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6.5.2003 | Von:
Alexandra Caspari
Paul Kevenhörster
Reinhard Stockmann

Das Schweigen des Parlaments

Die vergessene Frage der Nachhaltigkeit deutscher Entwicklungszusammenarbeit

Wie effizient und nachhaltig ist die deutsche Entwicklungszusammenarbeit? Diese Themen werden in den parlamentarischen Gremien seit über zwölf Jahren diskutiert und vor ca. einem Jahr in einer Studie festgehalten.

Nachhaltigkeit: Karriere eines Begriffs

Seit dem Ende der achtziger Jahre wird der Begriff der Nachhaltigkeit intensiv diskutiert: als Aufforderung an die Politik von der Umwelt- bis zur Entwicklungspolitik und als Maßstab, der an die Wirkungen politischer Programme anzulegen ist. Stark geprägt wurde diese Diskussion durch die Veröffentlichung des Brundtland-Berichts der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung im Jahr 1987 und das darin formulierte Leitbild der "Nachhaltigen Entwicklung": "Nachhaltige Entwicklung ist Entwicklung, die die Bedürfnisse der Gegenwart befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen können."[1] Auf dem "Erdgipfel" von 1992 in Rio de Janeiro verpflichteten sich anschließend mehr als 170 Staaten, darauf hinzuwirken, "dass die Bedürfnisse gegenwärtiger und zukünftiger Generationen auf Entwicklung und Umwelt gerecht erfüllt werden"[2]. Damit ist der normative Rahmen von Politik, Wirtschaft und Gesellschaft oder die Makro-Ebene des Nachhaltigkeitsbegriffs abgesteckt.


Die Geltung des Begriffs erstreckt sich aber auch auf die Mikro-Ebene der Politik: Hier geht es um die Nachhaltigkeit der Wirkungen von Programmen und Projekten in allen Politikfeldern. Angestrebt wird aus dieser Sicht eine über nur kurzfristige Lösungen hinausgehende Strategie der Planung und Umsetzung politischer Programme, die Anforderungen langfristiger Tragbarkeit entspricht und die Fehler eines inkrementalistischen Vorgehens vermeidet. Denn eine zukunftsfähige Politik stellt die langfristigen Folgen sozialer und politischer Programme in den Mittelpunkt.

Was bedeutet dieser Maßstab für die Entwicklungspolitik? Zunächst meldet er strengere Anforderungen an das Erfolgsprofil der Entwicklungszusammenarbeit an. In ihren Grundsätzen für die Evaluation der Entwicklungshilfe hat die OECD im Jahre 1991 diese Anforderungen folgendermaßen umrissen: "Eine Evaluierung ist eine möglichst systematische und objektive Bewertung des Entwurfs, der Durchführung und der Ergebnisse eines laufenden oder abgeschlossenen Projektes, eines Programmes oder eines Politikentwurfs. Sie soll die Relevanz und Zielerreichung, entwicklungsbezogene Effizienz, Effektivität, Wirkung und Nachhaltigkeit bestimmen. Eine Evaluierung sollte glaubwürdige und nützliche Informationen bereitstellen, die es Gebern wie Empfängern ermöglicht, in ihren Entscheidungsprozessen entwicklungspolitische Folgerungen zu berücksichtigen."[3] Relevanz wird dabei an dem Umfang gemessen, in dem die Entwicklungshilfe den politischen Prioritäten der Zielgruppe des Gebers und Nehmers entspricht.[4] Effektivität bezeichnet das Ausmaß, in dem ein Hilfeprogramm seine Ziele verwirklicht, während Effizienz die Projektergebnisse zum Mitteleinsatz in Beziehung setzt. Die Wirkung erfasst die Multiplikatoreffekte des Projektbeitrages in technischer, wirtschaftlicher, soziokultureller, institutioneller und ökologischer Hinsicht. Nachhaltigkeit fragt schließlich nach dem Ausmaß, in dem die Projektziele auch nach dem Ende des Projektes vom Projektpartner und der Zielgruppe aufrechterhalten und weiterverfolgt werden.


In der wissenschaftlichen Diskussion ist das Ziel der Nachhaltigkeit inzwischen noch weiter präzisiert und konkretisiert worden, damit es für die Prüfung und Bewertung entwicklungspolitischer Programme und Projekte in jedem Einzelfall herangezogen werden kann.[5] Die neuere Evaluationsforschung fragt - in Abgrenzung zu dem Begriff der langfristigen Wirksamkeit - nach der projektorientierten Nachhaltigkeit ("Führt die Zielgruppe die Neuerung im eigenen Interesse durch?"), der output- bzw. produktionsorientierten Nachhaltigkeit ("Verfügt die Zielgruppe über eine Struktur, die den Nutzen für andere dauerhaft sichert?"), der systemorientierten Nachhaltigkeit ("Führt die Innovation zu Diffusionsprozessen im gesamten Zielsystem?") und der innovationsorientierten Nachhaltigkeit ("Besitzt die Zielgruppe ein Innovationspotential, mit dem sie auf veränderte Umweltbedingungen flexibel reagieren kann?"). Verschiedene Kombinationen dieser Nachhaltigkeitsdimensionen sind zulässig. Zwar weist ein Projekt im Idealfall nachhaltige Wirkungen auf allen vier Ebenen auf, aber auch eine positive Bewertung nach nur einer Dimension erlaubt es, von einer bedingten Nachhaltigkeit zu sprechen.[6]



Wohlgemerkt: Diese Dimensionen des Nachhaltigkeitsbegriffes nehmen die entwicklungspolitische Bewertung von Programmen und Projekten keineswegs vorweg. Notwendig ist aber eine Diskussion über das politische Gewicht der Nachhaltigkeitsdimensionen und auf dieser Grundlage eine politische Richtungsbestimmung. Inwieweit und durch welche Beiträge haben sich Bundestag, Bundesregierung und das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) an dieser Diskussion beteiligt?

II. Der "lange Marsch" durch die parlamentarischen Beratungen

Die parlamentarische Befassung mit der Frage nach der Nachhaltigkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit kann inzwischen auf einen Zeitrahmen von zwölf Jahren zurückblicken. Eine erste Anfrage zur Nachhaltigkeit von deutschen Entwicklungsprojekten wurde am 21. Juni 1989 von der Abgeordneten Edith Niehuis und anderen sowie der Fraktion der SPD gestellt. Auf die Antwort der Bundesregierung auf diese Kleine Anfrage im August des gleichen Jahres folgten weitere Beratungen, die sich im Antrag des Abgeordneten Rudolf Bindig und anderer sowie der Fraktion der SPD, in der Beratung des Plenums am 8. Februar 1990, der Sitzung des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit (AwZ) vom 6. September 1990 und schließlich im Bericht und der Beschlussempfehlung des Ausschusses zum Antrag der Abgeordneten Bindig u.a. niederschlugen. Das BMZ begleitete diese parlamentarische Diskussion im Wesentlichen mit einer Fortsetzung seiner bisherigen Evaluationspraxis.

Drei Jahre später, am 4. Februar 1993, wurde die Debatte vom Abgeordneten Werner Schuster, einem der maßgeblichen Promotoren einer an langfristigen Richtungskriterien orientierten entwicklungspolitischen Strategiediskussion, in Form eines Antrages wieder aufgegriffen, wenn auch mit begrenzter Wirkung. Wiederum drei Jahre später setzte der Abgeordnete Schuster nochmals nach und legte am 14. März 1996 mit seinen Kollegen von der SPD-Fraktion erneut einen Antrag vor, der zu einer Beratung des Deutschen Bundestages am 9. Mai und zu einer Sitzung des AwZ am 26. Juni 1996 führte. Dem folgten eine Öffentliche Anhörung des Ausschusses am 29. Oktober des gleichen Jahres, eine erneute Sitzung des Ausschusses, eine Beschlussempfehlung und ein Bericht des Ausschusses zu dem Antrag des Abgeordneten Schuster und schließlich am 18. Juni 1998 - also fast auf den Tag genau neun Jahre nach Aufnahme der parlamentarischen Beratungen zu diesem Thema - eine Entschließung des Deutschen Bundestages.[7]

Vor dem Hintergrund eines starken öffentlichen Legitimationsdrucks, dem sich die staatliche Entwicklungszusammenarbeit seit langem gegenübersieht, wird die Bundesregierung vom Bundestag aufgefordert, den dauerhaften Erfolg von Projekten der Technischen und Finanziellen Zusammenarbeit zu prüfen und in Zusammenarbeit mit der Wissenschaft standardisierte Methoden der Ex-post-Evaluation zu erarbeiten. Die Erfolgskontrolle solle sich künftig auf die Nachhaltigkeit von Projekten erstrecken, ein Kriterium, das in der Evaluationspraxis des BMZ und der Durchführungsorganisationen bisher nur eine geringe Rolle gespielt habe, da Ex-post-Analysen der Wirkungen von Programmen und Projekten so gut wie gar nicht durchgeführt worden seien.

Das BMZ suchte dieser Diskussion und dem Auftrag des Deutschen Bundestages dadurch Rechnung zu tragen, dass es seine Evaluationskonzeption in den Jahren 1997 und 1998 änderte und Ex-post-Evaluationen, mit denen allein der dauerhafte Erfolg von entwicklungspolitischen Maßnahmen ermittelt werden kann, einen höheren Stellenwert einräumen will. Während seitdem Evaluationen von Einzelprojekten von den Durchführungsorganisationen selbst organisiert werden, will sich das Ministerium auf drei Hauptaufgaben konzentrieren: Themenevaluierungen (z.B. Nachhaltigkeit, Armutsbekämpfung, Genderorientierung), Sektorevaluierungen und Instrumentenevaluierungen. Ex-post-Evaluationen sollen dabei Lernprozesse im Ministerium auslösen und Legitimierung sowie Akzeptanz der Entwicklungspolitik in der Öffentlichkeit erhöhen. Dieser Rückzug des BMZ aus den Einzelevaluationen der Projekte schafft jedoch neue Probleme, da gerade Ex-post-Evaluationen in den meisten Durchführungsorganisationen unterentwickelt sind.[8] Zwar verfügen diese inzwischen in der Regel über eigene, direkt an die Leitungsebene angebundene Evaluationseinheiten. Doch stehen sie vor dem Dilemma, bei den Projektverantwortlichen Akzeptanz zu finden und zugleich ihre eigene Unabhängigkeit zu sichern.

III. Der weitere Weg: Vorbereitungen zur BMZ-Studie

Hat die parlamentarische Entwicklungsgeschichte der Frage nach der Nachhaltigkeit deutscher EZ-Projekte von der ersten Kleinen Anfrage im Bundestag 1989 bis zum Beschluss des Deutschen Bundestages und dem Auftrag an das BMZ im Jahre 1998 bereits neun Jahre benötigt, so sollte eine Beantwortung der Frage durch das Ministerium weitere Jahre dauern. Jedoch muss festgehalten werden, dass der folgende langwierige Prozess im BMZ - im Gegensatz zum parlamentarischen Hergang - als Indiz sorgfältiger Vorbereitung und Durchführung zu sehen ist: So stellte das BMZ bereits 1997 erste Überlegungen zur Durchführung einer breit angelegten Wirkungsuntersuchung an. Ziel war es, erstmalig anhand einer breit angelegten Studie empirisch abgesicherte Aussagen zur Wirksamkeit der deutschen Entwicklungszusammenarbeit zu gewinnen. In Zusammenarbeit mit einer wissenschaftlichen Beratergruppe[9] wurden Fragen zur Stichprobe, zur Nachhaltigkeitsdefinition und zur Erhebungsmethode diskutiert. Problem war, dass das bisherige Evaluierungsraster des BMZ auf die Evaluation laufender Projekte ausgerichtet ist und daher nicht die notwendige methodische Vorgehensweise zur Untersuchung insbesondere der Nachhaltigkeit der deutschen EZ-Projekte abdecken konnte. Es wurde daher auf eine speziell für Ex-post-Evaluationen entwickelte Untersuchungskonzeption zurückgegriffen, deren Grundlage ein an theoretischen Überlegungen ausgerichteter Leitfaden ist.[10] Man verständigte sich ferner darauf, zur Erhebung der relevanten Daten auch quantitative Methoden zu nutzen, was für deutsche Evaluationen bisher eher unüblich war. 1998 wurden dann die zu evaluierenden Projekte auf Basis folgender Kriterien ausgewählt:[11]

- Ausgehend von der Annahme, dass die Bedürfnisbefriedigung ärmerer Bevölkerungsgruppen seit den siebziger Jahren zu den vorrangigen Zielen der EZ gehört, wurden Projekte der Sektoren Basisgesundheit, Landwirtschaft, Wasserversorgung sowie Grundbildung ausgewählt, da diese wesentlich zur Erreichung dieses Ziels beitragen sollen.

- Da die langfristigen Wirkungen von Projekten bzw. deren Nachhaltigkeit untersucht werden sollten, wurden nur solche ausgewählt, die bereits seit mindestens fünf Jahren abgeschlossen waren.

- Da die Projekte aber auch eine gewisse Zeitnähe haben sollten, um relevante Schlussfolgerungen ableiten zu können, wurden nur Projekte berücksichtigt, die frühestens in den achtziger Jahren durchgeführt worden waren.

- Es wurden sowohl Projekte der Technischen Zusammenarbeit (TZ) als auch der Finanziellen Zusammenarbeit (FZ) ausgewählt.

Für die Untersuchung kamen somit 34 Projekte aus 19 Ländern in Frage, die das nach Förderbereichen (FZ/TZ) und Weltregionen unterschiedliche Engagement der deutschen EZ in den achtziger und in der ersten Hälfte der neunziger Jahre gut repräsentieren.[12]

Im August 1998 wurde ein Methodenworkshop zur Vorbereitung des anschließenden Testlaufes von vier Einzelevaluationen durchgeführt, dessen Ergebnisse im Rahmen eines Evaluierungsworkshops diskutiert wurden. Des Weiteren wurde ein Manual mit Bearbeitungshinweisen zum Analyseleitfaden erarbeitet, das neben Erläuterungen zur Anwendung des Leitfadens auch zentrale im Leitfaden enthaltene Begriffe definiert und Hinweise zu den zu nutzenden Methoden aufführt. Nach einer Gutachterschulung wurden schließlich zwischen Februar und Juni 1999 30 weitere Einzelevaluationen realisiert.[13] Vom August 1999 bis zum März 2000 folgte die Querschnittsauswertung der 32 Einzelevaluationen. Diese Vorgehensweise ist insoweit bemerkenswert, weil sie eine bis dahin nicht gekannte methodische Sorgfalt an den Tag legt.

IV. Was sagen die Ergebnisse?

Auf den ersten Blick können sich die Ergebnisse sehen lassen: 75 Prozent aller untersuchten Projekte konnten ihre Ziele bis zum Förderende überwiegend erreichen, oft unter schwierigen Rahmenbedingungen. Auch konnten viele Projekte unmittelbar zur Verbesserung des Lebensstandards und zur Armutsbekämpfung beitragen. Insbesondere bei der Qualifikation des Trägerpersonals, der technischen Ausstattung und der organisatorischen Leistungsfähigkeit erreichten die Projekte erhebliche Verbesserungen.

Der Fokus der deutschen Studie lag jedoch auf der Untersuchung der langfristigen Wirksamkeit und der Nachhaltigkeit der Projekte. Im Zentrum stand somit die Frage, wie sich die Projekte nach dem Ende der Förderung ohne deutsche Unterstützung weiterentwickelt haben. Da laufende Projekte eine künstliche Situation darstellen, in der externe Berater über hohe Ressourcen und eine große Interventionsmacht verfügen, entwickeln sich Projekte (bzw. die von ihnen angestoßenen Aktivitäten) nach Förderende nicht einfach linear weiter - es entsteht eine neue Situation, in der sowohl ungeahnte Energien des Partners freigesetzt werden können als auch umgekehrt alle vom Projekt initiierten Aktivitäten zusammenbrechen können.

Werden demgemäß die Daten nach Ende der deutschen Förderung betrachtet, verändert sich das Bild: Von den Projekten, die ihre Ziele überwiegend erreichten, ging nach Förderende das Zielerreichungsniveau in knapp der Hälfte der Fälle wieder zurück, in einigen Projekten sogar massiv. Lediglich drei der 32 untersuchten Projekte konnten ihre Zielerreichung dauerhaft sichern oder gar ausbauen.

Im Detail wird deutlich, dass in weit weniger als der Hälfte aller Fälle die organisatorische Leistungsfähigkeit der Partner dauerhaft gestärkt wurde. Nur bei drei Durchführungspartnern konnte das zum Förderende erreichte hohe Niveau organisatorischer Leistungsfähigkeit auch danach noch gehalten werden. Diese Entwicklung zeigt sich auch in Projekten, die eine Trägerförderungskomponente beinhalteten. Bei neun der untersuchten Partner, bei denen bis zum Förderende eine deutliche Qualifikationsverbesserung konstatiert wurde, nahm diese anschließend wieder ab. Insbesondere finanziell schwache Partner waren nicht mehr in der Lage, notwendige Aus- und Fortbildungen nach Förderende weiterzuführen, so dass es zu Qualifikationseinbußen kam. Auch konnte im Verlauf der deutschen Förderung bei einem Großteil der Projektträger zwar die Ausstattung (z.B. Fahrzeuge, Maschinen, Geräte, Büro- oder Laborausstattungen) verbessert werden. Doch bei zwei Dritteln der Projekte verschlechterte sich das erreichte Ausstattungsniveau wieder, bei einem Drittel sogar beträchtlich. Eng damit verbunden ist die Verfügbarkeit finanzieller Ressourcen. Bei einem Drittel der Projektträger verschlechterte sich die Finanzsituation bereits bis zum Förderende und bei einem weiteren Drittel danach.

Für die unterschiedlichen Projektentwicklungen sind viele verschiedene Faktoren verantwortlich. Bei allen Unterschieden zeigen sich jedoch auch klare Trends - Faktoren, die einen gravierenden Einfluss auf die langfristige Wirksamkeit der Projekte haben: Von entscheidender Bedeutung hat sich die Akzeptanz der Projektziele erwiesen, und zwar auf verschiedenen Ebenen: auf der des politischen Entscheidungsträgers, des Projektträgers und der Zielgruppen. Hierbei ist zentral, dass die Entscheidungsträger nicht nur politische Willenserklärungen abgeben, sondern auch die dafür erforderlichen Entscheidungen treffen und die notwendigen Ressourcen bereitstellen. In der Studie heißt es dazu: "Wirklicher Zielkonsens manifestiert sich in angemessener Ausstattung der Durchführungsorganisation mit Personal, Entscheidungskompetenz und v.a. auch angemessenen Finanzen."[14] Dies geschieht jedoch nicht ohne Akzeptanz: "Eine fehlende Übereinstimmung zwischen deutscher und einheimischer Seite in der Zielrichtung und Ausgestaltung des Vorhabens hat sich als zentrales Moment für geringen Projekterfolg herausgestellt."[15] Vor diesem Hintergrund erscheint ein weiteres Ergebnis der Studie von besonderer Bedeutung: Die Analyse zeigt, dass ein fehlender Zielkonsens zu Beginn sich während eines Projektes auch mit großem Aufwand nachträglich meistens nicht mehr herstellen lässt.[16] Werden nun die Ausführungen der Studie zur Zielakzeptanz zum Förderbeginn betrachtet, so schließt sich der Kreis: In gut einem Fünftel der untersuchten Projekte wurde die Akzeptanz der wichtigsten Projektziele und -maßnahmen beim formalen übergeordneten Träger zu Projektbeginn von den Gutachterinnen und Gutachtern als schlecht bewertet. Bei der Zielgruppe wiesen gar ein Drittel der Projekte eine geringe bis fehlende Zielakzeptanz auf. Dies wird verständlicher, wenn berücksichtigt wird, dass immerhin bei einem Viertel der Projekte das 'Zielsystem' zu Projektbeginn als schlecht und bei über einem Drittel die 'Projektkonzeption' (Innovation) als nicht angepasst an die Bedingungen und Erfordernisse des Sektors beurteilt wurden.

Bezeichnend hierbei ist der Zusammenhang der aufgezeigten Ursachenfaktoren: Die meisten Projekte, die zum Evaluierungszeitpunkt kaum bzw. keinerlei langfristige Wirkungen erkennen ließen, wiesen zu diesem Zeitpunkt auch eine geringe Leistungsfähigkeit der Durchführungsorganisationen auf. Rückläufige Personalqualifikationen und abnehmende Ausstattungsqualität waren vor allem eine Folge fehlender Finanzmittel. Dies war wiederum Ausdruck fehlender Zielakzeptanz, und zwar von Projektbeginn an, über die Förderlaufzeit hinweg, bis zum Evaluationszeitpunkt. Zielakzeptanz konnte sich nicht entwickeln, weil schon zu Projektbeginn kein Zielkonsens hergestellt werden konnte. Zumeist erwiesen sich in diesen Fällen die Projektkonzeptionen als nicht zielgruppenangepasst oder deckten sich nicht mit politischen Interessen wichtiger Stakeholder. Ein weiteres relevantes Ergebnis ist, dass ein Mangel an Partizipation in der Projektplanungsphase und während der Durchführung einen Zielkonsens und damit die Ausbildung von Akzeptanz (Ownership) verhinderte. Allerdings führte Partizipation nicht automatisch zu höherer Akzeptanz.

V. Wie nachhaltig ist die deutsche Entwicklungshilfe?

Diese Befunde werden seit Juni 2000 auf der Internetseite des BMZ offeriert und wurden im Oktober des gleichen Jahres als "BMZ Spezial Nr. 019" veröffentlicht. Die Präsentation der Ergebnisse durch den Staatssekretär des Ministeriums auf einer Pressekonferenz bildete den - in den Medien wenig beachteten - Schlusspunkt langjähriger Tätigkeiten.

Ohne Zweifel stellt die vom BMZ durchgeführte Studie den Beginn einer neuen Sichtweise dar, da der Frage nach der langfristigen Wirksamkeit bisher in der deutschen EZ - mit Ausnahme der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) - kaum systematisch nachgegangen wurde. Allerdings fällt auf, dass das BMZ auch im Rahmen dieser Studie der Frage der Nachhaltigkeit konsequent ausgewichen ist - und dies trotz des parlamentarischen Auftrags. Anstatt sich der Diskussion über eine Definition des Nachhaltigkeitsbegriffs zu stellen, wird auf den Begriff der langfristigen Wirksamkeit ausgewichen.

Auch wenn beide Begriffe häufig synonym verwendet werden, bezeichnen sie Unterschiedliches. Zwar beziehen sich beide Begrifflichkeiten auf die Wirkungen, die nach dem Förderende eines Projektes oder Programms entstehen, doch während der Begriff der 'langfristigen Wirksamkeit' vor allem auf quantitative Aussagen über die Dauer (Langfristigkeit) von Wirkungen abhebt, weist der Begriff der Nachhaltigkeit über das Merkmal der Langfristigkeit hinaus und beinhaltet auch qualitative Wertungen. Die Betrachtung der langfristigen Wirkungen eines EZ-Projektes ist deshalb zwar nicht von geringer Bedeutung und kann durchaus zu für die Weiterentwicklung der EZ wichtigen Erkenntnissen führen, doch der Begriff der Nachhaltigkeit leistet - zumindest nach der neueren wissenschaftlichen Nachhaltigkeitsdiskussion - weitaus mehr: Er lässt sowohl Aussagen über die Qualität der Wirkungen als auch die Reichweite eines EZ-Projektes zu und ist damit der informationsreichere Begriff. Wie eingangs erwähnt, können projektorientierte, outputorientierte, systemorientierte und/oder innovationsorientierte und zugleich dauerhafte, über das Förderende hinaus reichende Wirkungen erzielt werden, die unterschiedliche Dimensionen der Nachhaltigkeit konstituieren. Mit dieser Problematik hat sich das BMZ im Rahmen seiner Studie nicht auseinander gesetzt.

Daher wurden die 32 ex post evaluierten Projekte einer Sekundäranalyse unterzogen, um die Nachhaltigkeit deutscher EZ-Projekte doch noch bestimmen zu können. Das Ergebnis zeigt ein deutlich differenzierteres Bild: Ein Fünftel der Projekte weist keinerlei Nachhaltigkeit auf, d.h. konnte auf keiner Nachhaltigkeitsdimension punkten. 17 Prozent der Projekte erfüllen wenigstens eine Nachhaltigkeitsdimension, 23 Prozent zwei und 13 Prozent drei Dimensionen. Nur ein Viertel der Projekte erreicht alle vier Dimensionen. Wird geprüft, welche Dimensionen dies im Einzelnen sind, wird deutlich, dass die 'projektorientierte Nachhaltigkeit', bei der die Zielgruppe und/oder der Träger durch das Projekt eingeführte Neuerungen in eigenem Interesse und zum eigenen Nutzen fortführt, mit Abstand am weitesten verbreitet ist. Nur in gut einem Drittel der Projekte gelang es hingegen, systemisch wirksam zu werden, also langfristig über die Diffusion der eingeführten Innovationen zu einer Leistungssteigerung eines gesamten Systems (z.B. des Bildungs- oder des Gesundheitssystems) beizutragen. Weniger als die Hälfte der Projekte konnte die Zielgruppe und/oder die Träger dazu befähigen, langfristig auf veränderte Umweltbedingungen flexibel und angemessen zu reagieren. Langfristig betrachtet, blieb die Reichweite der Projekte eng beschränkt. Sie konnten nur eine geringe Breitenwirksamkeit erreichen und verfügten lediglich über ein geringes 'Erneuerungspotential'.[17]

Gerade vor dem Hintergrund des parlamentarischen Auftrags und der seit längerem gestellten Frage, ob ",die 'Projektitis` von isolierten Einzelprojekten überhaupt den notwendigen gesamtgesellschaftlichen Strukturwandel fördern und Breitenwirksamkeit entfalten [kann]"[18], gewinnen diese Befunde an Bedeutung. Dennoch wurden sie bisher lediglich von der Wissenschaft wahrgenommen und diskutiert.

VI. Welche Fragen könnte der Deutsche Bundestag stellen?

Seit langem wird von Abgeordneten wie Politikwissenschaftlern eine parlamentarische Informationslücke beklagt, die sich nicht in einem Mangel an angebotener und verfügbarer, sondern an problemorientierter und verarbeiteter Information in der parlamentarischen Meinungsbildung äußert.[19] Auch auf die Entwicklungszusammenarbeit dürfte zutreffen, dass das Informationsangebot nicht durchweg unzureichend, sondern unzureichend präsentiert und verarbeitet ist. Andererseits zeigen Untersuchungen des parlamentarischen Informationsverhaltens aber auch: Je präziser die Informationswünsche des Parlaments, umso genauer die Auskünfte der Regierung. Das gilt erst recht, wenn nicht nur nach den Grundlagen von Regierungsvorhaben, sondern auch nach möglichen Entscheidungsalternativen gefragt wird. Gewiss: Wegen der viel beschriebenen Kluft zwischen der komplexen Entscheidungsstruktur des Regierungshandelns und spezialisierter parlamentarischer Detailkontrolle ist der Bundestag nur punktuell imstande, seine Kontrollfunktionen auszuüben. Nachdem die Ergebnisse der einzelnen Projektevaluationen des BMZ lange Jahrzehnte selbst dem Deutschen Bundestag gegenüber vertraulich behandelt worden sind, ist es immerhin ein deutlicher Gewinn an Transparenz, dass das Ministerium seit dem Sommer 1999 auf seiner Homepage Evaluationsergebnisse veröffentlicht.[20] Doch damit sind die Probleme parlamentarischer Kontrolle und Richtungsbestimmung noch keineswegs gelöst.

Ein Weiteres kommt hinzu: Ministerien enthalten sich wie alle Verwaltungsstellen konfliktträchtiger Vorstöße, geben Informationen selektiv weiter und weichen dadurch parlamentarischer Grundsatzkritik aus. Auf diese bürokratische Informationsdiät reagiert das Parlament häufig mit einer anhaltenden Zügelung seines Informationsappetits. Als Appetitzügler wirken dabei einerseits die beruhigende Gewissheit, die politische Leitung jederzeit um Auskünfte bitten zu können, zum anderen die willkommene Bereitschaft der Ministerien, wichtige Arbeitsergebnisse zu veröffentlichen und sich dabei auch verstärkt des Internets zu bedienen. So entsteht ein neuer bürokratischer Circulus vitiosus: Das Ministerium sichert sich durch eine Verbesserung seiner Arbeitsabläufe, eine Verlagerung von Evaluationsaufgaben in den Vorfeldbereich und den Einsatz von Gutachten gegen den Einwand mangelnder Selbstprüfung und Selbstkritik ab. Mehr noch: Auf diesem Wege entwickelt die Ministerialbürokratie eine eigene Agenda, die sie auch unabhängig von parlamentarischen Interventionen abarbeitet, und nimmt auf diesem Wege Teile der parlamentarischen Kritik- und Kontrollfunktion selbst war: Die Regierungsarbeit wird "selbstreferentiell".[21]

Die Entwicklungspolitik ist ein Beispiel für den selbstreferentiellen Charakter dieser Arbeit: Seit dem Sommer des Jahres 2000 liegen die Ergebnisse der ersten breit angelegten, vom Bundestag seit langem nachdrücklich geforderten Untersuchung von Langfristwirkungen der deutschen Entwicklungszusammenarbeit vor. Parlamentarische Debatten über Konsequenzen aus dieser aufwendigen Studie für Perspektiven und Schwerpunkte künftiger Entwicklungspolitik sind bisher jedoch nicht geführt worden. Zwar hat eine intensive Diskussion unter Entwicklungsexperten in einer entwicklungspolitischen Fachzeitschrift und anderen Medien stattgefunden.[22] Die Abgeordneten des Ausschusses für wirtschaftliche Zusammenarbeit selbst sind bisher aber nicht mit eigenen Stellungnahmen hervorgetreten.

Warum zeigen sich Entwicklungspolitiker an den langfristigen Folgen ihrer Entscheidungen so wenig interessiert, wo sie doch über ein Jahrzehnt nicht müde wurden, das BMZ immer wieder zu mahnen, eine Bilanz der Nachhaltigkeit deutscher Entwicklungspolitik vorzulegen? Warum folgen sie so bereitwillig dem 'bürokratischen Circulus vitiosus'? Mehrere Gründe müssen hierbei im Zusammenhang gesehen werden: Vor allem die Diskrepanz zwischen dem kurzfristigen Wahrnehmungshorizont und Profilierungsinteresse von Politikern unter den Bedingungen der Wettbewerbsdemokratie und der langfristigen Wirkungskette von Entwicklungsprojekten, die vom Projektbeginn bis zum Abschluss der Ex-post-Evaluation oft zwei Jahrzehnte und mehr umfasst. Jede Diskussion über die Evaluationsbefunde verwischt daher die eingespielten Frontlinien zwischen Regierungsmehrheit und parlamentarischer Opposition. Mit eher positiven Ergebnissen kann die Bundesregierung zwar "besser leben", stellt aber der entwicklungspolitischen Schwerpunktsetzung in den achtziger Jahren ein gutes Zeugnis aus. Umgekehrt: Die langfristigen Folgen der entwicklungspolitischen Prioritäten der von ihr zu verantwortenden Programme und Projekte werden erst im kommenden Jahrzehnt zu prüfen und zu bewerten sein.

Doch der Bundestag, der der Frage der Nachhaltigkeit der Politik seit mehr als einem Jahrzehnt nachgeht, könnte sein dröhnendes Schweigen rasch beenden und die Bundesregierung mit einigen Fragen konfrontieren, die über den Horizont der bisherigen Untersuchungen und Beratungen hinausweisen:

- Wie beurteilt die Regierung die Nachhaltigkeit ihrer Entwicklungspolitik?

- Wie beurteilt sie die Projektorientierung, Outputorientierung, System- und Innovationsorientierung ihrer Programme und Projekte?

- Welche Konsequenzen ergeben sich aus den Evaluationsergebnissen für die Policyformulierung, Konzeptgestaltung, Planung und Durchführung von Entwicklungspolitik?

- Von welchem Nachhaltigkeitsverständnis geht das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung aus? Auf welchen wissenschaftlichen Grundlagen beruht dieses Verständnis?

- Welche Konsequenzen ergeben sich hieraus für Methodik und Schwerpunkte künftiger Evaluationsarbeit?

- Bietet die Auswahl der Gutachterinnen und Gutachter eine hinreichende Gewähr für methodisch anspruchsvolle Evaluationen? Findet eine Gutachterschulung statt? Wieweit sind die ausgewählten Gutachter tatsächlich, wie immer wieder versichert, "unabhängig", d.h. existentiell nicht von Aufträgen des BMZ und seiner kooperierenden Organisationen abhängig?

- Auf welche Weise wird der Sachverstand von Hochschulen und Forschungsinstituten genutzt?

Nur wenn sich der Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und der Haushaltsausschuss stärker an der Diskussion solcher Fragen beteiligen, sind sie zur Richtungsbestimmung der Entwicklungspolitik auf Dauer imstande. Und nur wenn sie das Instrumentarium der Evaluation politischer Programme stärker nutzen und zudem ausbauen, werden sie in der Lage sein, Fragen zu stellen und Antworten zu erhalten, die über den Wahrnehmungshorizont bürokratischer Routine und routinierter Selbstbestätigung des Regierungsapparats hinausweisen. Ein einmaliger, kurzer Sachstandsbericht zur Erfolgskontrolle des Entwicklungsministeriums reicht zur Beantwortung dieser Fragen dagegen nicht aus. Wenn der Deutsche Bundestag wirklich ein Interesse hat, die Entwicklungspolitik der Regierung zu kontrollieren und die entwicklungspolitischen Wirkungen der gesamten Regierungstätigkeit zu prüfen, muss er sich ein geeignetes Instrumentarium schaffen: entweder durch Gründung eines weitestgehend selbstständigen Evaluationsinstituts oder durch die Berufung eines Beauftragten für die Entwicklungspolitik.[23] Das vorhandene Instrumentarium reicht jedenfalls nicht aus, um Regierung und Parlament zum Sprechen zu bringen.

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Fußnoten

1.
Volker Hauff (Hrsg.), Unsere gemeinsame Zukunft. Der Bericht der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung, Greven 1987, S. 46.
2.
UN, Erklärung von Rio de Janeiro über Umwelt und Entwicklung, Grundsatz Nr. 3, in: UN (Hrsg.), Earth Summit Agenda 21. The United Nations Programme of Action from Rio, New York 1992, S. 9.
3.
OECD/DAC, Principles for Evaluation of Development Assistance, Paris 1991, ECDE/GD (91) 208 (Übersetzung der Verf.).
4.
Vgl. DAC/Evaluation Group, DAC Evaluation Criteria, 22. Januar 1999 (http://www.oecd.rit.htm, 24. 3. 2000).
5.
Vgl. Reinhard Stockmann, Die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit. Eine Evaluation der Nachhaltigkeit von Programmen und Projekten der Berufsbildung, Opladen 1996, S. 74ff.
6.
Vgl. Reinhard Stockmann/Alexandra Caspari, Nachhaltigkeit deutscher EZ-Projekte. Eine operationale Nachhaltigkeitsdefinition und ihre Anwendung, in: epd-Entwicklungspolitik, (2001) 14, S. 26 - 29.
7.
Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 11/4863, 11/5105, 11/5666, 11/8059, 12/4269, 13/4120, 13/10857; Plenarprotokoll 11/194, 13/104, 13/241, Ausschussdrucksache 13/162.
8.
Vgl. Axel Borrmann, Erfolgskontrolle - was wurde aus der Reform, in: Entwicklung und Zusammenarbeit (E+Z), (2001) 7/8, S. 230 - 232.
9.
Dieser Beratergruppe haben die Verfasser dieses Beitrages vom November 1997 bis zum Abschluss der Querschnittsauswertung im März 2000 angehört.
10.
Vgl. Reinhard Stockmann, Die Nachhaltigkeit von Entwicklungsprojekten, Opladen 1992, S. 17ff.; ders. (Anm. 5), S. 66ff.
11.
Abgebrochene Projekte sowie Projekte in Nicht-Entwicklungsländern (Israel, Portugal) wurden per Definition ausgeschlossen.
12.
Dementsprechend machen FZ-Projekte 37,5 % und Landwirtschaftsprojekte 50 % der Untersuchungspopulation aus. Die Förderlaufzeit der untersuchten Projekte variiert zwischen knapp zwei Jahren bis hin zu 21 Jahren. Die Spannweite der Fördervolumina der einzelnen Projekte reicht von knapp 2 Mio. DM bis 30 Mio. DM.
13.
Von den ursprünglich 32 geplanten Einzelevaluationen des Hauptlaufs konnten zwei aus organisatorischen Gründen nicht realisiert werden. Inklusive der vier Ex-post-Evaluationen des Pretests standen somit insgesamt 32 evaluierte Projekte zur Auswertung zur Verfügung.
14.
BMZ, Langfristige Wirkungen deutscher Entwicklungszusammenarbeit und ihre Erfolgsbedingungen. Eine Ex-post-Evaluierung von 32 abgeschlossenen Projekten (BMZ Spezial, Nr. 019), Bonn 2000, S. 6 f.
15.
Ebd., S. 79.
16.
Vgl. ebd., S. 80.
17.
Für eine detaillierte Darstellung der Ergebnisse der Sekundäranalyse vgl. R. Stockmann/A. Caspari (Anm. 6).
18.
Vgl. Franz Nuscheler, Gegen den entwicklungspolitischen Pessimismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 12/96, S. 7.
19.
Vgl. Paul Kevenhörster, Politik im elektronischen Zeitalter. Politische Wirkungen der Informationstechnik, Baden-Baden 1984, S. 84f., 107, 111f., 218f.
20.
Dies scheint allerdings nicht für alle Evaluationsstudien zu gelten, vgl. Jürgen H. Wolff, Köpfe oder Karzer? Das Schicksal von Gutachtern und Gutachten, in: epd-Entwicklungspolitik, (2001) 11/12, S. 41.
21.
Vgl. Niklas Luhmann, Soziale Systeme. Grundriss einer allgemeinen Theorie, Frankfurt/M. 1984, S. 31, 57ff. Selbstreferentielle Systeme setzen "Selbstkontakte" an die Stelle von "Umweltkontakten". Diese Abschottung wird als Selbstreferenz, Selbstorganisation oder Autopoiesis bezeichnet.
22.
Vgl. Reinhard Stockmann/Alexandra Caspari/Paul Kevenhörster, Langfristige Wirkungen der staatlichen Entwicklungszusammenarbeit, in: E+Z, (2000) 10, S. 285 - 287; Erich Stather, Ermutigung für die deutsche Entwicklungspolitik. Zusammenarbeit ist auch langfristig erfolgreich, in: E+Z, (2001) 1, S. 8 - 9; Dirk Messner, Zum Verhältnis von Nachhaltigkeit und Breitenwirkung. Anmerkungen zur BMZ-Querschnittsevaluierung über langfristige Wirkungen, in: E+Z, (2001) 1, S. 13; Paul Kevenhörster/Reinhard Stockmann, Wissenschaftlicher Rigorismus oder praxisorientierter Pragmatismus? Zum Verhältnis zwischen Entwicklungspolitik und Wissenschaft, in: E+Z, (2001) 4, S. 104 - 105; vgl. auch dies., Was bleibt von der Hilfe? Langfristige Wirkungen der Entwicklungszusammenarbeit, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung) vom 20. 12. 2000, S. 10.
23.
Vgl. hierzu Reinhard Stockmann, Defizite in der Wirkungsbeobachtung. Ein unabhängiges Evaluationsinstitut könnte Abhilfe schaffen, in: E+Z, (1996) 8; ders., Viel Kritik - aber wenig profundes Wissen. Der Mangel an Erkenntnissen über die Wirksamkeit der EZ und wie er behoben werden könnte, in: Stefan Brüne (Hrsg), Erfolgskontrolle in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, (Schriften des DÜI), Hamburg 1998; ferner Winfried Böll, Nachwort, in: Nachhaltigkeit und Erfolgskontrolle, GSI Schriftenreihe Bd. 18, Bonn 1999, S. 54.