Ein Luftballon mit der Flagge der Europäischen Union

8.9.2017 | Von:
Jan-Werner Müller

Ist die Europäische Union als wehrhafte Demokratie gescheitert? - Essay

Ungarn nach 2010: Lektionen aus dem Versagen europäischer Wehrhaftigkeit

Im April 2010 errang Viktor Orbáns Partei Fidesz eine absolute Mehrheit bei den nationalen Wahlen in Ungarn und eine Zweidrittelmehrheit im Parlament. Diese nutzte er, um den ungarischen Staat systematisch umzugestalten. Hier ist nicht der Ort, die einzelnen Schritte in Richtung eines Regimes mit eindeutig autoritären Zügen im Detail nachzuzeichnen – das ist mittlerweile oft genug geschehen.[4] Was bis heute fehlt, ist eine systematische Bestandsaufnahme des Versagens der EU gegenüber der Orbán-Regierung. Dieses Versagen schuf einen Präzedenzfall; heute ist es sehr viel schwieriger, effektiv gegenüber den Machthabern in Warschau zu handeln, weil es mit Ungarn bereits einen sich selbst als "illiberal" bezeichnenden Staat gibt, der geschworen hat, jegliche Sanktionen gegenüber Polen zu verhindern.[5]

Für das Versagen Europas gibt es drei Gründe. Vielleicht im Rückblick am wichtigsten war erstens ein eigenartiger Defätismus: Von vornherein wurde so gut wie kategorisch ausgeschlossen, die vorhandenen vertraglichen Mittel auch wirklich zu nutzen. Der damalige Kommissionspräsident José Manuel Barroso bezeichnete Artikel 7 ein ums andere Mal als "nukleare Option",[6] was ja nichts anderes signalisierte, als dass man diese Option nie nutzen würde – womit man sich aber auch von vornherein eines Drohmittels beraubte. Bis heute gilt es bei vielen Akteuren wie auch Beobachtern als ausgemacht, dass Artikel 7 unbrauchbar ist. Nur: Warum eigentlich? Wenn morgen in einem EU-Land die Generäle putschten, würde man immer noch sagen, die "nukleare Option" sei von vornherein außen vor?

Zweitens zeigte sich eine klare Asymmetrie zwischen Brüssel und Budapest, da es ersterem an Informationen und effektiven rechtlichen Mitteln jenseits von Artikel 7 fehlte. Orbáns Partei Fidesz ist eine Partei von Juristen – und diese schafften es jahrelang, Beobachter von außen an der Nase herumzuführen. Auf jegliche Kritik an neuen Institutionen und Elementen in der Verfassung antwortete man mit gelehrten verfassungsvergleichenden Ausführungen, nach dem Motto, die EU messe mit zweierlei Maß, denn was man an Budapest kritisiere, gebe es in anderen europäischen Ländern auch. Wobei jedoch regelmäßig unterschlagen wurde, dass es beispielsweise zwar nicht in jedem europäischen Land ein Verfassungsgericht gibt, aber eben doch ein effektives System von Gewaltenteilung – was in Ungarn so gut wie nicht mehr nachweisbar ist. Aber auch politisch vermochte man Brüssel irrezuführen: Jahrelang ließen europäische Eliten sich von Orbáns Argument beeindrucken, dass, wenn man ihm das Leben zu schwierig mache, demnächst die rechtsextreme Jobbik an der Macht sein werde. Was den wenigsten auffiel, war, dass Fidesz selbst längst viele der von Jobbik geforderten Maßnahmen umsetzte. Neben diesem Informationsdefizit sah sich die Kommission noch einem anderen Problem gegenüber: Ihr Repertoire von Vertragsverletzungsverfahren ist nicht wirklich geeignet zum Schutz von Demokratie und Rechtsstaat. Zwar konnte man in Bereichen wie Justiz und Medienpluralismus auf Basis der Verträge tätig werden, aber das eigentliche Problem der Aushöhlung von Demokratie und Rechtsstaat ließ sich damit nicht angehen. Ein Beispiel: Die Fidesz-Regierung reduzierte das Pensionsalter von Richtern drastisch – um den Apparat dann mit eigenen Leuten besetzen zu können. Die Kommission leitete ein Verfahren wegen Diskriminierung aus Altersgründen ein – und siegte damit auch vor dem Gerichtshof in Luxemburg. Nur bekamen die Richter ihre Ämter nicht zurück; stattdessen gab es eine Entschädigung. Die Kommission konnte individuelle Ungerechtigkeiten zu fassen kriegen, das systemrelevante Problem einer parteipolitisch motivierten Ausrichtung des Justizapparats aber nicht.

Drittens wurde sehr bald deutlich, dass Parteipolitik in der EU eine wichtige Rolle spielt.[7] Für diejenigen, die sich eine weitergehende Demokratisierung der EU wünschen, ist dies prinzipiell eine gute Nachricht. So wurde ja bereits die Wahl zum Europäischen Parlament 2014 als Kampf zweier Spitzenkandidaten verschiedener Parteifamilien inszeniert. Dies hatte jedoch auch zur Folge, dass die europäischen Christdemokraten sich immer wieder dezidiert hinter Orbán stellten – und Kritik an dem Mann, der sich selbst stolz "illiberal" nennt, als rein parteipolitisch motiviert zurückwiesen. Zwar gab es auch deutliche Worte von Christdemokraten – die luxemburgische Kommissarin Viviane Reding oder auch der amtierende Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker sind kaum als Orbán-Freunde zu bezeichnen – doch schreckte man im entscheidenden Moment immer wieder vor deutlichen Worten und vor allem konkreten Maßnahmen zurück. 2014 machte Joseph Daul, der Vorsitzende der christdemokratischen Europäischen Volkspartei (EVP), lautstark Wahlkampf für seinen "Freund" Viktor Orbán auf dem Budapester Heldenplatz;[8] da fiel es schwer, diesen "Freund", als er ein Jahr später laut über die Wiedereinführung der Todesstrafe in Ungarn nachdachte, effektiv zu kritisieren – obwohl gerade für Christdemokraten ein Thema wie die Todesstrafe eine absolute rote Linie markieren sollte.

Hier muss man leider ein Paradox konstatieren: Je mächtiger eine demokratische Institution wie das Europäische Parlament geworden ist, desto negativer können die Folgen für die Demokratien in einzelnen Mitgliedsstaaten sein. Zu Zeiten, als das Parlament noch eine weitgehend symbolische Funktion hatte, wäre es den Christdemokraten sicher viel leichter gefallen, Fidesz aus der EVP auszuschließen. Aber heute sind die Fidesz-Abgeordneten zum Erhalt der Mehrheit in Straßburg und Brüssel tatsächlich wichtig, und diese Mehrheit wiederum kann wirklich etwas bewegen. Zugespitzt gesagt ergibt sich folgendes Dilemma: Je mehr sich das gesamteuropäische Demokratiedefizit verringert, desto grösser kann es in Mitgliedsstaaten werden, in denen eine Regierung sich dem Projekt eines gnadenlosen Machterhalts verschrieben hat.

Fußnoten

4.
Siehe die Sektion zu Ungarn im Journal of Democracy 3/2012, S. 132–155; Gábor Attila Tóth (Hrsg.), Constitution for a Disunited Nation: On Hungary’s 2011 Fundamental Law, Budapest 2012; Renáta Uitz, Can You Tell When an Illiberal Democracy is in the Making? An Appeal to Comparative Constitutional Scholarship from Hungary, in: International Journal of Constitutional Law 1/2015, S. 279–300, und nicht zuletzt die Freedom-House-Berichte über Ungarn, in denen das Land inzwischen aus der Liga der "consolidated democracies" in die der "semi-consolidated democracies" abgestiegen ist, vgl. freedomhouse.org/reports.
5.
Viktor Orbán, Speech at the 25th Bálványos Summer Free University and Student Camp, Băile Tuşnad (Romania) 26. 7. 2014, http://www.kormany.hu/en/the-prime-minister/the-prime-minister-s-speeches/prime-minister-viktor-orban-s-speech-at-the-25th-balvanyos-summer-free-university-and-student-camp«.
6.
José Manuel Durão Barroso, President of the European Commission, State of the Union 2012 Address, SPEECH/12/596, 12. 9. 2012, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-12-596_en.htm«.
7.
R. Daniel Kelemen, Europe’s Other Democratic Deficit: National Authoritarianism in Europe’s Democratic Union, in: Government and Opposition 2/2017, S. 211–238.
8.
Für eine Aufzeichnung der auf Französisch gehaltenen Rede siehe http://www.youtube.com/watch?v=2hRL8LZuntQ«.
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