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15.1.2004 | Von:
Victor Mauer

Die geostrategischen Konsequenzen nach dem 11. September 2001

Die Erschütterung der transatlantischen Beziehungen

Internationale Organisationen, Allianzen und regionale Zusammenschlüsse bestimmen nicht das Verhalten von Staaten; sie sind Instrumente, die jeder Staat zur Durchsetzung der eigenen Interessen in Anspruch nimmt, weil er sich von der Kooperation mit anderen Staaten Vorteile verspricht. Ihre stetige Erneuerung hingegen ist Ausdruck ihrer zielgerichteten Relevanz. Nur so erweisen sie sich auch langfristig als Ordnungsfaktoren in einer in Teilen unverändert anarchischen Staatenwelt, und zwar sowohl nach innen als auch nach aussen.

NATO: Zwischen Marginalisierung und Transformation

Mit dem Wegfall der sowjetischen Bedrohung als eiserne Klammer, die einst den Atlantik zur Brücke und die USA zur "europäischen Macht"[16] hatte werden lassen, wurde auch das Ende transatlantischer Selbstverständlichkeiten eingeläutet. Amerika wurde zum "widerwilligen Sheriff"[17], den erst das Versagen Europas, in seinem eigenen Hinterhof für Ordnung zu sorgen, wieder in das Scheinwerferlicht der europäischen Bühne zog. Erst jetzt begann man in den Hauptstädten Europas und Nordamerikas, den Wert des Bündnisses von Neuem zu bestimmen: Für Washington entpuppte sich die NATO als geeignetes Instrument, auch weiterhin einen entscheidenden Einfluss in der euro-atlantischen Region auszuüben. Und Europa besann sich, wenn auch bisweilen widerstrebend, auf die Unentbehrlichkeit des im Großen und Ganzen gütigen Hegemons. Als kollektives, die militärische Sicherheit seiner Mitglieder garantierendes Verteidigungsbündnis, das den Kern der alten NATO ausmachte, ebenso wie als kollektive Sicherheitsorganisation, die politische Stabilität im euro-atlantischen Raum gewährleisten soll und damit die neue NATO der späten neunziger Jahre repräsentiert, hat die Allianz eine bemerkenswerte Sogwirkung auf die Staaten Ostmittel-, Ost- und Südosteuropas, die neuen Statthalter Washingtons, ausgeübt.[18]

Und dennoch: Der Erfolg des Bündnisses, der sich in der weitgehenden Befriedung Europas ausdrückt, ist, so paradox das klingen mag, zu seinem Problem geworden. Die Ordnungsfunktion auf dem Balkan und die Partnerschaftsprogramme werden auch in den kommenden Jahren als genuiner Beitrag zu einer regional begrenzten Friedenspolitik unverzichtbar sein. Allerdings gibt es in Washington die Erwartung und in Brüssel den Anspruch, dass die Europäer im Rahmen der EU zunehmend in die Rolle des kontinentalen Sicherheitsgaranten hineinwachsen. Ohne eine gleichzeitige politisch-strategische Schwerpunktverlagerung auf die primären sicherheitspolitischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts in den außereuropäischen Raum würde das Bündnis jedoch angesichts der fortschreitenden Neuausrichtung der amerikanischen Außenpolitik nicht nur seine herausragende Position als transatlantisches Bindeglied verlieren, sondern im besten Fall noch für sekundäre Aufgaben der internationalen Sicherheit Verantwortung tragen.

Seit dem Ende der neunziger Jahre haben die USA ihre europäischen Verbündeten auf diese geographische Schwerpunktverlagerung festzulegen versucht. Zunächst in Reykjavik und dann in Prag haben sich die 19 Mitgliedstaaten auf eine grundsätzlich globale Aufgabe für die NATO verständigen können. In dem den Prager NATO-Gipfel[19] im November 2002 prägenden Dualismus aus Erweiterung und Transformation spiegelt sich exemplarisch die Frage nach der zukünftigen Rolle der Atlantischen Allianz zwischen regionaler und weltweiter Sicherheitsprojektion.

Unmittelbar nach den Ereignissen des 11. September 2001 geriet das Nordatlantische Bündnis in eine seiner schwersten Krisen,[20] die sich noch einmal zuspitzte, als der Nordatlantikrat im Februar 2003 von den USA zur Demonstration ihrer Dominanz und von Frankreich, Deutschland und Belgien zur Einhegung des Hegemons instrumentalisiert wurde. Just zu dem Zeitpunkt, zu dem die Mitgliedstaaten gegenüber der Führungsmacht den Bündnisfall erklärten, verkündete diese die "völlige Nutzlosigkeit"[21] des Unterfangens. Auch wenn die politisch entscheidende Frage im Vorfeld des Afghanistan-Feldzugs war, ob es den USA gelingen würde, regionale Schlüsselstaaten in die Anti-Terrorismus-Koalition einzubinden, und auch wenn die USA vor dem Hintergrund der Erfahrungen des Kosovo-Kriegs entschlossen waren, den Krieg alleine zu führen, so wurde doch eines deutlich: Selbst wenn Bedrohungswahrnehmung und Handlungswille unter Bündnispartnern zur Deckung gebracht werden können, entscheidet letztlich die Bündnisfähigkeit über den Nutzen eines Bündnisses. In der modernen Welt der Sicherheitspolitik heißt das: Interoperabilität, Flexibilität, Mobilität, Dislozierung und Durchhaltevermögen.

Diese Erkenntnis spiegelt sich in den Beschlüssen des Prager Gipfels wider. Neu ist das gemeinsame Versprechen, die militärischen Defizite beheben und damit dem rasanten Fortschritt in der Militär- und Kommunikationstechnik Rechnung tragen zu wollen, freilich nicht. Es stellt jedoch eine letzte Chance dar. Wenn Europa den Umbau seiner Streitkräfte in den nächsten Jahren nicht energisch vorantreibt, dann wird die NATO, deren 240 Brigaden zum überwiegenden Teil nach wie vor für den am wenigsten wahrscheinlichen Krieg, einen Landangriff auf das eigene Territorium, gerüstet sind, einen erheblichen Bedeutungsverlust erleiden. Nirgendwo gilt der zweifelhafte Grundsatz, dass politischer Einfluss sich nach militärischer Nützlichkeit richtet, mehr als in der Allianz. Wenn Europa sich daran hält, dann dürfte es den Amerikanern in Zukunft schwerer fallen, das Bündnis in Fragen von Sicherheit und Stabilität, von Krieg und Frieden zu ignorieren. Dass dabei die militärische Mission die Koalition bestimmt,[22] wird - auch wenn die Kohäsion des Bündnisses darunter leiden wird - in einer NATO der 26 unvermeidlich sein. Die laufenden militärischen Operationen des Bündnisses vom Balkan über Afghanistan bis in den Irak bestätigen diesen Grundsatz.

Der gescheiterte Versuch einer europäischen Gegenmachtbildung

Das Verhalten einiger europäischer Regierungen in der Irak-Krise entsprach weitgehend den Erklärungsansätzen der neorealistischen Schule, wonach im internationalen System eine (Welt-)Hegemonie durch ein System von Macht und Gegenmacht, ein Gleichgewichtssystem, verhindert oder zumindest in ihren negativen Wirkungen eingedämmt wird.[23] Es ging um den Versuch, dem seit dem Ende des Kalten Krieges unaufhaltsam steigenden amerikanischen Hegemonialanspruch, der im Kontext des 11. September 2001 von einigen als Imperialstreben verstanden wurde, mit einem europäischen Machtpol im Sinne eines Gegengewichts in einer angestrebten multipolaren Welt zu begegnen und damit die unter anderen Umständen verfolgte Politik der Anlehnung (bandwagoning) aufzugeben. Während sich die EU-Staaten unmittelbar nach den Terroranschlägen noch geschlossen hinter die globale Führungsmacht gestellt hatten, weil sie die transnationale Bedrohung des islamistischen Terrorismus als Gefahr sowohl für das internationale System als auch für ihre nationalen Ordnungen begriffen, setzte im Sommer 2002 eine Gegenbewegung ein. Deutschland und Frankreich verfolgten dabei allerdings keine kooperative, sondern eine konfrontative, antagonistische Balancepolitik gegenüber den USA. Gegenmachtbildung, ob kooperativ oder konfrontativ, ist indes nur dann sinnvoll, wenn sie - in welcher machtpolitischen Konstellation auch immer - zumindest mittel- und langfristig mehr verspricht als eine Politik der Anlehnung, mit deren Hilfe ein gewisser Einfluss auf die Politik der Führungsmacht ausgeübt werden kann; anders ausgedrückt: wenn die Kosten einer Bündnistreue den daraus zu ziehenden Nutzen übersteigen. Der deutsch-französische Versuch scheiterte nicht zuletzt deshalb, weil die Trennlinie weniger durch den Atlantik als vielmehr mitten durch Europa verlief.

In den Hauptstädten der "Großen Drei" war - anders als noch im Anschluss an die Terroranschläge des 11. September 2001, als sich London, Paris und Berlin, kritisch beäugt von den kleinen und mittleren Staaten, auf dem Gipfeltreffen von Gent anschickten, der Union als sicherheitspolitisches Führungstrio Richtung und Stimme zu geben[24] - zu keinem Zeitpunkt das Bestreben vorhanden, die Europäische Union als international handelnden Akteur in das Krisengeschehen einzubeziehen.

Das Ausmaß der Krise erinnerte in mancher Hinsicht an die politischen Zerwürfnisse im Zusammenhang mit dem Zerfall Jugoslawiens zu Beginn der neunziger Jahre, als die Führungsmächte Europas glaubten, ihr Beharren auf nationalen Souveränitäten sei gleichbedeutend mit einem Mehrwert an erfolgreicher Interessenvertretung. Die Einsicht in das vollständige Scheitern dieser Strategie führte über die Einsicht in die "Methode des Souveränitätsgewinns durch Souveränitätsverzicht"[25] zu den bahnbrechenden Beschlüssen zur Schaffung einer Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auf dem Europäischen Rat von Köln im Juni 1999.

Im Wesentlichen lassen sich drei Begründungen für das Auseinanderbrechen des europäischen Grundkonsenses anführen. Erstens werden regionale Krisen und Konflikte von staatlichen Akteuren in ihrer Bedrohungsdimension je nach Geographie und geostrategischer Präferenz für die jeweilige nationale Sicherheit unterschiedlich wahrgenommen. Nur selten gibt es eine von allen Staaten einheitlich wahrgenommene Bedrohung. Auch in der Irak-Krise ging es, allen öffentlichen Erklärungen zum Trotz, nicht allein um eine unterschiedliche Beurteilung in der Frage des Einsatzes diplomatischer und militärischer Mittel; vielmehr basierten die unterschiedlichen nationalen Positionen auf stark divergierenden Bedrohungsperzeptionen. Der Prozess der Konsensfindung alsGrundvoraussetzung für operatives Handeln wurde dadurch deutlich erschwert, wenn nicht sogar unmöglich gemacht. In der Konsequenz suchten einzelne Staaten im Namen des Multilateralismus nach individuellen Wegen, um ihre Sicherheit zu garantieren und ihren nationalen Interessen zum Durchbruch zu verhelfen. Der bestehende multilaterale Bezugsrahmen wird dadurch langfristig gefährdet.[26]

Verschärfend kam zweitens hinzu, dass Großbritannien und Frankreich den Kurs der "konstruktiven Mehrdeutigkeit"[27], durch den der ESVP-Prozess in den vergangenen Jahren so erfolgreich vorangetrieben wurde, scheinbar verlassen wollten. Ihr reflexhafter Rückfall in überwunden geglaubte nationale Verhaltensmuster wirft erneut die bis heute nicht abschließend beantwortete Frage auf, ob ihr Zusammengehen im Winter 1998 als rein taktische Annäherung oder als tragfähige strategische Entente zu verstehen ist.[28] Erst die Kooperation zwischen Großbritannien und Frankreich, deren Regierungen über Jahre hinweg mit Argumenten an den entgegengesetzten Enden der Skala operiert hatten, ermöglichte vor rund fünf Jahren die Entwicklung einer positiven Eigendynamik, die andere europäische Staaten mitziehen konnte. London verzichtete dabei auf seine geschichtsmächtige, historisch indes nur bedingt begründete Auffassung, wonach "besondere Beziehungen" zu Washington ein verstärktes Engagement in Europa ausschlossen; und Paris nahm Abstand von der Idee eines gaullistischen, eines "europäischen Europas", in dem für Amerika kein Platz war.

Im Sommer 2002 setzte relativ plötzlich ein Déjà-vu-Erlebnis ein. Die britische Regierung suchte in der Irakfrage - wie bereits wenige Tage nach der Erklärung von Saint-Malo im Dezember 1998, als amerikanische und britische Kampfjets nach dem Abzug der UN-Waffeninspekteure aus dem Irak Stellungen in Bagdad bombardierten - die Nähe zu den Vereinigten Staaten, ohne gleichzeitig den Versuch zu unternehmen, die Europäer auf eine gemeinsame westliche Position einzuschwören und damit selbst sowohl in Europa als auch in Washington politisch an Einfluss zu gewinnen. Deutlich zeitversetzt und verstärkt erst nach dem deutsch-französischen Gipfeltreffen zum 40. Jahrestag der Unterzeichnung des Elysée-Vertrages im Januar 2003 nahm die französische Regierung eine Haltung ein, die sowohl in ihrer Distanz zu London als auch in ihrer Kritik an Washington,dem nicht länger als wohlwollend betrachteten Hegemon, an die Tage Charles de Gaulles erinnerte, in denen das Postulat nach Unabhängigkeit zunehmend zum Selbstzweck degeneriert war.

Drittens schließlich vollzog die deutsche Bundesregierung im August 2002 einen in erster Linie innenpolitisch motivierten außenpolitischen Kurswechsel, der in der Geschichte der Republik einzigartig ist und in der Konsequenz durchaus ungewollt dazu führte, dass der einstmals privilegierte Partner der Vereinigten Staaten vorübergehend zum Juniorpartner Frankreichs wurde. Gerade weil die Bundesrepublik sich niemals zwischen Washington und Paris hatte entscheiden müssen, ja niemals hatte entscheiden wollen, sondern vielmehr Atlantiker und Gaullisten auch in den eigenen Reihen zu versöhnen verstanden hatte, kam ihr bis zum Ende des 20. Jahrhunderts eine eminent einflussreiche Rolle als Moderator zwischen Paris und Washington zu.

Darüber hinaus hatte sie es im gleichberechtigten Zusammenspiel mit Frankreich stets verstanden, in einer Art "kooperativer Hegemonie" Motor für den gesamten europäischen Integrationsprozess zu sein. Während Paris und Bonn die EU benutzten, um ihre nationalen Interessen sowohl zu verbergen als auch zu befördern, vermochten sie durch in ihren Augen unbedeutende Konzessionen an kleinere und mittlere Staaten das Aufkommen einer Gegenmacht in dem bestehenden multilateralen Bezugsrahmen zu verhindern.[29] Das Konzept der kooperativen Hegemonie war nur so lange tragfähig, solange die Bundesrepublik ihre balancierende Rolle zwischen Amerika und Frankreich bewahrte, mit anderen Worten: die Beförderung deutsch-französischer Interessen sich nicht gegen die USA richtete und darüber hinaus den übrigen Mitgliedstaaten nicht den Eindruck eines deutsch-französischen Diktats vermittelte.

Beide Bedingungen waren im Januar 2003 nicht mehr erfüllt. Berlin, das seit dem Bundestagswahlkampf 2002 außenpolitisch weitgehend isoliert war, suchte bei gleichzeitiger Brüskierung Washingtons die Nähe zu Paris. Das deutsche Verhalten wiederum schien Frankreich die unverhoffte Chance zu bieten, für sich die Rolle der Führungsmacht in Europa zu reklamieren, ohne Deutschland als gleichgewichtigen Partner fürchten zu müssen. Beide gemeinsam nahmen für sich in Anspruch, für den Rest der Gemeinschaft zu sprechen. Dabei versuchten sie nicht, Partner zu gewinnen, sondern scheinbare Gegner in Schach zu halten, nicht zu überzeugen, sondern mit Drohungen zu operieren. Damit eskalierte die innereuropäische Debatte, in deren Verlauf sich sämtliche Beitrittskandidaten, wenn auch nicht immer aus Überzeugung in der Sache, so doch dem bandwagoning-Prinzip folgend, auf die Seite der Vereinigten Staaten schlugen,[30] die hinter den Kulissen in einer für sie existentiellen Frage bereits eine Politik des divide et impera eingeleitet hatten.


Fußnoten

16.
Richard Holbrooke, America, a European Power, in: Foreign Affairs, 74 (1995) 2, S. 38 - 51.
17.
Richard N. Haass, The Reluctant Sheriff. The United States after the Cold War, Washington, D. C. 1997.
18.
Vgl. Ronald D. Asmus, Opening NATO's Door: How the Alliance Remade Itself for a New Era, New York 2002.
19.
Vgl. The Prague Summit and NATO's Transformation. A Reader's Guide, Brüssel 2003.
20.
Vgl. Philip H. Gordon, NATO After 11 September, in: Survival, 43 (2001) 4, S. 89 - 106; Anthony Forster/William Wallace, What is NATO for?, in: Survival, 43 (2001) 4, S. 107 - 122.
21.
Donald Rumsfeld zit. in: Ivo Daalder, The End of Atlanticism, in: Survival, 45 (2003) 2, S. 155.
22.
So erstmals Vizepräsident Dick Cheney in einer Sitzung des Nationalen Sicherheitsrats am 12. 9. 2001, zit. in: B. Woodward (Anm. 6), S. 48.
23.
Vgl. Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, Reading, Mass. 1979; Werner Link, Integration, Kooperation und das "Gleichgewicht" in Europa, in: Reinhard C. Meier-Walser/Susanne Luther (Hrsg.), Europa und die USA. Transatlantische Beziehungen im Spannungsfeld von Regionalisierung und Globalisierung, München 2002, S. 61 - 70.
24.
Vgl. Philip Stephens, Europe discovers a single voice, in: Financial Times vom 5. 10. 2001.
25.
Helga Haftendorn, Deutsche Außenpolitik zwischen Selbstbeschränkung und Selbstbehauptung 1945 - 2000, Stuttgart-München 2001, S. 436.
26.
Vgl. Carlo Masala, Von der hegemonialen zur balancierten Allianz - Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen und die NATO, in: R. C. Meier-Walser/S. Luther (Anm. 23), S. 354f.; ders., Die transatlantische Allianz vor neuen Herausforderungen, in: Ost-West-Kolleg (Hrsg.), Die Zukunft der transatlantischen Beziehungen im Kontext der Globalisierung, Brühl 2001, S. 27 - 36.
27.
Vgl. François Heisbourg, Europe's strategic ambitions: the limits of ambiguity, in: Survival, 42 (2000) 2, S. 5 - 15.
28.
Vgl. A. Shearer, Britain, France and the St Malo Declaration: tactical rapprochement or strategic entente?, in: Cambridge Review of International Affairs, 13 (2000), S. 1 - 11.
29.
Vgl. Thomas Pedersen, Germany, France and the Integration of Europe. A realist interpretation, London 1998, S. 60, 196.
30.
Vgl. Jose Maria Aznar u.a., United We Stand, in: Wall Street Journal vom 30. 1. 2003; Eastern Europe: Vilnius Group Supports U. S. on Iraq" (www.rferl.org/nca/features/2003/02/06022003175020.asp).