Zur Politischen Ökonomie von Reformen | Die Reformdebatte und die Intellektuellen | bpb.de

Vorbemerkungen

In der Bundesrepublik stehen derzeit umfangreiche wirtschafts- und sozialpolitische Reformen auf der politischen Tagesordnung. Die von der Bundesregierung geplanten und in Teilen bereits umgesetzten Maßnahmen rufen sehr unterschiedliche Reaktionen hervor. Während von Seiten der Gewerkschaften und der politischen Linken ein Einschwenken der rot-grünen Bundesregierung auf die neoliberale Reformagenda diagnostiziert und heftig kritisiert wird, gilt der derzeitige Reformkurs vielen anderen Beobachtern als nicht weitgehend genug; es ist vom "Reformstau" und sogar vom "Zeitlupenland Deutschland" die Rede.

Die Möglichkeiten und Grenzen der Durchsetzung marktwirtschaftlicher Reformen sind jedoch nicht nur hierzulande ein viel diskutiertes Thema. Bereits seit Anfang der neunziger Jahre beschäftigen sich Wissenschaftler mit der Politischen Ökonomie von Reformen. Anfangs stand die politische Durchsetzbarkeit radikaler Strukturanpassungsprogramme und des so geannnten "Washington Consensus" in Entwicklungsländern im Vordergrund der Analysen. Inzwischen ist unter dem Stichwort "political economy of policy reform" ein interdisziplinäres Forschungsfeld entstanden, das sich sehr unterschiedlicher Methoden bedient und seinen geographischen Focus auch auf die östlichen Transformationsländer und OECD-Staaten ausgedehnt hat. Der internationale Vergleich kann dabei den Blick für die Spezifika der nationalen Reformagenda und ihre Durchsetzungsmöglichkeiten schärfen.

Rentenreformen in Lateinamerika und Osteuropa

Welche Reformerfahrungen andernorts gemacht wurden, soll in diesem Beitrag am Beispiel des Umbaus der Alterssicherung aufgezeigt werden. Demographische Trends und die Aushöhlung der erwerbsarbeitszentrierten Beitragsgrundlage stellen die Finanzierbarkeit der umlagefinanzierten Alterssicherungssysteme und die Tragfähigkeit des zugrunde liegenden Generationenvertrags weltweit auf die Probe. Dennoch wird in der volkswirtschaftlichen und politikwissenschaftlichen Literatur bis heute die Unwahrscheinlichkeit eines fundamentalen Systemwechsels in der Alterssicherung betont. Mancherorts sieht die jüngste rentenpolitische Empirie jedoch anders aus: So kam es in den neunziger Jahren in zwanzig lateinamerikanischen und osteuropäischen Staaten zu einer vollständigen oder teilweisen Rentenprivatisierung.

Unter welchen Bedingungen konnte es zu den radikalen Rentenreformen in Lateinamerika und Osteuropa kommen, die einen fundamentalen Paradigmenwechsel in der Alterssicherung implizieren? Dieser Frage soll hier im Lichte der bisherigen Forschungsergebnisse zur Politischen Ökonomie von Reformen im Allgemeinen und der Politischen Ökonomie der Rentenprivatisierung im Besonderen nachgegangen werden. Die Analyse basiert auf den Ergebnissen eines von der Volkswagen-Stiftung geförderten Forschungsprojektes zum Paradigmenwechsel in der lateinamerikanischen und osteuropäischen Alterssicherung, das von 1999 bis 2002 am Frankfurter Institut für Transformationsstudien der Europa-Universität Viadrina durchgeführt wurde.

Wenn sich in zwei entfernten Weltregionen eine Welle sehr ähnlicher Reformen beobachten lässt, deutet dies auf eine gemeinsame Inspirationsquelle bzw. einen supranationalen Transfermechanismus hin. In der Tat lässt sich eine so genannte "neue Rentenorthodoxie" identifizieren, die den Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren propagiert und sich seit Mitte der neunziger Jahre international als dominante epistemische Gemeinschaft konstituiert hat. Dabei spielt die Weltbank, die seit mehr als einer Dekade dezidiert für eine Privatisierung der Alterssicherung eintritt, eine Schlüsselrolle. Ihre Politikempfehlungen haben insbesondere in hoch verschuldeten Entwicklungs- und Transformationsländern ein erhebliches Gewicht. In Lateinamerika lässt sich darüber hinaus noch ein weiterer, zeitlich vorgelagerter Mechanismus beobachten: das direkte Lernen vom Präzedenzfall Chile. Hatte die Pinochet-Diktatur bereits 1981 das staatliche Umlagesystem privatisiert, so avancierte das so genannte " chilenische Modell" erst zehn Jahre später - nach der Rückkehr des Landes zur Demokratie - zum Vorbild in der Region. Im osteuropäischen Kontext wurde dieser direkte Transfermechanismus ("policy learning") in aller Regel nicht wirksam, vor allem da Lateinamerika dort nicht positiv konnotiert ist und der explizite Bezug auf die dortigen Reformen ungeeignet schien. Den beispiellosen Institutionentransfer vom Süden in den Osten in Form einer massiven Replikation der lateinamerikanischen Rentenreformen in den Transformationsländern hätte es ohne die aktive Vermittlerrolle der Weltbank also wohl kaum gegeben.

Dass die Reformagenda der neuen Rentenorthodoxie gerade in Osteuropa und Lateinamerika auf fruchtbaren Boden fiel, ist kein Zufall. Beide Regionen waren in den neunziger Jahren maßgeblich von den Politikempfehlungen des neoliberalen "Washington Consensus" geprägt und vollzogen den Übergang von einem staatsinterventionistischen zu einem marktwirtschaftlichen Wirtschaftsmodell. Berücksichtigt man, dass auch vielen Verfechtern des Kapitaldeckungsverfahrens ein Übergang vom Staat zum Markt in der Alterssicherung ein zentrales Anliegen ist, so lässt sich schlussfolgern, dass die Rentenprivatisierung in beiden Regionen insofern auf ein günstiges politisches Umfeld stieß, als sie gegenüber der dominanten politischen Agenda "anschlussfähig" war.

Substitutives, gemischtes und paralleles Rentenmodell

Auch wenn die lateinamerikanischen und osteuropäischen Rentenreformen einander im Kern sehr ähnlich sind, so fällt das jeweilige Mischungsverhältnis zwischen Staat und Markt, Umlagefinanzierung und Kapitaldeckung, individualisierter und intergenerational organisierter Vorsorge von Land zu Land durchaus unterschiedlich aus. In einigen Staaten wurde das umlagefinanzierte, staatliche Alterssicherungssystem geschlossen und durch private, kapitalgedeckte Pensionsfonds ersetzt (substitutives Modell). In einer weiteren Gruppe von Ländern ist das staatliche Umlagesystem mit einer privaten Pensionsfondssäule auf obligatorischer Basis kombiniert worden (gemischtes Modell). Andernorts wurde den Versicherten eine Wahlmöglichkeit zwischen beiden obligatorischen Systemen eingeräumt (paralleles Modell).

Während in Lateinamerika der substitutive Ansatz vorherrschend ist, dominiert bei den osteuropäischen Rentenreformen das gemischte Modell. Der Paradigmenwechsel war in den Transformationsländern also weniger weitreichend, und der Staat spielt auch nach der Teilprivatisierung des Rentensystems noch eine wichtige Rolle in der osteuropäischen Alterssicherung.

Pfadabhängigkeit von Reformen

Es ist in der Literatur zur Politischen Ökonomie von Reformen üblich, nach möglichen Pfadabhängigkeiten bzw. "policy feedback" zu fragen, die die Reformentscheidungen und -ergebnisse beeinflusst haben könnten. "Existing policies can set the agenda for change ... by narrowing the range of feasible alternatives." In Bezug auf Rentenreformen wird oftmals die Höhe der impliziten Rentenschuld, d.h. die Summe der zum Zeitpunkt der Reform bereits im Umlagesystem erworbenen Rentenansprüche, als Schlüsselgröße angesehen. Sie sei für das Ausmaß des Paradigmenwechsels in der Alterssicherung verantwortlich, da beim Übergang zum Kapitaldeckungsverfahren die implizite Rentenschuld explizit gemacht werde. Diese Hypothese scheint die Fälle Argentiniens und Uruguays zu erklären, waren diese beiden Staaten mit ihrem für lateinamerikanische Verhältnisse hohen Deckungsgrad doch lange Zeit die einzigen Länder in der Region, in denen ein gemischtes Modell implementiert worden war (vgl. Tabelle 1). Auch die regionalen Unterschiede in der Paradigmenwahl - wie etwa die bereits erwähnte Dominanz des gemischten Modells in den Transformationsländern, in denen in der Vergangenheit die gesamte Erwerbsbevölkerung rentenversichert war - scheinen sich so erklären zu lassen.

Die Hypothese ist jedoch insofern nicht unproblematisch, als die Höhe der impliziten Rentenschuld alles andere als ein fixer Parameter ist. Vielmehr ist es übliche Praxis, die gegenüber den Versicherten bereits aufgelaufenen Verbindlichkeiten durch das Reformdesign selbst zu reduzieren, und zwar teilweise erheblich (z.B. in Bolivien und Peru). Die unvollständige Anerkennung der bestehenden Rentenansprüche - zu Lasten der künftigen Rentnergeneration - soll dazu beitragen, die beachtlichen fiskalischen Kosten der Rentenprivatisierung zu minimieren.

Krisen als Auslöser von Reformen

Ein weiterer Topos in der Literatur zur Politischen Ökonomie neoliberaler Reformen sind reformbegünstigende Krisen. Im Bereich der Reform der Alterssicherung können diese unterschiedliche Formen annehmen und makroökonomisch, fiskalisch und/oder von einer hohen Auslandsverschuldung induziert sein. Dabei zeichnen sich länderspezifische Krisentypologien ab, wie sie Tabelle 2 (s. PDF-Version) illustriert. Hatte Uruguay einen fast ausgeglichenen Staatshaushalt und litt nicht unter einer Wirtschaftskrise, so traf dort ein besonders rasches Altern der Bevölkerung mit den höchsten Rentenausgaben Lateinamerikas zusammen. Peru und Bolivien wiesen hingegen eine junge Bevölkerung und sehr niedrige Rentenausgaben auf, waren jedoch von hohen Haushaltsdefiziten und einer sehr hohen Auslandsverschuldung betroffen. In Kroatien waren die Auslandsverschuldung niedrig und die Haushaltsdefizite gering, doch waren die Rentenausgaben und die Rentnerkoeffizienten hoch. In Argentinien, Peru, Ungarn und Bolivien ging der Rentenprivatisierung eine schwere Wirtschaftskrise voraus.

Krisen können Akteurkonstellationen nachhaltig verändern. Fiskalische Probleme stärken meist die Rolle des Finanzministers im Kabinett, während eine hohe Auslandsverschuldung die Einflussmöglichkeiten der Weltbank erhöht. Dabei ist das Gewicht der internationalen Finanzinstitutionen nicht ausschließlich an ihrem eigenen finanziellen Engagement zu messen; vielmehr senden diese bedeutende Signale an die Finanzwelt aus, welche die allgemeine Kreditwürdigkeit eines Landes verbessern oder verschlechtern können. Fünf der untersuchten Länder waren zum Zeitpunkt der Rentenprivatisierung von sehr hoher Auslandsschuld betroffen, in zwei weiteren war sie hoch (vgl. Tabellen 1 und 2: s. PDF-Version). In einem solchen Kontext kann die vollständige oder teilweise Privatisierung der Alterssicherung als politisches Signal gelten. Nur in Kroatien war die Verschuldung niedrig; allerdings machte die politische Isolation des Tudjman-Regimes die internationalen Finanzinstitutionen zu wichtigen Bündnispartnern. In Kroatien und Polen wurden die Rentenreformteams sogar jeweils von einem Weltbankvertreter geleitet, so dass sich dieser internationalen Finanzinstitution besonders direkte Einflussmöglichkeiten auf die lokale Rentenreformagenda eröffneten.

Die hier betrachteten Fallstudien zeigen, dass radikale Rentenreformen dann politisch durchsetzbar wurden, wenn das Sozialministerium nicht alleine agierte, sondern auch Finanzministerium und Weltbank Einfluss auf die rentenpolitische Paradigmenwahl nehmen konnten. Dies war in der Regel in einer Krisensituation der Fall. Das Wirtschafts- und Finanzressort ist meist der wichtigste lokale Befürworter einer Rentenprivatisierung. Die Ressortlogik erlaubt es, direkt an die inhärent makroökonomische Agenda der Rentenprivatisierer anzuknüpfen. Diese wird jedoch nur dann unterstützt, wenn die fiskalischen Übergangskosten vom Umlage- zum Kapitaldeckungssystem als tolerabel angesehen werden bzw. sich hierfür interne oder externe Finanzierungsmöglichkeiten finden lassen.

Umgang mit Reformgegnern

Das Sozialministerium mit seiner traditionellen Orientierung an den Bismarck- bzw. Beveridge-Modellen leistete häufig, aber durchaus nicht immer Widerstand gegen einen radikalen Paradigmenwechsel in der Alterssicherung. In Polen, Ungarn und Bulgarien zählte es zunächst zu den Reformgegnern, verlor dann jedoch den Machtkampf im Kabinett gegen das Finanzministerium. Im Anschluss daran wurden in diesen drei Ländern neue Sozialminister eingesetzt, die bereits ex ante auf die Rentenprivatisierung eingeschworen worden waren. Eine weitere Strategie zur Umgehung des Widerstands des Sozialressorts war dieBildung kleiner Reformteams, die nicht demSozialministerium, sondern dem Finanzministerium oder dem Premierminister unterstellt waren. Diese waren meist nicht mit lokal etablierten Sozialexperten (häufig Juristen), sondernmitimAusland ausgebildeten Ökonomen besetzt,was den Paradigmenwechsel ebenfalls erleichterte.

Linken Parteien und Gewerkschaften - traditionellen Gegnern des Sozialabbaus - kam ebenfalls nicht automatisch eine Oppositionsrolle zu. Linke bzw. linkspopulistische Regierungen - wie die argentinischen Peronisten, die bolivianische MNR und die ersten postkommunistischen Regierungen Polens und Ungarns nach 1989 - waren einem stärkeren externen Druck ausgesetzt, sich auf marktwirtschaftliche Reformen einzulassen. Sie konnten außerdem wichtige Teile der Gewerkschaftsbewegung kooptieren. Gewerkschaften können etwa durch die Verwaltung eigener Pensionsfonds als Interessengruppen ("stakeholder") in die Rentenprivatisierung eingebunden werden, wie etwa in Argentinien und Bulgarien geschehen - eine Möglichkeit, auf die Reformer (und Gewerkschaften) mancherorts jedoch lieber verzichteten.

In vier der untersuchten Länder - Uruguay, Argentinien, Polen und Kroatien - ist eine Konstellation nichtintendierter Effekte zu beobachten (vgl. Tabelle 2: s. PDF-Version). Eine besonders erfolgreiche Opposition gegen geplante parametrische Rentenreformen, teilweise unter Zuhilfenahme von Plebisziten und Gerichtsverfahren, zementierte den rentenpolitischen Status quo im Umlagesystem und verhinderte die rechtzeitige Nutzung der vorhandenen Stellschrauben. In Uruguay wurde eine generöse Form der Leistungsindexierung sogar verfassungsrechtlich verankert. Was zunächst ein maßgeblicher politischer Erfolg von Rentnerverbänden, Gewerkschaften und linken Parteien zu sein schien, wirkte mittelfristig extrem kostentreibend, während gleichzeitig die Anpassungsmechanismen im Umlagesystem erheblich beschnitten wurden. Da die politischen Alternativen also blockiert waren, wurde hierdurch letzten Endes der radikale Paradigmenwechsel in der Alterssicherung befördert.

Der Handlungsspielraum der Regierungen

Der Handlungsspielraum der Regierungen war in den acht untersuchten Fällen unterschiedlich. In Bolivien, Bulgarien, Ungarn und Uruguay verfügte die Regierung bei der Verabschiedung der Rentenreform über eine komfortable parlamentarische Mehrheit. Auch in Kroatien kontrollierte das autoritäre Tudjman-Regime mit seiner HDZ das Parlament. In Peru wurde die Rentenreform indes per Dekret verabschiedet, da Präsident Alberto Fujimori das Parlament aufgelöst hatte. Nur in Argentinien waren aufgrund von knappen Mehrheitsverhältnissen im Parlament intensive Verhandlungen mit der Opposition erforderlich, die in bedeutende politische Zugeständnisse mündeten. Aus den hier betrachteten Fällen lässt sich kein systematischer Zusammenhang zwischen dem Ausmaß des Paradigmenwechsels in der Alterssicherung und dem jeweiligen Handlungsspielraum der Regierung ableiten, wie er sich in Lateinamerika beobachten lässt. Allerdings zeigt sich bei der Privatisierung der Alterssicherung vielfach eine unzureichende Konsensbildung, die sich mittelfristig nicht auszahlt. Überdies wurden einige der betrachteten Rentenreformen äußerst übereilt verabschiedet und umgesetzt, um ein politisches "window of opportunity" zu nutzen. Dies zog teilweise erhebliche Implementierungsprobleme nach sich, vor allem in Polen, Ungarn und Peru.

Fazit

Es dürfte deutlich geworden sein, dass entgegen den gängigen Annahmen in der Wohlfahrtsstaatsliteratur eine Privatisierung der Alterssicherung durchaus politisch durchsetzbar sein kann - nicht nur unter Pinochet, Fujimori und Tudjman. Ein radikaler Paradigmenwechsel war in zahlreichen Ländern Lateinamerikas und Osteuropas auch in einem demokratischen Kontext möglich. Aufgrund der teilweise erheblichen Unterschiede in den politischen Kontextbedingungen und Akteurskonstellationen lassen sich die hier vorgestellten Ergebnisse nicht ohne weiteres auf die Bundesrepublik übertragen. Nicht zuletzt muss die "neue Rentenorthodoxie" hierzulande ohne die Weltbank als gewichtige Fürsprecherin auskommen. Dennoch sind die Erfahrungen, die andernorts bei der Umsetzung radikaler Reformagenden gemacht wurden, geeignet, auch den bundesdeutschen Reformern (und ihren Kritikern) wichtige Einsichten zu vermitteln.