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26.5.2002 | Von:
Edda Müller

Grundlinien einer modernen Verbraucherpolitik

II. Rückblick: Das Theorie- und Machtdefizit der Verbraucherpolitik

"In modernen politischen Systemen ist die wichtigste (Aufgabe von Politik) die Auswahl und Legitimation von Programmen, die mittels der Ressourcen des Gemeinwesens Ziele verfolgen und Probleme bearbeiten sollen, die weder durch individuelles Handeln noch durch Markttransaktionen oder freiwillige Kooperation bewältigt werden können." [3] Verbraucherpolitik ist nach dieser Definition also immer dann gefordert, wenn Verbraucher ihre Interessen durch ihr individuelles Verhalten allein nicht wirksam befriedigen und verteidigen können; wenn der Marktmechanismus von Angebot und Nachfrage Verbraucherinteressen nicht ausreichend schützt oder wenn auch durch politik- und staatsferne Kooperationsformen Verbraucherschutzziele nicht erreicht werden können.

1. Rückblick



Freiwillige Kooperationsformen markieren in Gestalt der Konsumgenossenschaften den Beginn der Verbraucherbewegung. Sie entstanden in Deutschland an der Wende zum 20. Jahrhundert als Reaktion auf die schlechte soziale und wirtschaftliche Lage der Arbeiterhaushalte. Durch Mengenrabatte beim Einkauf von Waren und niedrige Betriebskosten konnten die Konsumgenossenschaften ihren Mitgliedern günstigere Preise bieten. Durch die Verzinsung der Einlagen und durch Rückvergütung erhöhte sich zusätzlich der materielle Anreiz der Konsumenten an dieser freiwilligen Kooperationsform. Der Niedergang der Konsumgenossenschaften nach dem Zweiten Weltkrieg war nicht nur eine Folge der Verbesserung der wirtschaftlichen Lage der Arbeitnehmer, er wurde endgültig durch das Rabattgesetz von 1954 besiegelt, das die Rückvergütung auf 3 Prozent beschränkte und die Festverzinsung von Genossenschaftsanteilen verbot. Mit der Beseitigung des materiellen Anreizes endete der wohl einzige erfolgreiche Versuch einer Selbstorganisation von Verbrauchern in der bisherigen Geschichte der Verbraucherbewegung [4] .

Bestimmendes Element der sich nach dem Zweiten Weltkrieg neu formierenden deutschen Verbraucherbewegung war ganz im Sinne marktwirtschaftlicher sowie demokratischer Theorien die Befähigung der Verbraucher zu souveränen und informierten Partnern im Marktgeschehen. Geistiger Vater war der Sozialwissenschaftler Gerhard Weisser. Er wollte die Selbsthilfekräfte der Verbraucher stärken und sie in die Lage versetzen, auf dem Markt eine Gegenmacht zu bilden [5] . Dies sollte in erster Linie durch die Vermittlung anbieterunabhängiger Verbraucherinformationen, durch Verbraucherbildung und Verbraucherberatung ins Werk gesetzt werden. Der Information und Beratung der Verbraucher widmeten sich zunächst vor allem die Hausfrauenvereinigungen. 1953 kam es zur Gründung der Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände (AgV). Es war ein Zusammenschluss bestehender verbrauchernaher Verbände, darunter der Zentralverband Deutscher Konsumgenossenschaften, der Deutsche Hausfrauen-Bund, die Frauengilde und lokale Verbrauchervereinigungen. Ihm trat bald auch eine Reihe sozialpolitisch engagierter Verbände bei, wie z. B. der Deutsche Mieterbund. In den Folgejahren wurde die Operationsbasis der Arbeitsgemeinschaft durch die Gründung von Landesarbeitsgemeinschaften der Verbraucherverbände verbreitert. 1961 waren in allen elf damaligen Bundesländern Verbraucherzentralen entstanden. Primäres Ziel dieser Bemühungen war der Aufbau eines Netzes von verbrauchernahen Beratungsstellen. Schon seit 1956 plante die AgV die Durchführung von Warentests, um die Marktübersicht der Verbraucher zu verbessern. Nach dem positiven Ausgang eines Musterprozesses der AgV zur wettbewerbsrechtlichen Zulässigkeit der Veröffentlichung von Warenkritiken konnten 1961 die Ergebnisse des ersten vergleichenden Warentests für Waschmittel veröffentlicht werden [6] .

Aufgabe der AgV war von Anfang an auch die Einflussnahme auf die Politik, d. h. die politische Lobbytätigkeit. Mit dem Ziel, die Vertretung der Verbraucherinteressen zu stärken und die Kräfte zu bündeln, kam es 1971 zur ersten Reform der AgV. Die elf Verbraucherzentralen der Bundesländer, die Arbeitsgemeinschaft Hauswirtschaft, der Bundesausschuss für volkswirtschaftliche Aufklärung sowie die bisherigen Mitgliedsorganisationen der AgV vereinigten sich unter dem Dach der AgV. (Hinzu kamen 1990 auch die neu gegründeten Verbraucherzentralen der neuen Bundesländer.) Ziel der politischen Arbeit der alten und neuen AgV war bis in die siebziger Jahre vor allem die Beseitigung von Wettbewerbsbeschränkungen, der Schutz der Verbraucher gegen unlauteren Wettbewerb und irreführende Werbung, die Aufhebung der Preisbindung für Markenartikel sowie die Vermeidung von Preissteigerungen. So forderte die AgV z. B. 1959 die Bundesregierung auf, durch Verbilligung der Futtermittel, die Aussetzung des Butterzolls und die Senkung des Käsezolls Preissteigerungen bei Nahrungsmitteln abzuwehren [7] . Die Kartellgesetzgebung (1957 und 1973), die Klagebefugnis der Verbraucherverbände gegen unlautere Wettbewerbsmethoden (1965) sowie die Preisangabenverordnung (1973) waren unter aktiver Beteiligung der AgV zustande gekommen. Dem Gesundheitsschutz der Verbraucher dienten die Einbeziehung technischer Geräte für die private Verwendung in das Gesetz über technische Arbeitsmittel (1968) sowie die Reform des Arzneimittelrechts (1976). Die Änderung des Abzahlungsgesetzes sowie die Einführung eines Widerrufrechts für Ratenkäufe und Dauerlieferungsverträge (1974) sollten insbesondere den Schutz sozial schwacher Verbraucherschichten verbessern. Mit der Verabschiedung des Gesetzes über die Allgemeinen Geschäftsbedingungen 1977 und der Klageberechtigung der Verbraucherverbände erreichten die Verbraucherorganisationen schließlich auch einen verbesserten Schutz gegen unseriöse Klauseln im "Kleingedruckten" von Verträgen. Vorrangiges Ziel war es also, den Marktmechanismus zu optimieren und ihm die eine oder andere Leitplanke und Schranke im Sinne des Leitbilds der sozialen Marktwirtschaft einzuziehen.

Seit den späten siebziger Jahren verbreiterten die Verbraucherorganisationen die Themenpalette ihrer politischen Lobbyaktivitäten. Sie mischten sich ein in die Umweltpolitik, verstärkten die Beratung z. B. im Bereich Wohnen und Energieverbrauch und stellen sich den Herausforderungen der Informationstechnologie und des elektronischen Handels. Ihr 30-jähriges Bestehen feierte die AgV 1983 mit einem Symposium zum Thema "Qualitatives Wachstum - qualitativer Konsum". Es ging um die Frage, wie ein sozial und ökologisch verantwortliches Konsumverhalten gefördert werden könne.

Im Jahr 2000 kam es zur zweiten grundlegenden Reform der Verbrauchervertretung auf Bundesebene. Um die Kräfte weiter zu bündeln und die Verbandsarbeit wirksamer zu gestalten, wurde der Bundesverband der Verbraucherzentralen und Verbraucherverbände gegründet. Er vereinigt künftig unter einem Dach die bisherige AgV, den mit Aufgaben des kollektiven Rechtsschutzes befassten Verbraucherschutzverein sowie die Stiftung Verbraucherinstitut, deren Aufgabe die Fortbildung von Beratungskräften und die Erarbeitung von Materialien zur Verbraucherbildung ist.

2. Das Theorie- und Machtdefizit der Verbraucherpolitik



Die Reform war nicht zuletzt eine Reaktion auf die Diskrepanz zwischen dem zunehmenden politischen Engagement der Verbrauchervertretung und ihren realen Wirkungs- und Durchsetzungsmöglichkeiten. Die Durchsetzungsschwierigkeiten offenbarten insbesondere aber auch das Theorie- und Machtdefizit des organisierten Verbraucherschutzes. Das Theoriedefizit besteht m. E. in der mangelnden Abgrenzung von Aufgaben des Verbraucherschutzes, die sich im Wege der Selbsthilfe und der Qualifizierung der Verbraucher zu einer den Produzenteninteressen ebenbürtigen Kraft bewirken lassen, von denjenigen Bereichen des Verbraucherschutzes, die Aufgabe und Verpflichtung von Politik sind. Dies sind solche Aufgaben, die nur im Wege des politischen Prozesses und des Wettbewerbs von Interessen durch Politik ausgewählt und für die politische Durchsetzung legitimiert sind.

Das Machtdefizit ergibt sich aus der Differenz, ja oft dem Widerspruch zwischen den individuellen Einzelinteressen der Verbraucher und den kollektiven Verbraucherinteressen. Die Erfahrung zeigt das weitgehend an kurzfristiger Interessenbefriedigung orientierte Verhalten von Millionen Verbrauchern und ihre mangelnde Bereitschaft, sich zu organisieren und ihr privates Konsumverhalten zum Gegenstand einer kollektiven Interessenvertretung zu machen. Diese Organisationsapathie steht im Widerspruch zum allgemeinen Interesse der Verbraucher an einem Marktgeschehen und an einer Politik, die sich vorsorgend der Aufgabe annimmt, sie vor Fehlentwicklungen des Marktes zu schützen. Der Widerspruch löst sich - wie wir gegenwärtig angesichts von BSE und dem massenhaften Abschlachten von Tieren zur Eindämmung der Maul- und Klauenseuche erleben - im Katastrophenfall und beim Auftreten von Krisen auf, wenn diese massiv und wirksam genug sind, um die stärkste Waffe der Verbraucher zu aktivieren: die Konsum- und Kaufverweigerung. Ich will versuchen zu zeigen, dass das Theoriedefizit und das Machtdefizit der Verbraucherpolitik dieselbe Wurzel haben.

Kuhlmann hat in seinem grundlegenden Werk zur Verbraucherpolitik herausgearbeitet, dass das bislang gültige Zielsystem der Verbraucherpolitik allein darauf gerichtet ist, die Wettbewerbsordnung zu verbessern. Diesem Oberziel nachgeordnet sind die Unterziele der Verbesserung der Kenntnisse und Fähigkeiten der Verbraucher sowie der Schutz der Verbraucher [8] . Tendenziell haben die Verbraucherorganisationen die Verfolgung des ersten Unterziels zu ihrer eigenen Aufgabe gemacht. Sie versuchen, es durch die Vermittlung von Verbraucherinformation, -beratung, -erziehung und -aufklärung zu erreichen. Für die Durchsetzung des Schutzes der Verbraucher benötigen sie die Politik. Sie sind dabei in einer Zwickmühle: Einerseits können sie diese Aufgabe aus eigener Organisationsgewalt mangels ausreichender privater Mitgliedsbeiträge nicht ohne finanzielle Unterstützung durch den Staat und die Politik bewältigen. Andererseits leiten sie ihre politische Lobbyfunktion aus der Legitimation ab, die Interessen aufgeklärter Verbraucher zu vertreten.

Das zweite Unterziel, "der Schutz der Verbraucher", ist eher eine Residualgröße, indem es politisch nur solche Maßnahmen zur Regulierung des Verbraucher- oder des Anbieterverhaltens erfordert, die nicht durch Stärkung der Konsumentensouveränität erreicht werden können. Die Verbraucherorganisationen sind damit erneut in einer Zwickmühle: Sie verlangen von der Politik Eingriffe in den Wettbewerb immer dann, wenn die Verbraucher nicht mündig und aufgeklärt genug sind, um Anbieterinteressen in die richtige Richtung zu lenken. Um sich möglichst wenig der Kritik ihrer Verbraucherklientel auszusetzen, müssen sie Maßnahmen, die etwa in Form von Steuern und Abgaben u. a. dazu bestimmt sind, das Verbraucherverhalten zu regulieren, tendenziell skeptisch begegnen und Maßnahmen zur Regulierung des Anbieterverhaltens bevorzugen. Mit diesem Verhalten überfordert der organisierte Verbraucherschutz die Politik immer dann, wenn der Staat und die nationale Politik die grundlegenden Ziele des Wettbewerbs nicht mehr unabhängig von der Angebotsseite des Marktmodells erreichen können.

In den siebziger Jahren hat es sowohl in der Wissenschaft als auch in der Politik Versuche gegeben, das traditionelle Theoriegebäude des Verbraucherschutzes zu korrigieren. In seinem 1975 erschienenen Werk "Verbraucherinteresse und Verbraucherpolitik" weist Scherhorn darauf hin, dass Verbraucherpolitik und Wettbewerbspolitik hinsichtlich ihrer Zielsetzung nicht gleichzusetzen sind. "Wettbewerbspolitik ist nicht auf die Konsumfreiheit gerichtet, sondern auf die Wettbewerbsfreiheit . . . Sie hat nicht so sehr den Schutz der Konsumenten vor Anbietermacht im Auge als den Schutz der Konkurrenten . . . Verbraucherpolitik und Wettbewerbspolitik haben insofern unterschiedliche Zielsetzungen, als die erste darauf aus ist, dem Verbraucherinteresse Geltung zu verschaffen, während die zweite den Wettbewerb der Anbieter fördern will." [9]

Für eine Emanzipation der Verbraucherpolitik von herrschenden Wirtschaftstheorien machte sich in den siebziger Jahren insbesondere auch die Sprecherin der SPD-Fraktion für Verbraucherfragen, Anke Martiny, stark. 1978 thematisierte sie in dieser Zeitschrift das Theoriedefizit der Verbraucherpolitik [10] . Ihre Analyse ist aktueller denn je. So sei die Wirtschaftstheorie, an der sich weite Teile der Politik orientierten, anbieterorientiert. Die an den Universitäten gelehrte Volkswirtschaftslehre sei kapital- und unternehmensorientiert und die etablierte Gewerkschaftstheorie arbeitsplatz- und produktionsorientiert. Der Verbraucherschutz laufe den Missständen hinterher und begreife sich als Reparaturwerkstatt [11] . Auch ihre politischen Schlussfolgerungen lassen an Aktualität nichts zu wünschen übrig: "Eine sich sozial nennende Marktwirtschaft muss den Anspruch auf eine stärkere Berücksichtigung des schwächeren Marktpartners verwirklichen . . . Zur Stärkung der Stellung des Verbrauchers muss also der Staat eingreifen, da er zur Verwirklichung der Sozialstaatlichkeit verpflichtet ist." [12]

Die siebziger Jahre waren gerade wegen dieser grundsätzlichen Diskussionen im politischen Raum die Glanzzeit der Verbraucherpolitik. Sie entwickelte sich zu einem eigenen Teilbereich der Wirtschaftspolitik und fand Niederschlag in Forschung und Lehre [13] . Die Bundesregierung legte 1971 einen ersten Bericht zur Verbraucherpolitik vor [14] und konstatierte:"Der Einfluss der Verbraucherverbände ist im Kräftespiel der Interessenverbände nicht stark genug." [15] Im Rahmen ihres zweiten Berichts zur Verbraucherpolitik veröffentlichte die Bundesregierung 1975 ihr erstes und bislang letztes verbraucherpolitisches Programm [16] . Im selben Jahr verabschiedete auch der EG-Ministerrat das "Erste Programm der EG für eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher" [17] . Es enthielt eine Charta mit fünf Grundrechten des Verbrauchers: das Recht der Verbraucher auf Schutz der Gesundheit und Sicherheit, auf Schutz der wirtschaftlichen Interessen, auf Wiedergutmachung erlittenen Schadens, auf Unterrichtung und Aufklärung sowie das Recht auf Vertretung.

Im Unterschied zur Entwicklung auf EG-Ebene führte die politische Programmatik in Deutschland jedoch nicht zu einer eigenständigen Institutionalisierung der Verbraucherpolitik, sodass sie der in den Folgejahren rapide abnehmenden Konjunktur für Verbraucherfragen kein politisches Gewicht entgegensetzen konnte [18] . Sie blieb bis zum Januar 2001 institutionell ein Teil der Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik und ressortierte daher innerhalb der Bundesregierung im Bundeswirtschaftsministerium. Entsprechend der weitgehend spiegelbildlichen Ausschussorganisation des Deutschen Bundestages wurde sie auch dort im Wirtschaftsausschuss wahrgenommen. Sie war damit programmatisch und in der politischen Sichtbarkeit und Verantwortung abhängig von den jeweils vorherrschenden wirtschaftspolitischen Paradigmen. Diese wurden seit den achtziger Jahren mehr denn je vom Wettbewerbsmodell dominiert. Es ist auf den Abbau von Regulierungen, auf Liberalisierung - z. B. im Bereich der Strommärkte sowie öffentlicher Dienstleistungen wie Post, Bahn und Telekommunikation - gerichtet.

Es zeigte sich bald, dass diese Liberalisierungsziele auch auf das Wirken der Verbraucherverbände übertragen wurden. Das noch 1971 verkündete Bekenntnis zur Verantwortung der Politik für die Herstellung eines Gleichgewichts im Kräftespiel der gesellschaftlichen Interessen geriet in Vergessenheit. Es machte einem Pluralismusverständnis Platz, nach dem die Verbraucherinteressen - ebenso wie die Wirtschaftsinteressen - selbst für ihre Ressourcenbasis zu sorgen hätten. Die Folge war eine deutliche Verringerung der öffentlichen Förderung der Verbraucherarbeit, die z. B. im Jahre 1998 zum Abbau von einem Drittel der Mitarbeiterstellen der AgV auf nunmehr 32 Stellen führte. Zwischen 1996 und 1999 mussten 42 örtliche Beratungsstellen der Verbraucherzentralen geschlossen werden. Die Gesamtzahl verminderte sich auf 239. Die Erzielung von Eigeneinnahmen im Rahmen der Verbraucherinformation und -beratung dominiert seit den neunziger Jahren die Arbeit der Verbraucherorganisationen. Man konzentriert sich auf Beratungsangebote und Zielgruppen, die "Geld in die Kasse" bringen, und gerät damit zunehmend in eine Schieflage zum ursprünglichen Ziel, vor allem für den Schutz der "tendenziell schwachen Wirtschaftsbürger" (Weisser) [19] da zu sein. Mehr denn alle Statistiken belegt die Argumentation des Bundeswirtschaftsministers Müller, mit der er die von der Bundesregierung beabsichtigte Kürzung der Zuschüsse des Bundeshaushalts 2001 an die Stiftung Warentest verteidigte, die Laisser-faire-Haltung der Politik: Die Stiftung Warentest könne ja die staatlichen Mittelkürzungen durch die Aufnahme von Inseraten der Industrie in ihre Testzeitschriften kompensieren [20] .

Die Wende in der Verbraucherpolitik wurde inzwischen eingeläutet. Ich werde im Folgenden die Grundlinien sowie die Erfolgsbedingungen der neuen, "modernen" Verbraucherpolitik umreißen. Dabei geht es um nichts anderes als um den Aufbau eines neuen Politikbereichs, d. h. um die programmatischen Grundlinien und Ziele, das institutionelle Gefüge und die Instrumente, mit denen die Probleme dieses Politikbereichs bearbeitet und einer Lösung zugeführt werden sollen.

Fußnoten

3.
Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen. Akteurszentrierter Institutionalismus in der Politikforschung, Opladen 2000, S. 17.
4.
Vgl. E. Kuhlmann (Anm. 1), S. 22 f.
5.
Vgl. Arbeitsgemeinschaft der Verbraucherverbände e. V. (AgV), 40 Jahre AgV, Bonn 1993, S. 8.
6.
Vgl. ebd., S. 7 ff.
7.
Vgl. ebd., S. 13.
8.
Vgl. E. Kuhlmann (Anm. 1), S. 74 ff.
9.
Gerhard Scherhorn, Verbraucherinteresse und Verbraucherpolitik, Göttingen 1975, S. 122.
10.
Vgl. Anke Martiny, Privater Konsum als öffentliche Aufgabe. Das Theoriedefizit der Verbraucherpolitik und seine praktisch-politischen Folgen, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 24/78, S. 15-37.
11.
Vgl. ebd., S. 16 ff.
12.
Ebd., S. 23.
13.
Vgl. Stefan Mitropoulos, Verbraucherpolitik in der Marktwirtschaft. Konzeptionen und internationale Erfahrungen, Berlin l997, S. l.
14.
Bundesministerium für Wirtschaft und Finanzen (BMWF), Bericht der Bundesregierung zur Verbraucherpolitik, Bonn 1971.
15.
Ebd., S. 9.
16.
Vgl. Zweiter Bericht der Bundesregierung zur Verbraucherpolitik, in: BT-Drucksache 7/4181 vom 20. Oktober 1975.
17.
Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Erstes Programm der europäischen Wirtschaftsgemeinschaften für eine Politik zum Schutz und zur Unterrichtung der Verbraucher, Amtsblatt der EG Nr. C 92 vom 25. 4. 1975.
18.
Auf europäischer Ebene wurde schon 1977 im Europäischen Parlament ein eigenständiger "Fachausschuss für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz" eingerichtet. Bereits 1973 war die Zuständigkeit für Verbraucherfragen innerhalb der EG-Kommission aus der Generaldirektion Wettbewerb herausgelöst und einer "Dienststelle für Umwelt und Verbraucherschutz", aus der dann die Generaldirektion XI Umwelt, Verbraucherschutz und nukleare Sicherheit hervorging, übertragen. Es folgten 1983 erste spezielle Sitzungen der für Verbraucherpolitik zuständigen Minister der Mitgliedstaaten im Ministerrat. 1989 wurde die eigenständige Institutionalisierung der EG-Verbraucherpolitik durch die Ausgliederung aus der Generaldirektion XI als "Dienst Verbraucherpolitik der Kommission" weiter vorangetrieben. 1995 wurde dieser Dienst schließlich in die Generaldirektion XXIV Verbraucherpolitik überführt und damit erneut aufgewertet. Zu den Etappen der EG-Verbraucherpolitik vgl. St. Mitropoulos (Anm. 13), S. 294.
19.
AgV (Anm. 5), S. 8.
20.
Vgl. Ulf Brychcy, Verbraucher vernachlässigt, in: Süddeutsche Zeitung vom 11. 1. 2001.