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26.5.2002 | Von:
Lutz Ribbe

Die Wende in der Landwirtschaft

III. Der Rat und nicht die EU-Kommission als Bremser einer veränderten Agrarpolitik

Wichtig ist hier festzustellen, dass es nicht die Kommission, sondern der Rat war, der vor knapp zehn Jahren die Umsetzung richtiger Gedanken und Ansätze für mehr Umwelt-, Verbraucher- und Sozialverträglichkeit in der Gemeinsamen Agrarpolitik verhinderte. Auf Brüssel, sprich, die Kommission, schimpft sich immer gut. Hier war es aber die Summe der Mitgliedstaaten, die blockte, die sich scheute, etwas zu vollziehen, wovor die Agrarlobby sich fürchtet.

Das Ergebnis dieser Politik ist bekannt: Schneller als angekündigt, musste erneut eine "Reform" her; die 92er Reform führte die Landwirtschaft eben doch nicht ins neue Jahrtausend. Es brauchte gerade einmal vier Jahre, bis das Spiel von neuem begann: "Die Kommission erkannte . . . an, dass das Stützungssystem . . . einer kleinen Minderheit von landwirtschaftlichen Betrieben vorbehalten war . . . - ein Problem, das mit der Reform (von 1992, Anm. d. Verf.) noch nicht behoben wurde", urteilte dazu der Europäische Rechnungshof in seinem Jahresbericht 1996 [6] . Geld wurde weiterhin verwendet, um die großen Betriebe zu fördern und die kleinen aus der Produktion zu drängen. Die Reform von 1992 hat auch nichts daran geändert, dass die Landwirtschaft der größte Naturvernichter in Europa blieb - trotz der Agrarumweltmaßnahmen, die mit der Reform von 1992 eingeführt wurden und die fortan rund fünf Prozent aller Agrarausgaben ausmachten.

In Brüssel wurde wieder einmal die eigene Politik der Vergangenheit kritisiert - und wieder wurde Besserung gelobt. Einsicht macht sich in der Öffentlichkeit immer gut. Was las man so alles in den Papieren zur neuen Reform, die unter dem Namen "Agenda 2000" firmierte? Die Gemeinsame Agrarpolitik hätte z. B. eine Reihe negativer Auswirkungen gehabt, die mit der Reform von 1992 nur teilweise korrigiert wurden. Da wurde wieder - wie schon 1991/92 - von "ungleicher Verteilung" und von "negativen Folgen für die Raumordnung und den ländlichen Raum" geschrieben, über "intensive Produktionsverfahren, die häufig ernste Auswirkungen auf die Umwelt und die Tierseuchen haben", philosophiert. Es wurde kritische Bestandsaufnahme betrieben, es wurden weiter ausufernde Märkte beklagt, der Blick gen Osten zu den beitrittswilligen Staaten gerichtet, über GATT und WTO geredet und festgestellt: Die Politik muss abermals reformiert werden, wir brauchen die "Agenda 2000".

Und dann wurde den geneigten Lesern (und Steuerzahlern) wieder der große Wurf angekündigt, nämlich ein "europäisches Agrarmodell". Das soll eine "wettbewerbsfähige Landwirtschaft (sein), der es gelingt, sich auf dem Weltmarkt ohne übermäßige Subventionen zu behaupten", gleichzeitig "eine Landwirtschaft mit gesunden, umweltgerechten Produktionsverfahren, die die von den Verbrauchern erwarteten Qualitätsprodukte liefert, . . . eine vielgestaltige, traditionsreiche Landwirtschaft, deren Aufgabe nicht nur darin besteht zu erzeugen, sondern auch die Schönheiten unserer Landschaften und lebendige ländliche Gemeinschaften zu erhalten, die Arbeitsplätze schaffen und sichern"; eine "einfachere, verständliche Agrarpolitik" wurde von der - durchaus nicht verständlichen - Brüsseler Bürokratie versprochen.

In der Tat: Wie schon 1992 waren wieder viele Vorschläge, die in den Kommissionsstuben ausgedacht wurden, so gestaltet, dass eine höhere Sozialgerechtigkeit und Umweltverträglichkeit der GAP die Folge gewesen wären: Die Direktzahlungen, die die Landwirte seit 1992 in Form von Flächenprämien für bestimmte Anbaukulturen erhalten, sollten (wie schon 1992 angekündigt) verbindlich an Umweltauflagen gekoppelt werden. Die Silomaisprämie sollte gestrichen, die Agrarumweltprogramme sollten ausgedehnt werden. Eine Grünlandprämie wurde ebenso erwogen wie die Kopplung der Zahlung von Rinderprämien an einen Weidegang der Tiere. Die Lebensmittelsicherheit und -qualität sollte über die Förderung von Qualitätsprodukten (etwa Erzeugnissen aus dem ökologischen Landbau bzw. aus artgerechter Haltung) verbessert, soziale Kriterien für eine gerechtere Verteilung der öffentlichen Mittel (sprich: der Subventionen) sollten eingeführt werden. Agrarkommissar Fischler dachte hierbei zum Beispiel daran, eine Obergrenze für diese Direktzahlungen vorzusehen: Kein Betrieb sollte mehr als 100 000 Euro, also rund 200 000 DM bekommen. 2,5 Milliarden Euro hätte dies, so hat es der Europäische Rechnungshof errechnet, eingespart. Eine Menge Geld, das man hätte verwenden können, um mehr Maßnahmen zur Arbeitsplatzerhaltung, zum Aufbau regionaler Verarbeitungs- und Vermarktungsstrukturen sowie für mehr Natur-, Umwelt- und Tierschutz zu finanzieren.

Hätte - denn 1992 sollte sich wiederholen; es sollte wieder anders kommen als von der Kommission geplant. Die Agrarlobby, die vom bestehenden Subventions-System so wunderschön profitiert, war alarmiert und setzte erfolgreich alle Hebel in Bewegung, es nicht zu wirklichen Reformen kommen zu lassen. Als Erstes verschwand der Vorschlag Fischlers zur Einführung der Subventions-Obergrenze vom Tisch. Doch die Kommission ließ nicht ganz locker. Statt der Obergrenzen gab es dann in den offiziellen Vorschlagspapieren der Kommission eine Reihe anderer Kriterien für eine gerechtere Verteilung der Gelder: Die Direktzahlungen sollten, wenn schon nicht nach oben begrenzt, zumindest gestaffelt werden; in der Fachsprache nannte man dies "Modulation": Einen Abschlag von 20 Prozent wollte man bei Betrieben mit einem "Anspruch" von über 100 000 Euro an Direktzahlungen vornehmen, gar 25 Prozent bei einem "Anspruch" von mehr als 200 000 Euro. Die Direktzahlungen sollten auch an die Anzahl der auf den Betrieben beschäftigten Arbeitskräfte gekoppelt werden - d. h., die Zahlungen hätten gekürzt werden sollen, wenn der Betrieb weniger Arbeitskräfte beschäftigt, als einem national festzulegendem Grenzwert entspricht. Und die Ansprüche auf Zahlungen einer anderen Subventionslinie, nämlich die sogenannte Bullenprämie, sollten weiterhin auf 90 Bullen pro Betrieb begrenzt bleiben.

Doch auch von diesen weniger weitgehenden Ideen der Kommission blieb auf dem EU-Gipfel von Berlin im März 1999, auf dem die "Agenda 2000" beschlossen wurde, nicht viel übrig: Die Modulation, also die Begrenzung der Subventionen, wurde als obligatorisches, als ein für alle Mitgliedstaaten verpflichtendes Element abgelehnt. Es wurde den Mitgliedstaaten lediglich frei gestellt, so etwas national einzuführen; Deutschland macht bis heute davon keinen Gebrauch. Auch die von der Kommission vorgeschlagene Bindung der Direktzahlungen an europäisch einheitliche, verbindliche ökologische Auflagen fand nicht die Zustimmung der Mitgliedstaaten. Auch hier nur wieder die Klausel: Wer will, der kann es tun; wer es nicht will, der lässt es bleiben. Deutschland lässt es bleiben! Und so ging es weiter: Die Silomaisprämie wurde nicht gestrichen, weil besonders Deutschland und Frankreich dagegen opponierten. Und das hatte Folgen: Da nämlich die Kommission in ihren Finanzierungsvorschlägen die Silomaisprämie nicht eingerechnet hatte (weil sie ja für die Streichung war), diese Prämie allein aber mit 2,5 Milliarden Mark pro Jahr zu Buche schlägt, die Regierungschefs aber bei rund 40 Mrd. Euro pro Jahr eine klare Ausgabenobergrenze für die Agrarpolitik gezogen hatten, mussten diese 2,5 Milliarden Mark an anderer Stelle des Agrarhaushaltes eingespart werden. Unter anderem deshalb gibt es keine Grünlandförderung, keine Förderung der ökologisch so wertvollen Leguminosen oder des Kleegrases, keine höheren Zahlungen der EU in ökologisch sensiblen Gebieten, so wie es von der Kommission angedacht war! Und bei den Milchpreisen wurde stärker gesenkt als geplant. Alles Maßnahmen, die gerade Betrieben, die ihre Milch nicht mit Mais herstellen können, sondern z. B. auf Grünland ökologisch verträglich und tiergerecht wirtschaften, ökonomische Probleme bereiten.

Wen wundert es da noch, dass auch die Begrenzung der Zahlung der Bullenprämie auf 90 Tiere pro Betrieb ebenfalls aufgehoben wurde? Auch hier spielte wieder Deutschland - die großen Betriebe in den fünf neuen Bundesländern im Visier - gemeinsam mit den Niederlanden und Großbritannien eine entscheidende unrühmliche Rolle.

Und so endete die Agenda 2000 wie die Agrarreform von 1992: Die meisten der aus Sicht einer "nachhaltigen Landwirtschaft" positiven Ansätze, die von der Kommission vorgeschlagen wurden, fanden nicht die Unterstützung der Mitgliedstaaten. Diese setzten die alte, überholte Wachstumspolitik im Agrarbereich fort, fanden aber wunderschöne Überschriften, um dem die Subventions-Zeche zahlenden Bürgern und Verbrauchern eine angebliche Neuorientierung vorzugaukeln. Zum Beispiel wurde die Förderung der ländlichen Räume zur "zweiten Säule der Agrarpolitik" erklärt. In dieser zweiten Säule sind auch die Agrarumweltmaßnahmen integriert. Doch gerade einmal zehn Prozent des Agrarhaushalts, also rund vier Milliarden Euro, fließen in diese "zweite Säule". Vergleicht man die Förderprogramme der früheren Perioden und deren Ausgabenhöhe mit dieser "neuen" Politik, so stellt man fest, dass dies alter Wein in neuen Schläuchen ist. Rund 2,1 Milliarden Euro für Agrarumweltmaßnahmen und weitere zwei Milliarden Euro für die Förderung ländlicher Räume sind zwar schönes Geld, mit denen viele sinnvolle Sachen gemacht werden können. Doch einerseits können damit die Fehlentwicklungen, die von den übrigen 90 Prozent der Agrarausgaben ausgehen, nicht kompensiert werden, zum anderen ist es nicht mehr Geld, als bislang gemeinsam aus den Agrar- und Strukturfonds floss.

Eines zeigt aber diese Betrachtung der EU-Ebene deutlich: Wenn Deutschland eine wirkliche Agrarwende möchte, die auf mehr Umwelt-, Verbraucher- und Tierschutz setzt, wenn der Kanzler und seine Ministerin für eine sozial gerechtere Verteilung der Steuergelder kämpfen wollen, dann rennen sie bei der Kommission eher offene Türen ein, als dass sie mit Widerständen rechnen müssen. Bislang allerdings stand Deutschland im Ministerrat auf der Seite derer, die die positiven Reformvorschläge der Kommission abgelehnt haben.

Fußnoten

6.
Jahresbericht '96, Ab. C 348 vom 18. 11. 1997, Ziff. 3.30, S. 73.