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18.1.2010 | Von:
Stormy-Annika Mildner

Obama - Architekt einer neuen Finanzordnung?

Krisenursachen

Die schwerste Wirtschafts- und Finanzkrise seit den 1930er Jahren hat sicherlich viele Ursachen. Dass die sich anbahnende Krise aber nicht früher erkannt und bekämpft wurde, lag auch an der Politik des benign neglect und den Unzulänglichkeiten der Regulierungsstruktur in den USA. Das Vertrauen der Politik in die Selbstregulierung des Finanzsektors war groß, das Risikomanagement der Finanzinstitutionen galt als vorbildlich. Die Auslagerung von Risiken in Zweckgesellschaften oder auch der Handel mit Ausfallrisiken in Form von Kreditderivaten wurde eher als Ausdruck der Innovationskraft des Finanzsektors denn als neues Regulierungserfordernis interpretiert. Schließlich wurde die Deregulierung der Finanzmärkte (sowohl unter der Clinton- als auch der Bush-Administration) als Beitrag zur Stärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit der US-Finanzindustrie gewertet.

Dass das Gegenteil der Fall war, hat die Krise deutlich gezeigt: "Das Finanzsystem hat in seiner Funktion als Minderer und Streuer von Risiko versagt. Stattdessen hat es Risiken aufgebauscht und einen Wirtschaftsabschwung ausgelöst, der viele Familien und Unternehmen weltweit geschadet hat", gab Finanzminister Geithner zu.[4] Systemische Risiken wurden übersehen, da sich die Regulierungsbehörden zu stark auf Mikroregulierung einzelner Finanzinstitute, nicht aber auf die Aufsicht der Märkte konzentrierten. Wichtige Finanzmarktakteure und -instrumente wurden nicht ausreichend, mitunter überhaupt nicht reguliert. Und Interessenkonflikte verhinderten eine gründliche Risikobewertung.

Verantwortlich hierfür waren auch die Zersplitterung und die Komplexität der Finanzmarktaufsicht. Dies hatte schon die Bush-Administration erkannt. Im Herbst 2008 schlug der damalige Finanzminister Henry Paulson eine umfassende institutionelle Reform vor. Bislang unterliegen Banken, Wertpapierhäuser und Versicherungen verschiedenen Aufsichtsbehörden auf nationaler und einzelstaatlicher Ebene. Banken mit nationaler Lizenz (national banks) beispielsweise werden vom Office of the Comptroller of the Currency (OCC) zugelassen und überwacht, Banken mit Einzelstaatenlizenz (state banks) durch einzelstaatliche Behörden. Eine Ausnahme stellen diejenigen Banken dar, die Mitglieder des Federal Reserve Systems (Fed) sind - sie werden zusätzlich von der Zentralbank beaufsichtigt. Dagegen unterliegen die Sparinstitute dem Office of Thrift Supervision (OTS), einer besonderen Aufsichtsbehörde des Finanzministeriums. Da Banken und Sparinstitute Einlagen halten, die auf bundesstaatlicher Ebene gesichert sind, fallen sie zudem unter die Aufsicht der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC). Die Investmentbanken hingegen wurden vor der Finanzkrise durch die Securities and Exchange Commission (SEC) überwacht - mittlerweile haben sie sich freiwillig der strengeren Kontrolle der Fed unterworfen. Die SEC ist zudem für die Börsenaufsicht zuständig, über den Terminhandel wacht die Commodities Futures Trading Commission (CFTC).

Zahlreiche Finanzinstitute nutzten den ihnen gebotenen Spielraum aus, indem sie "ihre" Aufsichtsbehörde selbst auswählten (charter-shopping). Sie konnten beispielsweise von einer einzelstaatlichen zu einer nationalen Satzung wechseln (und umgekehrt), Mitglied der Zentralbank werden oder ihre Fed-Mitgliedschaft aufkündigen. Seit dem Jahr 2000 änderten rund 240 Banken ihre Regulierungslizenz.[5] Als besonders problematisch hat sich die fragmentierte Finanzaufsicht bei großen Bankkonglomeraten (conglomerate banking institutions) erwiesen, die Kredite über ihre verschiedenen Tochterunternehmen vergeben können. Je nachdem, ob es sich dabei um eine Geschäftsbank, eine Investmentbank oder eine Maklerfirma handelt, ist eine andere Aufsichtsbehörde zuständig.

Hinzu kam eine weitreichende Interessenkonvergenz von Wall-Street-Firmen und politischen Entscheidungsträgern. Oftmals wechselten Verantwortliche aus Politik und Aufsichtsbehörden in den Finanzsektor (und umgekehrt) - dieser "Drehtüreffekt" dürfte zur wohlwollenden Interpretation der Aufsichtserfordernisse beigetragen haben. Eine wichtige Rolle spielt hier auch die Struktur der US-Notenbank, ein staatlich-privates Mischsystem. Zwar wird der Gouverneursrat der Fed vom Präsidenten nominiert und vom Senat bestätigt, in den Aufsichtsgremien der zwölf Landeszentralbanken (federal reserve banks) sitzen jedoch private Banken; geleitet werden die Notenbanken jeweils von einem neunköpfigen Direktorium - zwei Drittel davon werden von den Mitgliedsbanken gewählt. Dies sind genau diejenigen Institutionen, die die Fed eigentlich überwachen soll.

Die Krise hatte auch deswegen so gravierende Auswirkungen, weil keine Regeln für eine geordnete Abwicklung besonders großer Finanzinstitute existierten. Vielmehr wurde in Krisensituationen spontan entschieden. Im Frühjahr 2008 unterstützte die Notenbank die Übernahme der Investmentbank Bear Stearns durch JPMorgan Chase, indem sie schwer verkäufliche Wertpapiere von Bear Stearns als Sicherheit für einen Kredit akzeptierte. Dies verhinderte zwar den kompletten Zusammenbruch der Bank, doch war diese Rettungsaktion alles andere als unumstritten. Denn durch ein solches bail-out wird der Bestrafungsmechanismus des Marktes ausgehebelt; dies lädt zu ähnlichem Fehlverhalten in der Zukunft ein (moral-hazard-Problem). Den Kollaps der Investmentbank Lehman Brothers hingegen stufte die Bush-Administration trotz der Größe des Unternehmens nicht als übermäßig problematisch für die Märkte ein - eine fatale Fehlbewertung. Die Regierung wollte dabei auch dem Eindruck entgegentreten, sie würde nun sämtliche Institute vor dem Bankrott retten. Zu einer Übernahme von Lehman ohne entsprechende Staatsgarantie war aber keine private Bank bereit, und die Insolvenz erfolgte weitgehend unvorbereitet und erschütterte das Vertrauen der Finanzmärkte nachhaltig.

Unter dem Eindruck des drohenden Marktkollapses entschied sich die Regierung im Fall des Versicherungskonzerns AIG wiederum für eine Rettung. Wegen seiner internationalen Verflechtungen in mehr als 100 Ländern wurde er als too big to fail eingestuft; für den Fall einer Pleite erwartete man katastrophale Auswirkungen. AIG wurde durch Verstaatlichung vor dem Konkurs gerettet und konnte so seine für die Systemstabilität als wichtig eingeschätzten vertraglichen Verpflichtungen weiterhin erfüllen, vor allem im Bereich der Kreditausfallversicherungen. Die Rettungsaktion verdeutlicht exemplarisch die gefährliche Pfadabhängigkeit des too-big-to-fail-Denkens. Wichtige Fragen für die Reform der Finanzordnung, welche die Obama-Administration zu beantworten suchte, lauteten daher: Wie kann verhindert werden, dass riskantes Verhalten seitens der Finanzakteure durch den Steuerzahler aufgefangen werden muss? Wie können im Notfall Großbanken abgewickelt werden? Und schließlich: Welche Aufsichtsbehörde soll für diese schwierige Aufgabe zuständig sein?

Fußnoten

4.
Zit. nach: T. Geithner/L. Summers (Anm. 2).
5.
Vgl. Eric Dinallo, Marriage, not Dating, is Key to Healthy Regulation, in: Financial Times vom 27. 4. 2009.

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