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15.6.2009 | Von:
Frank Oschmiansky
Mareike Ebach

Aktive Arbeitsmarktpolitik im Wandel

Im Zeichen der deutschen Vereinigung

Nach der deutschen Vereinigung wurde das AFG grundsätzlich auf die neuen Bundesländer übertragen. Lediglich für eine Übergangszeit galten einige Sonderregelungen, insbesondere erweiterte Regelungen zum Kurzarbeitergeld, großzügigere Vorruhestands-, ABM- sowie Fortbildungs- und Umschulungsregelungen. So kamen die bekannten arbeitsmarktpolitischen Instrumente zügig, in großer Anzahl und verbunden mit einem beispiellosen Mittelaufwand zur Anwendung. Die Nebenwirkungen waren sinkende Effizienz und für Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik ein Imageschaden, da der Arbeitsmarktpolitik die Hauptlast zur Lösung der anpassungsbedingten Beschäftigungskrise in Ostdeutschland aufgebürdet worden war.

Die quantitative Ausweitung beruflicher Bildungsmaßnahmen lockte zahlreiche Bildungsträger an, die ohne ausreichende Gegenleistung eine "schnelle Mark" verdienen wollten, von den noch unerfahrenen Arbeitsämtern profitierten und dadurch Weiterbildungsmaßnahmen diskreditierten. Bei über einer halben Million Zugängen in Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) 1991 waren Wettbewerbsverzerrungen und Verdrängungseffekte in großem Umfang nicht zu vermeiden. Eine Zielgruppenorientierung war bei insgesamt fast drei Millionen Personen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen im selbem Jahr gar nicht möglich. Instrumente wie "Kurzarbeit Null"[2] hatten im Grunde keine positive arbeitsmarktpolitische Funktion, sondern dienten der statistischen Verringerung der Arbeitslosenzahl und der sozialpolitischen Abfederung.

Nachdem die Sonderregelungen für Ostdeutschland überwiegend ausgelaufen waren, kam es bei verschiedenen Instrumenten bundeseinheitlich zu starken Restriktionen. 1994 wurde das Unterhaltsgeld bei beruflicher Weiterbildung auf die Höhe des Arbeitslosengeldes abgesenkt und in eine Ermessensleistung in Abhängigkeit von der Haushaltslage umgewandelt. Das ursprüngliche Ziel, mit der Förderung von Fortbildung und Umschulung über die Verbesserung individueller Arbeitsmarktchancen hinaus auch strukturwirksam zur Wirtschafts- und Beschäftigungsentwicklung beizutragen, wurde mit diesen Änderungen endgültig aufgegeben. Auch die Teilnehmerstrukturen in beruflichen Bildungsmaßnahmen veränderten sich erheblich. Während 1973 nicht einmal 6 Prozent der neu eingetretenen Teilnehmer zu den Arbeitslosen zählten, waren es 1975 schon über 31 Prozent und Mitte der 1990er Jahre etwa 95 Prozent.

Die anhaltend extrem hohe Arbeitslosigkeit insbesondere in Ostdeutschland intensivierte eine bis heute währende Diskussion über die Möglichkeit, "passive" Leistungen in Mittel zur aktiven Beschäftigungsförderung umzuwandeln. In deren Folge wurde 1993 die "Produktive Arbeitsförderung Ost", ein "Zwitterinstrument" aus ABM und Lohnkostenzuschuss, eingeführt. Grundgedanke war, statt Arbeitslosigkeit gesellschaftlich notwendige Arbeit in den Bereichen Umwelt, soziale Dienste und Jugendhilfe kostenneutral zu finanzieren. Das Instrument war zunächst auf Ostdeutschland begrenzt, wurde später aber in ähnlicher Form auf Westdeutschland ausgeweitet. Es waren mit ihm zunächst große Hoffnungen verbunden, und es wurde bis 1999 offensiv angewandt (mit über 270 000 Zugängen im Rekordjahr 1998). Umbenannt in "Strukturanpassungsmaßnahmen" (SAM) wurde es allerdings rasch zu einem Nischeninstrument (Zugänge 2003: 38 000), das zu Beginn des Jahres 2004 in den reformierten ABM aufging. Mit der "Produktiven Arbeitsförderung" und der befristeten Aufnahme eines Sonderprogramms des Bundes für Langzeitarbeitslose ins AFG wurde 1993 erstmals als Ergänzung der Förderung von Einzelmaßnahmen eine Projektförderung ermöglicht, die sich nach Evaluation des Sonderprogramms "als eindeutig sinnvoll bestätigt" hatte.[3]

Fußnoten

2.
Bei Kurzarbeit arbeiten Arbeitnehmer über einen gewissen Zeitraum hinweg weniger. Der dadurch entstehende Verdienstausfall wird durch Kurzarbeitergeld der BA in gewisser Höhe ausgeglichen. Bei "Kurzarbeit Null" wird die Arbeitszeit auf null reduziert.
3.
Alfons Schmid u.a., Neue Wege der Arbeitsmarktpolitik für Langzeitarbeitslose, Berlin 1994.