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23.2.2007 | Von:
Martin Große Hüttmann

Die Koordination der deutschen Europapolitik

Die Länder in der Europapolitik

Die Länder sahen seit Beginn der europäischen Zusammenarbeit neben den Chancen auch Gefahren. Der Bund konnte auf der Basis des Artikel 24 Abs. 1 GG Kompetenzbereiche von der nationalen auf die europäische Ebene übertragen.[35] Dies ließ den nordrhein-westfälischen Ministerpräsidenten Karl Arnold schon in den 1950er Jahren davor warnen, die deutschen Länder könnten im Zuge der europäischen Integration zu "reinen Verwaltungseinheiten herabgedrückt" werden.[36] Diese Sorge prägt die Haltung der deutschen Länder gegenüber dem Bund und gegenüber Brüssel bis auf den heutigen Tag und erklärt, weshalb zwischen Bund und Ländern in der europapolitischen Zusammenarbeit großes Misstrauen vorherrscht.[37]

Die verschiedenen Formen der europapolitischen Zusammenarbeit, auf die sich Bund und Länder im Zuge der Reformen der europäischen Verträge verständigt haben, sollen einerseits im täglichen Geschäft die Transaktionskosten reduzieren und andererseits eine "Aushöhlung" des deutschen Föderalismus im Rahmen der europäischen Integration verhindern. Um ihre Eigenstaatlichkeit zu schützen, haben sich die Länder auf eine Kompensationslogik eingelassen: Der Bund kann Länderkompetenzen auf die europäische Ebene übertragen, er muss jedoch im Gegenzug diesen Autonomieverlust der Länder durch eine institutionalisierte Mitwirkung an der Europapolitik des Bundes kompensieren. Im Zuge der Reformen der europäischen Verträge und der schrittweisen Ausdehnung der Kompetenzen der Europäischen Gemeinschaft wurden verschiedene Verfahren entwickelt, die den Ländern eine Beteiligung an der deutschen Europapolitik über den Bundesrat ermöglichen.[38] Dieses System von Informations- und Mitwirkungsrechten wurde dann im Zuge der Ratifizierung des Vertrags von Maastricht perfektioniert. Da der Unionsvertrag nicht nur vom Bundestag, sondern auch vom Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit ratifiziert werden musste, hatten die Länder einen Hebel in der Hand, mit dem sie dem Bund drohen konnten, den EU-Vertrag im Bundesrat scheitern zu lassen. Der 1993 neu geschaffene "Europaartikel" (Art. 23 GG) sollte dazu beitragen, im Bund-Länder-Verhältnis einen dauerhaften "Modus vivendi zufinden und verfassungsrechtlichen Streit wenn irgendmöglich zu vermeiden."[39] Der wortreiche Europaartikel schreibt - in Analogie zur innerstaatlichen Kompetenzverteilung - abgestufte Beteiligungsrechte des Bundesrates fest. Das "Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBLG)" vom 12. März 1993 konkretisiert das in Artikel 23 GG festgeschriebene Verfahren. Der Europaartikel ist ein Beweis für in der deutschen Politik weit verbreitete Versuche, politische Konflikte durch bürokratische Verfahren zu lösen. Dass dies nur begrenzt gelingen kann, zeigten die heftigen politischen Kontroversen zwischen Bund und Ländern, die im Rahmen der jüngsten Föderalismusreformdebatte (2003 bis 2006) ausgetragen wurden.

Der Bund sprach sich in dieser Debatte für eine Streichung der entsprechenden Absätze in Europaartikel 23 GG aus, welche den Ländern direkte Mitwirkungsrechte in Brüssel erlauben.[40] Die Länder - angeführt von Baden-Württemberg - konterten mit einem nicht weniger radikalen Vorschlag einer am belgischen Modell orientierten "vollständigen Entflechtung" in der Europapolitik. Die Folge dieser klaren Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern wäre gewesen, dass Landesminister sehr viel häufiger in den Ratssitzungen in Brüssel die alleinige Verantwortung hätten übernehmen können. Verstärkt wird das Misstrauen der Länder dadurch, dass die Bundesregierungen die Länder seit jeher als Störenfriede auf der europäischen Ebene betrachten und trotz der guten Beziehungen auf der Arbeitsebene deren eigenständige Aktivitäten und ihr erfolgreiches Lobbying in Brüssel immer noch mit Argwohn verfolgen. Die Position des Bundes ist nachvollziehbar, wenn darauf hingewiesen wird, dass eine "optimale Wahrnehmung nationaler Interessen in Brüssel" nur möglich sei, wenn die Vertreter der Bundesregierung in den Verhandlungen "zu jeder Zeit (vor allem auch schon im Vorfeld der eigentlichen Rechtsetzung) in der Lage" seien, "sachkundig und effizient (...) auf die Entscheidungen im Sinne bestmöglicher Interessenwahrnehmung Einfluss"[41] zu nehmen. Für den Vertreter der Bundesregierung ist es im Rat die "peinlichste Situation", sagen zu müssen, Deutschland habe zu dem Thema, über das abgestimmt werden soll, aufgrund der internen Koordinationsprobleme zwischen den Ressorts oder zwischen Bund und Ländern, noch keine Position erarbeitet.[42] Ein von Rheinland-Pfalz vorgelegtes Papier zeigte jedoch, dass Abstimmungsprobleme in Brüssel sich nicht aufgrund der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern ergeben; hier ließen sich keine nennenswerten Probleme und auch keine echte Behinderung der deutschen Vehandlungsführung im Ministerrat feststellen.[43]

Fußnoten

35.
Vgl. Martin Große Hüttmann, "Wir müssen aus dem Mischmasch raus": Die Europafähigkeit des deutschen Föderalismus, in: Frank Decker (Hrsg.), Föderalismus an der Wegscheide?, Wiesbaden 2004; ders./Michèle Knodt, Die Europäisierung des deutschen Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2000) 52 - 53, S. 31 - 38.
36.
Zit. in: Henning Klaus, Die deutschen Bundesländer und die Europäische Union. Die Mitwirkung der Länder am EU-Integrationsprozeß seit dem Vertrag von Maastricht, Köln 1996, S. 9.
37.
Vgl. Matthias Chardon, Art. 23 GG als "institutionalisiertes Misstrauen": Zur Reform der europapolitischen Beteiligung der Länder in den Beratungen der Bundesstaatsreform, in: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.), Jahrbuch des Föderalismus 2005, Baden-Baden 2005, S. 135 - 149.
38.
Vgl. M. Große Hüttmann (Anm. 36); Rudolf Hrbek, Deutscher Föderalismus als Hemmschuh für die europäische Integration? Die Länder und die deutsche Europapolitik, in: Heinrich Schneider/Mathias Jopp/Uwe Schmalz (Hrsg.), Eine neue deutsche Europapolitik, Bonn 2001.
39.
R. Hrbek, ebd., S. 247.
40.
Vgl. Martin Große Hüttmann, Wie europafähig ist der deutsche Föderalismus?, in: APuZ, (2005) 13 - 14, S. 27 - 32; Annegret Eppler, Föderalismusreform und Europapolitik, in: APuZ, (2006) 50, S. 18 - 23.
41.
Darauf hat Innenstaatssekretär Geiger in einem Papier der Bundesregierung hingewiesen; vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, Position der Bundesregierung zu Art. 23 GG, Stand: 29. 4. 2004 (Kommissionsdrucksache 0041).
42.
Darauf wurde von Vertretern der Bundesregierung auf einer Expertentagung in Magdeburg im Januar 2007 hingewiesen.
43.
Vgl. dazu das von Ministerpräsident Kurt Beck im März 2004 vorgelegte Papier: Hintergrundinformationen der rheinland-pfälzischen Landesregierung zur Ländermitwirkung in EU-Angelegenheiten im Zusammenhang mit den Reformüberlegungen zu Artikel 23 GG (Kommissionsdrucksache 0034).