außenpolitische Staatsziel Deutschlands ist daher so leidenschaftlich einzutreten, wie bis 1990 für die Wiedervereinigung Deutschlands eingetreten wurde, nicht nur mit Worten, sondern auch mit erheblichen materiellen Opfern.


Zitierweise: Dieter Schröder, Frank Stier, Die Europäische Union - Voraussetzung des vereinigten Deutschlands. Zur Bedeutung des Artikels 23 des Grundgesetzes für die außenpolitischen Staatsziele der Bundesrepublik Deutschland, in: Deutschland Archiv, 17.1.2014, http://www.bpb.de/176187


Fußnoten

1.
Fassung vom 23.5.1949, Bundesgesetzblatt (BGBl.) 1949, S. 1.
2.
38. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes (GG) vom 21.12.1992, BGBl. I, S. 2086.
3.
BVerfGE 123, 345.
4.
Art. 16a Abs. 2 Satz 1 GG.
5.
Vgl. Josef Janning, Europäische Integration und deutsche Einheit, in: Werner Weidenfeld und Karl-Rudolf Korte (Hg.), Handwörterbuch zur deutschen Einheit, Bonn 1991, S. 300-309; Patrick Meyer, Die Europapolitik der Bundesrepublik Deutschland, in: Werner Weidenfeld (Hg.), Europa-Handbuch, Bonn 1999, S. 565-592, S.566.
6.
Z.B. Amtliche Verlautbarung über die Konferenz von Potsdam vom 2.8.1945, Abschnitt II A und B (Amtsblatt des Kontrollrats in Deutschland, Ergänzungsheft, S. 13); Brüsseler Pakt (WEU) vom 17.3.1948 (United Nations Treaty Series, Bd. 19, S.51 nach Friedrich Berber, Internationale Verträge, o.O. 1973, S. 75) mit der Ergänzung durch das Protokoll Nr. III über die Rüstungskontrolle vom 23.10.1954, BGBl. 1955 II, S. 266.
7.
BGBl. 1956 II, S. 1587.
8.
BGBl. 1990 II, S. 889.
9.
Gesetz zum Einigungsvertrag, ebd.
10.
Vgl. Joachim Nawroki, Innerdeutsche Beziehungen, in: Weidenfeld und Korte (Hg.), Handwörterbuch (Anm.5), S. 383-392, S. 385f.
11.
Amtliche Verlautbarung (Anm. 6), Abschnitt II B, Ziffer 14.
12.
Vgl. Janning, Europäische Integration (Anm.5), S. 301f.
13.
Deutschland-Vertrag, Art. 1 Abs. 2, BGBl. 1955 II, S. 301.
14.
Vertrag über die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18.4.1951, BGBl. 1952 II, S. 445.
15.
Ebd., Art. 8ff.
16.
Agreement for an International Authority for the Ruhr vom 28.4.1948, in: Department of State (Hg.), A Decade of American Foreign Policy. Basic Documents 1941 - 1949, Washington 1985; deutsche Übersetzung: Wikipedia. Ruhrstatut, Stand 2012.
17.
EGKS-Vertrag (Anm.14) Art. 4.
18.
Römische Verträge vom 25.3.1957, BGBl. II, S. 766 und S. 1678.
19.
EGKS-Vertrag (Anm.14) Art. 97.
20.
Römische Verträge (Anm. 18), EWG Art. 240, Euratom Art. 208.
21.
Römische Verträge (Anm. 18), EWG Art. 236, Euratom Art. 204.
22.
Amtsblatt der EG (Abl.) 152 vom 13.7.1967; BGBl. 1965 II, S. 1454.
23.
Meyer, Europapolitik (Anm. 5), S. 571f.
24.
Eine ständige Institution für eine gemeinsame europäische Außenpolitik wurde allerdings erst mit dem Vertrag von Lissabon 2007, in Kraft seit 2009, geschaffen.
25.
Z.B. Zbigniew K. Brzezinski, Alternative to Partition, Washington 1965, deutsche Ausgabe: Alternative zur Teilung, Köln und Berlin 1966, dort insbesondere S. 119ff.
26.
Auswärtiges Amt (Hg.), 40 Jahre Außenpolitik der Bundesrepublik Deutschland, Stuttgart 1989, S. 93f. und S. 210f.; Vgl. auch Paul Noack, Hallstein-Doktrin, in: Weidenfeld und Korte (Hg.), Handwörterbuch (Anm.5), S. 369-376.
27.
Z.B. Bundeskanzler Adenauer gegenüber US-Außenminister Dulles 1959, in: Auswärtiges Amt (Hg.), 40 Jahre Außenpolitik (Anm. 26), S. 117; Rede des Bundesaußenministers Gerhard Schröder vom 3.4.1964, ebd., S. 161; Vgl. auch die Rede des Bundeskanzlers Ludwig Erhard vom 11.6.1964, ebd., S. 162.
28.
Ebd., S. 171ff.
29.
Vgl. dazu Rede des Bundesaußenministers Willy Brandt vom 7.5.1969, ebd., S. 206ff.
30.
Auszug ebd., S. 217ff., S.220.
31.
Texte zur Deutschlandpolitik, Bonn 1967ff., Reihe I, Bd. IV, S. 365.
32.
Ebd., Bd. VIII, S. 371ff., Bd. IX, S. 320ff., S. 351ff., S. 363ff.
33.
Ebd., Bd. XI, S. 268ff.
34.
Meyer, Europapolitik (Anm. 5), S. 574.
35.
Dazu Axel Aspelsberger u.a., Auf dem Weg zur Wirtschafts- und Währungsunion, in: Moritz Röttinger und Claudia Weyringer (Hg.), Handbuch der europäischen Integration, 2. Aufl., Wien 1996, S. 370-413, S. 378ff.
36.
Einheitliche Europäische Akte vom 17./28.2.1986 (Abl. L 169 vom 26.6.1987; BGBl. 1986 II, S. 1104) Art. 20, Art. 23 und Art. 30.
37.
Meyer, Europapolitik (Anm. 5), S. 576.
38.
Zum Problem einer deutschen Hegemonie vgl. auch Werner Link, Deutschland als europäische Macht, in: Werner Weidenfeld (Hg.), Europa-Handbuch, Bd. II, 3. Aufl., Gütersloh 2004, S. 15-31, S. 20ff.
39.
Vgl. Michael Sauga u. a., Der Preis der Einheit, in: Der Spiegel 39/2010 vom 27.9.2010.
40.
Horst Teltschick, 329 Tage. Innenansichten der Einigung, Berlin 1991, S. 200 und S. 287; in Verbindung mit Dokument Nr. 241, in: Deutsche Einheit. Sonderedition aus den Akten des Bundeskanzleramtes 1989/90, München 1998.
41.
Vertrag über die Europäische Union (EU) vom 7.2.1992 (Abl. C 191 vom 29.7.1992; BGBl.1992 II, S. 1251) Art. G EU-Vertrag, Art. 105ff. EG-Vertrag. In Kraft getreten am 1.11.1993, BGBl. II, S. 1947.
42.
Abl. C 340 vom 10.11.1997; BGBl. 1998 II, S. 387.
43.
Carl von Kaltenborn, Einleitung in das constitutionelle Verfassungsrecht, 1863, nach Herbert Krüger, Einleitung zu "Die Gesamtverfassung Deutschlands", Frankfurt am Main und Berlin 1962, S. 7ff., S. 14.
44.
Constantin Frantz, Naturlehre des Staates, Mainz 1870, S. 343.
45.
Gemeinsames Kommuniqué, in: Texte zur Deutschlandpolitik, Reihe III, Bd. 5, S. 203ff., S. 204.
46.
Dazu Dieter Schröder, Das Besatzungsrecht in Deutschland. Einleitung zu Ders. (Hg.), Das geltende Besatzungsrecht, Baden-Baden 1990, S. 5-41, S. 16ff.
47.
Texte zur Deutschlandpolitik, Reihe III, Bd. 8b, Bonn 1991, S. 672ff.
48.
Z.B. Art. Q und Art. N des EU-Vertrages (Anm. 41).
49.
Art. 49a EU-Vertrag in der Fassung des Art. 1 Nr. 58 Vertrag von Lissabon.
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