Zwischen Quasi-Gericht und politischem Organ: Die Menschenrechtsausschüsse der Vereinten Nationen
Menschenrechte sind heute als Grundlage der Arbeit der Vereinten Nationen anerkannt,[1] ihr Schutz ist eine Grundaufgabe der internationalen Gemeinschaft. Für die Aushandlung multilateraler Menschenrechtsverträge sind die Vereinten Nationen das zentrale Forum. Insgesamt neun solcher Verträge wurden bisher durch die Vereinten Nationen verabschiedet, oftmals aufbauend auf jahrzehntelangen politischen Verhandlungsprozessen. Mit dem seit 2006 bestehenden Menschenrechtsrat verfügen die Vereinten Nationen heute über ein zentrales Organ für die politische Arbeit zu Menschenrechten. Darüber hinaus haben sich über die Jahrzehnte komplexe Mechanismen entwickelt, um die Einhaltung der in den verschiedenen Menschenrechtsverträgen niedergelegten Standards zu überwachen.Menschenrechtliche Schutzmechanismen im UN-System
Zum Schutz der Menschenrechte sind in den Vereinten Nationen verschiedene Organe berufen: Sowohl die Generalversammlung als auch der Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) haben explizite Mandate "zur Verwirklichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten".[2] Auf dieser Grundlage richtete die Generalversammlung 2006 den Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen ein, der die bis dahin bestehende Menschenrechtskommission, ein ECOSOC-Unterorgan, ablöste. Er zählt 47 Mitglieder in regionaler Verteilung, die für jeweils drei Jahre gewählt werden.Eine zentrale Aufgabe des Menschenrechtsrates ist die allgemeine periodische Überprüfung:[3] Jeder UN-Mitgliedstaat ist dazu angehalten, sich unabhängig von seiner bisherigen Menschenrechtsbilanz in regelmäßigen Abständen durch den Menschenrechtsrat, also durch andere Staaten, überprüfen zu lassen. Hierbei wird dem zu überprüfenden Staat Gelegenheit gegeben, zu Fragen anderer Mitgliedstaaten Stellung zu beziehen. Dabei geht es allerdings nicht um die detailreiche Auslegung einzelner Bestimmungen menschenrechtlicher Verträge. Vielmehr soll ein umfassendes Bild der Menschenrechtslage insgesamt gezeichnet werden. Die allgemeine periodische Überprüfung ist somit – trotz des in Resolution A/HRC/5/1 angelegten, grundsätzlich objektiven materiellen Prüfungsmaßstabs – ein politisch geprägtes Verfahren.[4]
Neben der allgemeinen periodischen Überprüfung unterhält der Menschenrechtsrat sogenannte special procedures. Dabei handelt es sich um einen Sammelbegriff für unabhängige Expertinnen und Experten, die entweder themenbezogen arbeiten oder die Menschenrechtssituation in einem Land untersuchen. Derzeit gibt es 14 länderbezogene und 41 themenbezogene Mandate, die von insgesamt 77 Sonderberichterstatterinnen und -erstattern ausgefüllt werden.[5]
Neben den chartabasierten Mechanismen, die ihren Rechtsgrund in Resolutionen der Generalversammlung beziehungsweise des Menschenrechtsrates und damit letztlich in der Charta der Vereinten Nationen finden, existieren eine Reihe sogenannter vertragsbasierter Mechanismen. Damit werden die Kontrollmechanismen bezeichnet, die in den verschiedenen Menschenrechtsverträgen der Vereinten Nationen vorgesehen sind, und die im Wesentlichen durch die ebenfalls durch die Verträge eingerichteten Ausschüsse angewandt werden.
UN-Menschenrechtsverträge
Internationale Menschenrechte sind kein monolithischer Block, sondern werden durch eine Vielzahl rechtlicher Instrumente und durch verschiedene Institutionen auf unterschiedlichen Ebenen geschützt: Neben den Grund- und Menschenrechtskatalogen zahlreicher nationaler Verfassungen existieren verschiedene Menschenrechtsverträge auf regionaler Ebene, wie die Europäische Konvention für Menschenrechte oder die Afrikanische Charta der Menschenrechte und Rechte der Völker. Auch der Europäische Gerichtshof verschreibt sich zunehmend einem umfassenden Menschenrechtsschutz am Maßstab der EU-Grundrechtecharta.[6] Hinzu tritt auf globaler Ebene eine Vielzahl von Verträgen, die den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben und mit je eigenen Umsetzungsinstrumenten ausgestattet sind. Menschenrechte werden heute in einem Mehrebenensystem geschützt, in einem komplexen Zusammenspiel verschiedener Institutionen auf nationaler, regionaler und globaler Ebene.[7]Im Folgenden soll es ausschließlich um Menschenrechtsverträge der Vereinten Nationen gehen, also solche Instrumente, die bereits begrifflich den Schutz der Menschenrechte zum Ziel haben und die im Rahmen der Vereinten Nationen ausgehandelt, dort hinterlegt und im UN-System – genauer durch das Hochkommissariat für Menschenrechte – verwaltet werden. Das schließt eine Reihe von Verträgen aus, die in materiell-rechtlicher Hinsicht hohe Schutzstandards bereithalten und einen beachtlichen Beitrag zum umfassenden Schutz der Menschen leisten, etwa die Antivölkermordkonvention oder die Genfer Flüchtlingskonvention. Die hier gewählte Begrenzung auf Verträge, die durch das Hochkommissariat für Menschenrechte verwaltet werden, beruht darauf, dass diese sämtlich beinahe identische Kontrollmechanismen bereithalten, die durch Ausschüsse wahrgenommen werden. Um deren Funktion soll es vor allem gehen.
Derzeit existieren insgesamt neun Menschenrechtsverträge: Neben den beiden internationalen Pakten über bürgerliche und politische sowie wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte ("Zivilpakt" beziehungsweise "Sozialpakt") von 1966[8] handelt es sich um die Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung (CERD, 1966), gegen die Diskriminierung der Frau (CEDAW, 1979) und gegen Folter (CAT, 1984) sowie die Übereinkommen über die Rechte des Kindes (CRC, 1990), von Wanderarbeitnehmern (CMW, 1990) und von Menschen mit Behinderungen (CRPD, 2006) sowie das Übereinkommen gegen das Verschwindenlassen (CPED, 2006). Zu fast all diesen Verträgen existieren Zusatz- oder Fakultativprotokolle, die zwar thematisch mit dem jeweiligen Ursprungsabkommen zusammenhängen, rechtstechnisch aber eigenständige völkerrechtliche Verträge sind und damit nur dann gelten, wenn sie gesondert ratifiziert wurden. Mit Ausnahme der Wanderarbeitnehmerkonvention sowie des Zusatzprotokolls zum Sozialpakt hat Deutschland alle Übereinkommen und Zusatzprotokolle ratifiziert; durch die jeweiligen Zustimmungsgesetze gelten die Verträge also als nationales Recht im Rang von Bundesgesetzen.[9]
Internationale Menschenrechte werden häufig in drei Generationen oder Dimensionen aufgeteilt: Die erste Dimension der Menschenrechte betrifft klassische Freiheitsrechte, etwa die Meinungs- oder Religionsfreiheit, die Freiheitsbereiche des Einzelnen gegenüber hoheitlichen Eingriffen sichern; die zweite Dimension umfasst wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, die primär auf die Bereitstellung einer Leistung abzielen; die dritte Dimension betrifft Kollektivrechte wie das Selbstbestimmungsrecht der Völker.[10]
Die Verträge lassen sich mit dieser Kategorisierung aber nur bedingt einteilen: Während die beiden Pakte von 1966 klar zwischen bürgerlichen und politischen Rechten – also klassischen Freiheitsrechten – einerseits und wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten andererseits unterscheiden, trifft dies auf die späteren Menschenrechtsverträge wie etwa die Kinderrechtskonvention oder die Behindertenrechtskonvention nicht zu. Die Kinderrechtskonvention sichert beispielsweise das Recht auf freie Meinungsäußerung – ein klassisches Recht erster Dimension –, aber auch ein Recht auf das erreichbare Höchstmaß an Gesundheit, also ein Recht zweiter Dimension. Zahlreiche ähnliche Beispiele finden sich auch in der Frauenrechtskonvention oder der Behindertenrechtskonvention. Diesen drei Verträgen ist gemein, dass sie bestimmte Personengruppen schützen, die Diskriminierung besonders ausgesetzt sind. Auch die Wanderarbeitnehmerkonvention fällt in diesen Bereich.
Neben den Verträgen, die bestimmte Personengruppen schützen, gibt es Verträge, die bestimmte Verbote ausgestalten, deren Bruch mit besonders schweren Menschenrechtsverletzungen einhergehen würde: Neben dem Übereinkommen gegen Rassendiskriminierung handelt es sich um die Antifolterkonvention und das Übereinkommen gegen das Verschwindenlassen. Eine dritte Gruppe schließlich, die genealogisch ältesten beiden internationalen Pakte, enthalten in der Zusammenschau einen Katalog universaler Menschenrechte ohne Fokus auf eine bestimmte Personengruppe, der auf der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte aufbaut. Zusammen bilden die beiden Pakte mit der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte die sogenannte Internationale Menschenrechtscharta (International Bill of Human Rights), also den Grundbestand internationaler Menschenrechte mit universalem Geltungsanspruch.
Natürlich sind die Rechte der verschiedenen Verträge miteinander verbunden. Manche Verträge sehen dies auch explizit vor, etwa Artikel 4 der Antirassismuskonvention, der zur Umsetzung des Verbots der Rassenideologie verschiedene Pflichten "unter gebührender Berücksichtigung der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte niedergelegten Grundsätze" auferlegt, also textlich eine Brücke zur Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte schlägt. Auch das erstmals 1993 klar formulierte Dogma der Unteilbarkeit und Verbundenheit aller Menschenrechte[11] dient dazu, widerstreitende Rechte und Pflichten unterschiedlicher Verträge miteinander in Ausgleich zu bringen. Gleichwohl führt die unterschiedliche Schutzrichtung der verschiedenen Verträge unweigerlich zu Spannungen.
