APUZ Dossier Bild
1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen

8.11.2010 | Von:
Michael Bommes

Kommunen: Moderatoren im Prozess der sozialen Integration?

Den Städten und Gemeinden wird verstärkt eine Schlüsselrolle für die Integration von Migranten zugewiesen. Sie können nur dann Moderatoren der Integration vor Ort sein, wenn Bund und Länder die dafür erforderlichen Ressourcen bereit stellen.

Einleitung

Es ist zum Topos geworden, dass die soziale Integration von Migranten "vor Ort" und damit in Städten oder Gemeinden stattfindet. Integration findet gewiss "vor Ort" statt wie eben alles, was geschieht, stets irgendwo "vor Ort" stattfindet. Aber dies bedeutet nicht, dass die Bedingungen der Integration auch vor Ort kontrolliert werden können - sinnfällig daran, dass Arbeitnehmer von Beschäftigungsbedingungen in Unternehmen abhängig sind, die durch globale und eben nicht lokale Konstellationen bestimmt sind. Daher müssen auch Kommunen, wie nur zu bekannt, global denken, um lokal handeln zu können. Als Gemeinde oder Kommune wird im Folgenden ein im politischen System als Gebietskörperschaft der "Gemeinde" differenzierter Organisationsverbund bezeichnet. Integrationspolitisch bedeutsam ist, welche Rolle Städten und Gemeinden als Entscheidungsebenen mit den Mitteln kommunaler Politik in der Handhabung von lokal, national, europäisch oder global bestimmten Bedingungen der Migration und Integration zukommt. Die Aufgabenstellung eines "lokalen Integrationsmanagements" wird oft missverständlich als primäre Aufgabe der Kommunen formuliert. Dies führt zu einer Überschätzung kommunaler Möglichkeiten, wenn übersehen wird, dass die Bedingungen sozialer Integration eben in vielerlei Hinsicht in überlokale und sich lokaler Politik entziehende Horizonte eingebettet sind, und zu einer Unterschätzung, wenn das beträchtliche und von zahlreichen Kommunen auch genutzte kommunale Moderationspotenzial von Integrationsprozessen übersehen wird.

Erfolgreiche Integration von Migranten lässt sich soziologisch als gelungene Realisierung der Teilnahme an für die Lebensführung bedeutsamen gesellschaftlichen Bereichen (wie Arbeit, Ausbildung, Gesundheit, Recht, Politik) begreifen. Erfolgreiche und erfolglose Integrationsprozesse gehen als Resultat primär hervor aus dem Zusammenspiel der Anstrengungen der Migranten, sich an den sozialen Bedingungen der Teilnahme in den genannten Bereichen und den dort gültigen Anforderungen auszurichten. Migranten sind daher erhebliche Anpassungsleistungen abverlangt. Zugleich sind ihre Erfolgsaussichten durch kaum funktionalen Erfordernissen in Unternehmen, Schulen oder Verwaltungen geschuldete Hürden eingeschränkt wie etwa die Kontrolle der Arbeitsplatzinhaber über den Zugang zu Arbeitsplätzen, die organisatorischen Alltagsroutinen in Verwaltungen oder die Durchsetzungsfähigkeit der Mittel- und Oberschichten in der Konkurrenz um Bildung. Integration heißt auch Konkurrenz um knappe Güter und Irritation organisatorischer Alltagsroutinen durch ein sich wandelndes Publikum. Sie kann nur durch beides hindurch gelingen - und sie kann, weil sie in Unternehmen, Schulen und lokalen Verwaltungen sowie in Familien gelingen muss, weder politisch verordnet noch politisch bewirkt werden. Der Fokus einer Integrationspolitik liegt daher (nicht nur für Migranten) meist in diesen Kernbereichen der sozialen Integration, also der Beförderung von Teilnahmechancen in den Bereichen Bildung und Arbeit sowie der Mobilisierung der Familien. Bezugsgrößen jeder Integrationspolitik sind:

  • die Verfassung der Migranten, wie ihre Fertigkeiten, Verhaltensmuster, Sprache(n) und Normenkenntnisse. Sie bezeichnen die individuellen kognitiven Voraussetzungen für die Teilnahme an sozialen Zusammenhängen;
  • die sozialen Bedingungen in den Bereichen Arbeit, Bildung und Familie, die unter dem Gesichtspunkt relevant sind, was sie Individuen abverlangen und ob sie Zugang und Teilnahme eher befördern oder behindern;
  • die Möglichkeiten von Politik selbst; denn diese kann Integration nicht selbst gewährleisten, sondern nur mit ihren Mitteln - Gesetzen, staatlich finanzierten Programmen und symbolischer Politik - entsprechende Rahmenbezüge gestalten.

Kommunalpolitische Perspektive

Zwischen den föderalen Ebenen besteht eine mehr oder weniger klare Arbeitsteilung: Der Bund ist auf der Grundlage seiner allgemeinen Gesetzgebungskompetenz für Zuwanderung und Aufenthalt auch durch seine wirtschafts- und sozialpolitische Legislativprärogative ein zentraler integrationspolitischer Akteur. Der integrationspolitische Zugriff der Länder liegt hauptsächlich im Bereich der Bildungspolitik. Die Rolle der Kommunen wird im Folgenden zu klären sein.

Kommunen können Integrationsressourcen bei Migranten ebenso wie in den relevanten Integrationsbereichen (Arbeitsmarkt, Schulen, Familien etc.) mobilisieren. Städte und Gemeinden in Deutschland haben eine heterogene und bislang weitgehend unerforschte Geschichte der kommunalpolitischen Gestaltung sozialer Integration. Dies liegt auch an einer gewandelten und erst seit dem Ende der 1990er Jahre politisch prominenteren Stellung der Kommunen im Migrations- und Integrationsprozess. Wichtig dabei ist ihre Position im politischen Staatsgefüge: Kommunen als territorial definierte Einheiten des politischen Systems sind zuständig für die politische Organisation der Gestaltung der lokalen Lebensverhältnisse. Die politisch-rechtlich umschriebenen Einheiten "Gemeinden" sind nicht deckungsgleich mit dem, worauf sich sozial im Alltag als Lokales bezogen wird. Kommunen sind vielmehr Teil des alltäglichen Herstellungsprozesses sozialer Lokalität,[1] in dem sie unter anderem in Kooperationen mit lokalen Akteuren die allgemeinen Randbedingungen lokalspezifisch zur Geltung bringen. In rechtlicher, finanzieller und/oder symbolischer Form umgesetzte Bundes- und Länderpolitiken setzen damit den Kommunen einen lokalspezifisch auszufüllenden Rahmen.

Die Relevanz bundes- und länderpolitischer Entscheidungen für die Kommunen liegt im Gegensatz zu ihren lokalen Konsequenzen auf der Hand. Denn Gemeinden als zentrale Träger der öffentlichen Verwaltungen bilden den politischen Organisationszusammenhang, in dessen Verantwortung die administrative Bearbeitung der Problemstellung von Migration und Integration erfolgt. Die Kommunen hatten damit schon immer eine bedeutende eigenständige Rolle bei der Gestaltung von Migration und Integration. Aufgrund ihrer Stellung in der föderalen Struktur der Bundesrepublik verfügen sie über einen Ermessensspielraum bei der organisatorischen Ausgestaltung und füllen diesen auf dem Hintergrund ihrer je eigenen kommunalen Verwaltungs- und Politikgeschichte aus.

Neue Rolle der Kommunen

Begleiterscheinung der arbeitsmarktpolitischen Reformen (Hartz I bis IV) sowie des Zuwanderungsgesetzes (ZuwG) war eine Reduktion der strukturellen Spannungen zwischen Bund und Kommunen und die Neudefinition der integrationspolitischen Rolle der Kommunen. Ein Rückblick auf kommunale Integrationspolitiken verdeutlicht dabei, dass diese im Wesentlichen im Bezugsrahmen historisch gewissermaßen von Zuwanderungsfall zu Zuwanderungsfall kumulierter, unübersichtlicher migrations- und integrationspolitischer Regelungen entstanden sind und dabei zwei relevante unbeabsichtigte Effekte erzeugt haben.

Zur Zeit des "Anwerbestopps" von 1973 gab es angesichts der einsetzenden Niederlassung der Arbeitsmigranten keine klar formulierten migrations- und integrationspolitischen Rahmensetzungen des Bundes und der Länder. Daraus resultierte eine große kommunalpolitische Unsicherheit über zukünftige kommunale Problemstellungen. Die gemeindespezifisch dann sehr divergierenden integrationspolitischen Entscheidungen seit den späten 1960er und frühen 1970er Jahren blieben lange Zeit traditionsbildend und haben je unterschiedliche Pfade der Entwicklung kommunaler Integrationspolitik gelegt. Diese heterogenen und lokalspezifisch zugeschnittenen Integrationspolitiken waren aber lange und sind vielfach noch immer neben oder unterhalb einer Sozialpolitik platziert, in die Arbeitsmigranten über die allgemeine Sozialversicherungspflicht einbezogen waren. Ähnliches gilt für "ausländerspezifische" Fördermaßnahmen für Kinder und Jugendliche, die aber nicht als Teil eines allgemeinen und kommunalpolitisch bedeutsamen Bildungsmanagements begriffen wurden. Die derzeit beobachtbare Reorganisation kommunaler Integrationspolitik ist Ergebnis einer durch Hartz-Gesetzgebung und ZuwG veränderten Stellung der Kommunen im Wohlfahrtsstaat mit der Folge neuer Aufgaben.

In den frühen 1990er Jahren wurde mit der seit dem Ende der 1980er Jahre stark ansteigenden Aussiedlerzuwanderung und der damit verbundenen Neuregelung von Zuwanderung und Integration aus Kostengründen diese Gruppe weitgehend von der Zuständigkeit der damaligen Bundesanstalt für Arbeit (BA) in die der Kommunen verlagert - mit der Folge einer abrupt ansteigenden Beanspruchung der Sozialhaushalte in lokalen Zuzugsschwerpunkten. Zeitlich weitgehend parallel kam es im Kontext der Zuwanderung von Asylbewerbern und Bürgerkriegsflüchtlingen zu einer Auseinandersetzung über die Kostenzuständigkeit zwischen Ländern und Kommunen. Aufgrund lange andauernder Uneinigkeit zwischen Bund und Ländern hinsichtlich einer gesetzlichen Regelung für die Zulassung von Bürgerkriegsflüchtlingen aus dem zerfallenden Jugoslawien fielen diese bei Bedürftigkeit ebenfalls in kommunale Zuständigkeit. Diese drängten daraufhin zwecks eigener Entlastung zahlreiche Flüchtlinge trotz rechtlicher Aussichtslosigkeit in das Asylverfahren, denn damit fielen die Versorgungskosten für diese Flüchtlinge in Länderzuständigkeit.

Beide Fälle verdeutlichen das Fehlen einer konzeptionellen Migrationspolitik in den 1990er Jahren in Deutschland. Erste Schritte hin zu einer stärker koordinierten Migrations- und Integrationspolitik wurden jedoch mit der Reform des Ausländergesetzes von 1990 und insbesondere dem besser als ersten "Migrationskompromiss" bezeichneten sogenannten "Asylkompromiss" vollzogen. In diesem Kompromiss wurden alle relevanten Zuwanderungsbewegungen (Aussiedler, Arbeitsmigranten und Asylbewerber) einer Neuregelung unterzogen und die verschiedenen bislang nur als je spezifische Sonderfälle behandelten Zuwanderungen zu einer allgemeinen und zunehmend europäisierten politischen Problemstellung internationaler Migration zusammengefasst. Die Frage der sozialen Integration blieb jedoch im Spannungsfeld des föderalen "Fingerhakelns" um Kosten und Zuständigkeit zunächst ausgeklammert. Dies hat sich durch das Zusammentreten zweier Entwicklungen grundlegend geändert: die Reformen des Wohlfahrtsstaates und die Umstellungen in der Migrations- und Integrationspolitik. Mit diesen Veränderungen fällt den Kommunen systematisch eine andere Stellung (nicht nur) bei der Integration von Migranten zu.

Die Bundesrepublik hat damit ihre Migrationsverhältnisse seit dem Fall des Eisernen Vorhangs sukzessive politisch-rechtlich normalisiert: Bereits 1990 wurden im neuen Ausländergesetz den Arbeitsmigranten erstmalig Rechtsansprüche auf Einbürgerung eingeräumt. Deren zunächst vorgesehene zeitliche Befristung wurde im Rahmen des sogenannten "Asylkompromisses" von 1993 aufgehoben, und die Reform des Staatsbürgerschaftsgesetzes von 2000 war in vielerlei Hinsicht die konsequente Übertragung der Neuregelungen von 1993 in das in seinem Kern um ius soli-Elemente ergänzte Staatsangehörigkeitsgesetz. Auch die Grundgesetzänderung von 1993 war, unabhängig von einer moralischen Bewertung, in Form einer Europäisierung des Asylrechts ein weiterer Schritt zur institutionellen Normalisierung. Im gleichen Kontext wurde der Sonderfall der Aussiedlerzuwanderung im Rahmen des Kriegsfolgenbereinigungsgesetzes abschließend geregelt. Die "deutsche Volkszugehörigkeit" wurde nach dem Zusammenbruch der sozialistischen Regime in Osteuropa als privilegierte und viel genutzte Wanderungsoption schon bald mit Einwanderungsbeschränkungen beantwortet. 1990 wurde gesetzlich ein Verfahren zur Zuzugsregulation eingeführt, Ende 1992 die Zuwanderung kontingentiert und der im Kriegsfolgenbereinigungsgesetz geschaffene neue Rechtsstatus des "Spätaussiedlers" auf vor dem 1. Januar 1993 geborene Personen aus der ehemaligen UdSSR beschränkt. Diese Umstellung ist zentraler Teil der Neuanpassung der deutschen Staatsbürgerschaft. Die 1990, 1993 und 1999 installierten Ergänzungen zum Ausländer- und Staatsbürgerschaftsgesetz eröffnen dauerhaft legal im Lande lebenden Ausländern den Zugang zur deutschen Staatsbürgerschaft. Die Einschränkungen des Rechtsstatus von Aussiedlern waren Teil dieser Stärkung von Territorialität als Kriterium für den Zugang zur Staatsbürgerschaft sowie der Schwächung der Tradition des jus sanguinis. Vor diesem Hintergrund ist es dann nur konsequent, dass die im ZuwG - dem dritten Migrationskompromiss - vorgesehenen Integrationskurse als Adressaten alle sich dauerhaft niederlassenden Migrantengruppen haben.

Für die Einschätzung der Rolle der Kommunen muss deren veränderte Integrationspolitik in den Zusammenhang mit anderen für die Stellung der Kommunen bedeutsamen Reformen des Wohlfahrtsstaates gestellt werden. Soziale Integration als im ZuwG formuliertes Programm bringt sich niederlassende Migranten in gleicher Weise in Relation zum Wohlfahrtsstaat wie die übrige Klientel: "Fördern und Fordern", die Leitformel des "aktivierenden Wohlfahrtsstaats", impliziert den Umbau der Relation zwischen Wohlfahrtsstaat und ihrem Publikum in dem Sinne, dass allen Leistungsempfängern unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die Erbringung einer Gegenleistung abverlangt wird: nämlich ihr Handeln eigenverantwortlich, marktorientiert und an einer möglichst von Sozialtransfers unabhängigen Lebensführung auszurichten.

Staatsangehörigkeit verliert damit an Bedeutung als sozialer Platzanweiser; Deutsche und Ausländer werden in der Perspektive der Wohlfahrtsstaaten, die unter Bedingungen eingeschränkter Leistungsfähigkeit ihre Struktur der Leistungserbringung umbauen, gleichermaßen entlang der Differenz leistungsfähig versus leistungsunfähig beobachtet. Leistungsberechtigung im Wohlfahrtsstaat muss von allen Individuen erworben werden, und in dieser Logik erfolgt umgekehrt die Öffnung und Erwerbbarkeit der Staatsangehörigkeit auf der Grundlage gelingender sozialer Integration: "Integration ist ein gesellschaftlicher Prozess, in den alle in einer Gesellschaft Lebenden jederzeit einbezogen sind. Unverzichtbar ist der Integrationswille. Dieser Integrationswille äußert sich darin, dass sich jeder Einzelne aus eigener Initiative darum bemüht, sich sozial zu integrieren. Dies gilt für Einheimische wie Zugewanderte."[2]

Diese wohlfahrtsstaatliche Gleichbehandlung von Migranten und Einheimischen wird deutlich, wenn man die Integrationskurse in Relation setzt zu den systematischen Veränderungen durch die Hartz-Reformen. Die Ersetzung der vormaligen Arbeitslosenhilfe durch das Arbeitslosengeld II (ALG II) und der Einbezug aller vorherigen erwerbsfähigen Sozialhilfeempfänger in diese Leistung der BA bringt alle Leistungsbezieher ohne Bezugsberechtigung von Arbeitslosengeld in die gleiche Relation zum Staat: "Fördern und Fordern" meint die Einschränkung ihrer Berechtigung, die Forderung nach Arbeitsaufnahme unter Gesichtspunkten von Status abzulehnen. Der Sinn von Integrationskursen besteht vor diesem Hintergrund primär darin, "integrationsbedürftige" (Neu)Zuwanderer frühzeitig in die Lage zu versetzen, sich an den Erfordernissen der Lebensführung im Einwanderungskontext auszurichten, um so möglichst bald zu einer selbständigen Lebensführung in der Lage zu sein. Das wird auch strukturell an der Verschränkung der Integrationsprogramme mit der BA bzw. den ARGEn ersichtlich. In dieser Konstellation verfügen nunmehr die Kommunen über eine veränderte integrationspolitische Rolle: Denn mit der Einführung des ALG II ist die kommunale Ebene nicht nur allgemein entlastet und damit die seit den 1980er Jahren von den Kommunen beklagte Kommunalisierung der Arbeitslosenproblematik und damit auch der Folgekosten der Zuwanderung beendet worden. Zugleich werden die Kosten für die im ZuwG vorgesehenen Integrationskurse vom Bund getragen.

Man darf die mit dem ZuwG verbundenen Veränderungen nicht überschätzen. Die Einführung der Integrationskurse und das neu geschaffene Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF) stellen keinen vollständigen Bruch gegenüber den zuvor praktizierten Formen einer Integrationspolitik dar. Ähnlich wie das ZuwG insgesamt bestehende Regelungen zusammengeführt und nur moderate Änderungen vorgesehen hat, so handelt es sich auch jenseits der Neuzuschneidung organisatorischer Zuständigkeiten und des Einbezugs der Neuzuwanderer in die Integrationsprogramme um keinen radikalen Bruch, sondern um den Aus- und Umbau der bisherigen Integrationspolitik.

Trotz einer symbolischen Politik, mit der insbesondere bei der Selbstpräsentation neuer Ämter nahe gelegt wird, dass nunmehr alles anders und besser werde, braucht man keinen "Paradigmenwechsel" auszurufen. Ein nicht zu unterschätzender Wandel ist allerdings doch hinsichtlich der strukturellen Stellung der Kommunen zu registrieren: Integrationsprogramme für Neu- wie Altzuwanderer werden unter organisatorischer Verantwortung des BAMF und finanziert durch den Bund mittlerweile bundesweit von anerkannten Trägern angeboten. Zudem sind dauerhaft rechtmäßig in Deutschland lebende Zuwanderer in die sozialstaatlichen Programme einbezogen. Die Neuregelungen des ZuwG sowie die davon unabhängig durchgeführten Hartz-Reformen haben damit den Kommunen drei neue Möglichkeiten der Gestaltung lokaler Integrationspolitik verschafft. So können sie im Rückgriff auf die Integrationskursangebote des BAMF, in Abstimmung mit den von ihnen getragenen Ausländerbehörden und ausgehend von ihrem neu gewonnen Einfluss in den ARGEn Einfluss darauf nehmen, welche Träger anerkannt und welche Migranten in Integrationskurse einbezogen werden. Außerdem sind ihnen im Rahmen der zu bildenden ARGEn und auch in den Optionskommunen Kompetenzen der kommunalspezifischen Ausgestaltung einer Beschäftigungsvermittlung im Rahmen ihrer Wirtschaftsförderpolitik zugefallen, in die Zuwanderer einbezogen werden können. Damit resultiert eine auf den bundespolitischen Festlegungen basierte veränderte Einbettung kommunaler Integrationspolitik: nämlich die Überantwortung von Migrantengruppen mit geringen Arbeitsmarktchancen in kommunale Zuständigkeit, wie dies bei Aussiedlern und Bürgerkriegsflüchtlingen der Fall war. Diese bundespolitische Einbettung erlaubt den Kommunen zudem eine deutliche Steigerung ihres Einflusses und die Reorganisation ihrer kommunalen Integrationspolitik.

Moderatoren der Integration

Mit ihrer veränderten integrationspolitischen Stellung fällt den Kommunen in Prozessen sozialer Integration eine Moderatorenrolle im dem Sinne zu, dass sie diese Prozesse durch lokalspezifisch zugeschnittene Wirtschaftsförderungspolitik, kommunales (Aus)Bildungsmanagement, adressatenspezifische Wohn- und Stadtteilpolitik sowie durch ihre Einwohner engagierende Formen der politischen Beteiligung vermitteln und fördern können. In diesen Zusammenhang gehören auch ihre Bemühungen um die "interkulturelle Öffnung" der Verwaltungen sowie die in vielen Kommunen verankerten Integrationslotsenprojekte, die auf den Einbezug von Migranten in kommunale Anstrengungen der Erhöhung des lokalen Integrationspotenzials zielen.

Die in vielen Städten und Gemeinden begonnene Neusichtung ihrer seit den 1980er Jahren meist unkoordiniert aufgebauten kommunalpolitischen Integrationsinfrastruktur eröffnet ihnen die Möglichkeit, diese mit den politisch neu hinzugewonnenen, finanziellen und rechtlichen Optionen zu verknüpfen und entsprechend mit dem Ziel der Steigerung des lokalen Integrationspotenzials zu reorganisieren. Es existiert heute nicht zuletzt aufgrund entsprechender Wettbewerbe wie "Erfolgreiche Integration ist kein Zufall" kaum noch eine von Zuwanderung betroffene Gemeinde in Deutschland, in der Integration nicht als regulärer Gegenstand auch kommunaler Politik begriffen wird.

Kommunen können sich ein sehr detailliertes Bild über die Integration von Migranten in dem oben erläuterten Sinne verschaffen. Dies betrifft die Wanderungsgeschichte und die Generationenverhältnisse in den Familien, ihre Wohn- und Infrastrukturverhältnisse, die Bildungs- und Arbeitsmarktbeteiligung oder die Zahl und Struktur von Vereinen. Voraussetzung und Grundlage jeder Integrationspolitik ist der Aufbau einer entsprechenden lokalen Integrationsberichterstattung. Dies erst erlaubt die kontinuierliche Erfassung eben jener Konstellationen mehrfacher Überlagerungen von differenten Integrationsherausforderungen, die sich in den Familien ihren Mitgliedern stellen, ihr Zusammenspiel zu begreifen und je ressortspezifisch zur Geltung zu bringen. Die veränderte Stellung der Kommunen erlaubt ihnen nunmehr, die Frage der Integration auch dort wirksam zum Thema zu machen, wo sie keine unmittelbare Zuständigkeit, aber dennoch Einfluss haben.

Der in der gegenwärtigen Bildungsdiskussion vielbeachtete Bereich der vorschulischen Erziehung liegt aus historischen Gründen in kommunaler Zuständigkeit. Neben dem Ziel des Ausbaus des Kindergartens zu einer regulären vorschulischen Erziehungseinrichtung bemühen sich Kommunen und Länder um die verstärkte Fortbildung der Erzieherinnen in den Bereichen Sprachvermittlung und Interkulturalität. Dabei kommt den Kommunen aufgrund des ihnen eigenen lokalspezifischen Wissens und der Trägerschaft der Einrichtungen die Rolle zu, in der Neuausrichtung dieses Bereichs die Frage der Integration, des frühzeitigen und bedarfsgerechten Einbezugs von Migrantenkindern, zur Geltung zu bringen. Die für Integrationserfolge höchst bedeutsame Inanspruchnahme vorschulischer Erziehung kann jedoch nur bei einer frühzeitigen Adressierung der Eltern gelingen.

Trotz der Zuständigkeit der Länder für die Schulen besitzen die Kommunen als Schulträger auch angesichts nachdrücklicher Forderungen einer stärkeren Einbettung der Schulen in das kommunale soziale Umfeld Einfluss. In diesem Zusammenhang haben Kommunen die Möglichkeit, durch ein regelmäßiges Bildungsmonitoring sich verfestigende Problemlagen zu identifizieren und sich abzeichnende Abwärtsdynamiken zu unterbrechen. Bildungserfolg und -misserfolg gehen ganz wesentlich aus den nicht-intendierten Effekten des Zusammenspiels zwischen Elternhaus, Schule und Kommunen als Schulträgern hervor und führen vielfach zu sich stabilisierenden Arbeitsteilungen zwischen Schulen, in denen die einen für die Bildung der Erfolgreichen und die anderen für die Betreuung der "Bildungsversager" zuständig sind. Kommunen als Moderatoren können solche integrationspolitisch kontraproduktiven Arrangements thematisieren und für die Suche nach Auswegen sowohl Schulen als auch Eltern mobilisieren.

Die Bedeutung der beruflichen Ausbildung für soziale Integrationsprozesse ist kaum zu überschätzen. Ein eingeschränkter Zugang von Migrantenjugendlichen zu beruflicher Ausbildung lässt sich nicht ausschließlich auf nicht vorhandene schulische Voraussetzungen zurückführen. Neben einer nicht hinreichend differenzierten Berufsorientierung aufgrund fehlenden Wissens der Jugendlichen und ihrer Eltern sind auch ihr begrenzter Zugang zu den Entscheidernetzwerken, ihre mangelnde Berücksichtigung im Relevanzhorizont von Entscheidern sowie Vorurteile ausschlaggebend.[3] Kommunen können diesen Sachverhalt nicht nur transparent machen; sie können auch regelmäßig auf lokale Unternehmen einwirken, Migrantenjugendliche stärker zu berücksichtigen. Dies wird umso überzeugender gelingen, wie eine solche Aufmerksamkeit zur Grundlage der eigenen kommunalen Einstellungspraxis gemacht wird.

Vergleichbare kommunale Möglichkeiten bestehen im Bereich von Weiterbildung und Beschäftigung, nicht zuletzt aufgrund der jüngsten Selbstverpflichtungen der BA zu einer stärkeren Berücksichtigung von Migranten in ihren Förderprogrammen. Mit Bezug auf die zweite Generation können Kommunen aufgrund ihres über die ARGEn gewonnenen Einflusses insbesondere das Augenmerk auf den Bedarf einer beruflichen (Nach-)Qualifizierung junger Erwachsener richten und auf entsprechende Anstrengungen drängen, um in dieser Weise eine Stabilisierung ihrer Beschäftigungssituation zu befördern.

Schließlich gibt es inzwischen in einigen Ländern und Kommunen Bestrebungen, die Beziehungen zu islamischen Gemeinden zu verstetigen und diese in das kommunale Geschehen einzubeziehen.[4] Dies soll muslimischen Migranten den Aufbau einer angemessenen religiösen Infrastruktur ermöglichen und die Akzeptanz islamischer Gemeinden im religiösen Spektrum einer Kommune signalisieren. Zugleich kann eine Grundlage bei den Migrantenfamilien dafür geschaffen werden kann, dass sie sich mehr und mehr als Bürger ihrer Kommunen begreifen lernen.

Integrationspolitische Chancen

Zu sozialer Integration kann Politik mit ihren Mitteln beitragen, sie kann sie indes nicht selbst gewährleisten. Aber in langfristiger Ausrichtung kann sie zur Normalisierung beisteuern, verstanden in dem Sinne, dass die soziale Integration von Migranten genauso einer regelmäßigen und routinierten politischen Gestaltung bedarf wie auch andere politische Problemstellungen. Kommunen können dazu als Moderatoren der Integration im Rahmen ihrer Möglichkeiten eine wichtige Rolle spielen. Dies impliziert kein Argument für eine Exklusiv- oder Primärzuständigkeit der Kommunen für Integration, sondern für eine angemessene Einschätzung ihrer neu gewonnenen Rolle. Kommunen können nur dann Moderatoren der Integration vor Ort sein, wenn Bund und Länder einen entsprechenden Rahmen und die dafür erforderlichen Ressourcen bereit stellen.
1|2|3|4|5 Auf einer Seite lesen

Fußnoten

1.
Vgl. Jörg Bogumil/Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: eine policyorientierte Einführung, Wiebaden 2006.
2.
Vgl. Unabhängige Kommission Zuwanderung (Hrsg.), Zuwanderung gestalten, Integration fördern, Berlin 2001, S. 200.
3.
Vgl. Mona Granato, Berufliche Ausbildung und Lehrstellenmarkt: Chancengerechtigkeit für Jugendliche mit Migrationshintergrund verwirklichen, WISO-direkt, September 2007.
4.
Vgl. Hansjörg Schmid/Aye Almla Akca/Klaus Barwig, Gesellschaft gemeinsam gestalten. Islamische Vereinigungen als Partner in Baden-Württemberg, Baden-Baden 2008.