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26.10.2004 | Von:
Eckart Werthebach

Deutsche Sicherheitsstrukturen im 21. Jahrhundert

Lösungsmöglichkeiten

Bund und Länder sind bemüht, den Schutz der Bevölkerung nachhaltig zu verbessern. Auf die beiden Terrorismusbekämpfungsgesetze des Bundes vom Dezember 2001 bzw. Januar 2002 und die Anschlussgesetze der Länder wurde bereits hingewiesen. Es bestehen jedoch begründete Zweifel, ob der vom internationalen Terrorismus ausgehenden globalen asymmetrischen Bedrohung, die auf Mord und Totschlag an einer möglichst großen Zahl unbeteiligter Menschen gerichtet ist und die vor dem Einsatz von Massenvernichtungswaffen offenbar nicht zurückschreckt, durch eine bloße Intensivierung herkömmlicher Abwehrmaßnahmen Erfolg versprechend begegnet werden kann. Angesichts eines Terrorismus neuen Typs werden auch für Deutschland - ähnlich wie in den USA - neue unkonventionelle, kooperative Sicherheitsstrategien verlangt.[24]

Dieser Auffassung scheint auch der Bundesinnenminister zuzuneigen, denn er hat die Bundesjustizministerin gebeten, in die laufenden Verhandlungen der Föderalismuskommission eine Reihe von Vorschlägen einzubringen, die auf eine unmittelbare Stärkung der zentralen Sicherheitsbehörden des Bundes (BfV, BKA) zu Lasten der Länderbehörden zielen.[25] Danach wird gefordert, dem Bund die Gesetzgebungskompetenz für die Terrorismusbekämpfung und den Bevölkerungsschutz zu übertragen sowie die Aufgabe "Verfassungsschutz" als Bundesaufgabe im Grundgesetz auszuweisen. Es ist zu vermuten, dass die Vorbehalte der Länder, aber auch von Parlamentariern einstweilen unüberwindbar sind. Gerade wenn man bedenkt, dass der Föderalismus als Prinzip im Grundgesetz festgeschrieben worden ist, um die junge Demokratie nach innen und außen abzusichern, erscheinen die Reflexe der Länder auf Diskussionen um mögliche Kompetenzverlagerungen zum Bund als wenig überzeugend. Niemand wünscht die Wiederbegründung eines deutschen Zentralstaates. Die geforderte Stärkung der zentralen Sicherheitsbehörden des Bundes ist vielmehr eine Reaktion auf neue Bedrohungen von außen, die 1949 nicht einmal zu ahnen waren. Der Versuchung, den Föderalismus zweckentfremdet in der innenpolitischen Auseinandersetzung einzusetzen, sollten wir widerstehen. Demgegenüber entwickelte sich in den USA die Kraft zur Veränderung der föderalen Struktur offenbar aus erlittenem Schmerz. Es wuchs die Überzeugung, dass die Intensivierung der Bekämpfung des Terrorismus auch in einer föderalen Staatsstruktur nur durch die Bündelung steuernder und koordinierender Kompetenzen in Zentralstellen des Bundes möglich ist. Diese Erkenntnisreife hat der Diskussionsprozess in Deutschland bisher noch nicht erreicht.

BKA und BfV sind die Zentralstellen des Bundes in Angelegenheiten des Staats- und Verfassungsschutzes; die Effektivität föderal organisierter Sicherheitsbehörden hängt maßgeblich von der Leistungsfähigkeit der (koordinierenden) Zentralstellen ab. Folgerichtig ist die Forderung erhoben worden, die Landesbehörden mit den Bundeszentralstellen zusammenzufassen und dem Bund die Kompetenz für Angelegenheiten der Kriminalpolizei bzw. des Verfassungsschutzes zu übertragen.

Wenngleich auf absehbare Zeit nicht zu erwarten ist, dass die Länder ihre ablehnende Haltung zur Stärkung der Zentralstellenkompetenz aufgeben, dürfen die strukturellen Informationsdefizite in der Sicherheitsarchitektur nicht hingenommen werden. Eine Konzentration kriminalpolizeilicher Aufgaben, vor allem aber der Aufgabe "Verfassungsschutz" ist mittelfristig unumgänglich. Das gilt vor allem für den Teil der Verfassungsschutzbehörden, deren personelle und sächliche Ausstattung so Not leidend ist, dass sie ihre gesetzlichen Aufgaben nur unzureichend wahrnehmen können. Übergangsweise sind unter Wahrung der föderalen Struktur Zwischenlösungen umzusetzen. So könnten die 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz im Wege von Staatsverträgen der beteiligten Länder zu sechs oder sieben gleich starken Ämtern zusammengefasst werden. Die parlamentarische Kontrolle und die Fachaufsicht oblägen dem im Staatsvertrag bestimmten federführenden Land. Darüber hinaus ist es erforderlich, die Zuständigkeit und Verantwortlichkeit der Zentralstellen des Bundes zügig zu stärken. Dies kann dadurch geschehen, dass dem BfV und dem BKA im Einzelfall das früher vorhandene administrative Weisungsrecht gegenüber den nach dem BfV-Gesetz bzw. dem BKA-Gesetz zur Zusammenarbeit verpflichteten Landesbehörden wieder eingeräumt wird.[26] In besonders wichtigen Ermittlungsverfahren und operativen nachrichtendienstlichen Maßnahmen sollten außerdem BKA bzw. BfV ein unmittelbares Zugriffs- und Übernahmerecht eingeräumt werden; im Rahmen von Ermittlungsverfahren bedarf es hierzu der Zustimmung der Staatsanwaltschaft.

Es ist nicht akzeptabel, dass dem BKA keine präventiv-polizeilichen Befugnisse eingeräumt sind. Die neuen Bedrohungsszenarien verlangen nach einer über die Zentralstellenfunktion hinausgehenden Verantwortung des BKA; zumindest sollte dem Amt unverzüglich die seit langem geforderte Initiativermittlungskompetenz eingeräumt werden. Darüber hinaus gibt es die Überlegung, die operativ tätigen Organisationseinheiten von Zoll und Bundesgrenzschutz mit den Ermittlungseinheiten des BKA zusammenzuführen. Wegen der grundverschiedenen Aufgabenstellung und der speziellen Fachkenntnisse der Mitarbeiter würde ein Zusammenschluss aber weder einen Sicherheitsgewinn noch Synergieeffekte erwarten lassen.

Dem global agierenden terroristischen Netzwerk ist mit einem intensiven nationalen und internationalen Informationsaustausch der Sicherheitsbehörden zu begegnen. Eine solche Kooperation ist funktionstüchtig, wenn die Informationen elektronisch erfasst und zumindest national im Datenverbund online zugänglich sind oder wenn eine gemeinsame Datenbank eingerichtet wird. Das gilt vor allem für die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden in Deutschland.[27] Die gegenwärtige Rechtslage offenbart gravierende Kooperationsdefizite: Die durch die Trennung von BKA und BfV bedingten Informationsdefizite werden dadurch verstärkt, dass dem BKA in der Terrorismusbekämpfung eine Rechtsgrundlage zur Gefahrenabwehr fehlt. Dem Verfassungsschutz wie auch den anderen Sicherheitsbehörden ist es nicht erlaubt, dem BKA personenbezogene Informationen zu übermitteln, die zur Verhütung von Staatsschutzdelikten erforderlich sind. Empfänger solcher Informationen dürfen grundsätzlich nur die zuständigen Landeskriminalämter sein.

Nach heutiger Rechtslage sind alle (bereichsspezifischen) Befugnisvorschriften zur Übermittlung personenbezogener Informationen lediglich Ermessens- und keine Mussvorschriften. Unzulässig wäre derzeit die Errichtung einer gemeinsamen Datei "internationaler/islamistischer Terrorismus" der Sicherheitsbehörden des Bundes und/oder der Länder, in welche die Behörden personenbezogene Informationen für präventive und repressive Zwecke einstellen. Die Forderung lautet, in den Sicherheitsgesetzen die bereichsspezifischen Datenschutzregelungen so zu verändern, dass eine anlassunabhängige Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten des internationalen/islamistischen Terrorismus eingeführt wird und die Einrichtung einer gemeinsamen Datenbank der für den islamistischen Terrorismus zuständigen Sicherheitsstellen - am besten als Textdatei - gesetzlich ermöglicht wird.[28]

Die föderale Sicherheitsarchitektur Deutschlands trennt nach wie vor strikt nicht nur die Aufgabenfelder Innere und Äußere Sicherheit, sondern auch den Schutz der Bevölkerung vor kriegsbedingten Schadensfällen und friedensmäßigen Katastrophen, obwohl eine existenzgefährdende militärische Bedrohung durch andere Staaten faktisch nicht mehr besteht, während eine neue, asymmetrische durch den internationalen Terrorismus entstanden ist. Doch wenn die Sicherheit Deutschlands auch am Hindukusch zu verteidigen ist, darf der Schutz der Bevölkerung nicht darunter leiden, dass wir uns aus historischen Gründen nicht darüber verständigen wollen, wo die Innere Sicherheit endet und die Äußere beginnt. Die Streitkräfte sollten als unterstützende Einsatzkräfte nicht nur wie bisher im Rahmen einer Amtshilfe nach Art. 35 bzw. nach Art. 87a GG eingesetzt werden, sondern zumindest auch - entsprechend einer Bundesratsinitiative der Länder Bayern, Baden-Württemberg, Thüringen und Sachsen - in besonderen Lagen zum Objektschutz und zur Abwehr von besonderen Gefahren aus der Luft oder von See. Generell wäre es sachdienlich, im Zuge der Umstrukturierung der Bundeswehr eine Organisationseinheit "Heimatschutz" zu schaffen und zugleich in einer Ergänzung von Art. 87a GG einen generellen Unterstützungsauftrag der Streitkräfte zugunsten ziviler Behörden bei der Abwehr schwer wiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und zur Bewältigung anderer außerordentlicher Lagen zu formulieren.[29]


Fußnoten

24.
Vgl. W. Weidenfeld (Anm. 2), S. 12.
25.
Vgl. z.B. SZ vom 18. 6. und 26./27.6.2004; weiter gehende Vorschläge hat der Verfasser in einem Gutachten der Bertelsmann Stiftung, Task Force Zukunft der Sicherheit, vom 5.7.2002 unterbreitet.
26.
Vgl. zu den Weisungsbefugnissen im Verfassungsschutzrecht Hermann Borgs-Maciejewski/Frank Ebert, Das Recht der Geheimdienste, Stuttgart 1986, § 5 Rdnr. 5ff, sowie die BT-Drs. 7/3083 zur Ausweitung von Weisungsrechten und V/4208, S. 6.
27.
Im 9/11 Commission Report werden die Mängel im Informationsverbund heftig kritisiert: Wir brauchen "eine Neugestaltung des Zugriffs auf Informationen"; weiter heißt es: "Das Personal der Nachrichtendienste muss eine (...) Wende vollziehen, damit die Institutionen nach den Prinzipien einer gemeinsamen Führung arbeiten, wobei gemeinsamer Zugriff auf Informationen die Regel zu sein hat." Zit. nach Cicero (Anm. 1).
28.
Vgl. die Bundesratsinitiative des Landes Niedersachsen zu einem Anti-Terror-Datei-Gesetz vom 1.September 2004 (BR-Drs. 657/04).
29.
Vgl. Art. 58 Abs. 2 der Schweizer Bundesverfassung.