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17.2.2009 | Von:
Lutz Hachmeister
Kai Burkhardt
Claudia K. Huber

Das Ende der Rundfunkpolitik

Europäische Medienpolitik

Ein Paradigmenwechsel in der Europäischen Einigung und gravierende technische Veränderungen auf dem Mediensektor waren nötig, um überhaupt eine EU-Medienpolitik zu begründen. Bis zum Ende der 1970er Jahre war der europäische Einigungsprozess ein reines Elitenprojekt, das sich wenig um Öffentlichkeit und demokratische Legitimation bemühte. In der Bevölkerung wurde ein permissiver Konsens vorausgesetzt, der ausbleibenden Widerspruch als Zustimmung deutet. Mit der ersten Direktwahl zum Europäischen Parlament entwickelte sich eine Sensibilität für mehr Transparenz. Zur Erreichung dieses Zieles schien ein gemeinsames Medienangebot nützlich zu sein. 1982 forderte das Europäische Parlament die Kommission auf, die notwendigen Rahmenbedingungen zu schaffen. In der gleichen Entschließung wurde auch schon eine europäische "Rundfunk- und Fernsehrahmenordnung" gefordert, um die divergierenden nationalen Vorschriften zu harmonisieren.

Während das Europäische Parlament mit seiner Medienpolitik das Ziel einer integrierten europäischen Medienlandschaft, oder zumindest eines integrierten europäischen Kanals verfolgte, wandte sich die Kommission ab 1982 verstärkt dem Regulierungsbedarf der audiovisuellen Medien als Wirtschaftszweig zu. Damit reagierte die Kommission auf die technischen Durchbrüche zu Beginn der 1980er Jahre, die einen radikalen Wandel in der Rundfunklandschaft nach sich zogen. Durch die Möglichkeit, Fernsehprogramme per Satellit zu verbreiten, waren nationale Angebote in vielen Fällen in ganz Europa empfangbar. Durch diesen Spillover des Satellitensignals wurden europäische Regelungen in Jugendschutzfragen, lizenz- und wettbewerbsrechtlichen Fragen, aber auch einheitliche Werberichtlinien und der Abbau von Wettbewerbsbeschränkungen unumgänglich. Durch die höheren Übertragungskapazitäten in Kabelnetzen und über Satelliten wurde zudem die Zulassung privater Rundfunkanbieter möglich, die bisher in Europa kaum eine Rolle gespielt hatten.

1974 entschied der Europäische Gerichtshof, dass Rundfunk grundsätzlich als Dienstleistung zu betrachten ist. Seither sieht sich die EU zum Eingreifen in die nationalen Rundfunkmärkte berechtigt, wenn Vorschriften des europäischen Binnenmarktes betroffen sind. Bei Fragen von Produktion, Distribution, Unternehmenskonzentration, staatlichen Beihilfen und Marktzugangsbeschränkungen droht sie immer wieder mit gesetzlichen Regelungen. Da kulturelle Fragen grundsätzlich in der Regulierungskompetenz der Mitgliedstaaten verbleiben und die Nationalstaaten Rundfunk als Kulturgut betrachten, liegt in der Auffassung der EU bis heute die Hauptquelle zahlreicher Konflikte zwischen nationaler und europäischer Medienpolitik. Wann die Gemeinschaft und wann die Mitgliedstaaten zuständig sind, ist bis heute weitgehend ungeklärt.[10]

Der Kommissionsbericht "Fernsehen ohne Grenzen - Grünbuch über die Errichtung des Gemeinsamen Marktes für den Rundfunk, insbesondere über Satellit und Kabel" von 1984, auf dessen Grundlage 1989 die gleichnamige Fernsehrichtlinie verabschiedet wurde, ist nach mehreren Modifikationen bis heute die Grundlage der direkten EU-Medienpolitik. Eine Richtlinie ist jedoch kein Gesetz und für die Nationalstaaten nicht bindend. Sie wird ebenso regelmäßig wie folgenlos unterlaufen. Die juristische Behandlung des Rundfunks als Dienstleistung führte aber dazu, dass Teile der europäischen Wirtschaftsgesetzgebung für den Rundfunksektor auch juristisch relevant wurden. Der Kampf um die Definitionsmacht des Rundfunkbegriffes, der für die deutsche Ordnung maßgebend war, setzt sich also auf europäischer Ebene fort. "Brüssel ist medienpolitisch viel schwächer, als die meisten Leute annehmen", sagte kürzlich Martin Stadelmaier, der als Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz die Medienpolitik der Bundesländer koordiniert.[11] Die EU-Kommissarinnen Viviane Reding (Informationsgesellschaft und Medien) und Neelie Kroes (Wettbewerb) gleichen fehlende Machtmittel jedoch durch eine geschickte Kommunikationspolitik aus und zwingen die Nationalstaaten, auf die Anwürfe zu reagieren. In der Öffentlichkeit entsteht deshalb ein Eindruck von Macht, die real gar nicht vorhanden ist. Die deutsche Regelung zum Product-Placement ist auf Druck der EU geändert worden, und um einem langwierigen Verfahren wegen unerlaubter Beihilfe in Form von Rundfunkgebühren zu entgehen, ist es denkbar, dass - wie in Frankreich - früher oder später die Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk abgeschafft wird. Das täuscht darüber hinweg, dass schwerwiegendere Fragen nicht oder nur sehr leise beantwortet werden.

Die europäische Fusionskontrolle kennt im Unterschied zum deutschen Recht keine Sondergrenzen für Medienunternehmen. Nur wenn eine Fusion gemeinschaftsweite Bedeutung hat (abhängig von der Anzahl der betroffenen Nationen bzw. dem Umsatz der fusionswilligen Unternehmen), ist die Kommission für Prüfung und Genehmigung zuständig. Die Staats- und Regierungschefs hatten 1999 im Vertrag von Amsterdam verbindlich festgelegt, dass die Funktionsbestimmung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Sache der Mitgliedsstaaten bleibt. Es steht ihnen frei, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk einen bestimmten Aufgabenkreis oder Funktionsbereich zu übertragen, diesen festzulegen und auszugestalten.

Die Diskussion verlagerte sich daraufhin auf die Frage, was öffentlich-rechtliches Programm eigentlich ist. Sobald die Kommission glaubte, die Gebühren würden nicht im Sinn des öffentlich-rechtlichen Auftrages verwendet, klassifizierte sie Rundfunkgebühren als "staatliche Beihilfe".[12] In Deutschland richten sich die Beschwerden konkret gegen die Verwendung der Gebührengelder für den Ankauf von Sportrechten, die Internetaktivitäten der öffentlich-rechtlichen Sender und die Gründung des Kinderkanals sowie des Info-Kanals Phoenix. Im Dezember 2006 wurde ein Kompromiss zwischen Kommission und Bundesregierung geschlossen, so dass im April 2007 das Verfahren gegen die Bundesrepublik eingestellt wurde. Die Bundesregierung verpflichtete sich, die aus Sicht der Kommission bedenklichen Aspekte der Rundfunkfinanzierung durch einen Rundfunkstaatsvertrag innerhalb von zwei Jahren auszuräumen und den öffentlich-rechtlichen Auftrag klarer zu formulieren. Auch für die digitalen Zusatzkanäle forderte die Kommission eine genaue Auftragsübertragung, was in Deutschland in einem Modell mit "Drei-Stufen-Tests" (Public Value Test, s. o.) mündete, das gerade mit hohem bürokratischen Aufwand erprobt wird.

Fußnoten

10.
Vgl. Bernd Holznagel/Dieter Dörr/Doris Hildebrand, Elektronische Medien, München 2008, S. 147.
11.
Steffen Grimberg, Hachmeister versus Stadelmaier. Streitgespräch über die Möglichkeit eines Medienstaatsvertrages, in: Funkkorrespondenz, (2009) 2-3, S. 9.
12.
Vgl. Christina Holtz-Bacha, Europa und der öffentlich-rechtliche Rundfunk, in: Medienheft, (2006) 25, S. 58-63.