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20.10.2003 | Von:
Julia von Blumenthal

Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

Kommissionen und Konsensrunden

Aushöhlung der parlamentarischen Demokratie

Die Entscheidungsvorbereitung durch Expertenkommissionen und in korporatistischen Konsensrunden wird als Teil einer allgemeinen Tendenz zur Informalisierung und Entparlamentarisierung kritisiert.[12] Die verfassungsrechtliche Kritik knüpft daran an, dass das förmliche Rechtssetzungsverfahren in einem Ausmaß inhaltlich im Voraus festgelegt wird, dass "der Form das materielle Substrat entzogen ist, weil die politischen Weichenstellungen bereits früher und außerhalb des Parlaments erfolgt sind"[13]. Dadurch werden demokratische Grundprinzipien berührt, die in der repräsentativen parlamentarischen Demokratie ihren Ort wesentlich im Parlament finden: politische Verantwortung, Transparenz und Öffentlichkeit sowie politische Beteiligung.

Politische Verantwortung

Repräsentative Demokratie basiert darauf, dass mittels Wahl auf Zeit Verantwortung übertragen wird. Die Möglichkeit, den Inhaber eines öffentlichen Amtes für seine politischen Handlungen zur Rechenschaft zu ziehen, besteht im Wesentlichen bei der nächsten Wahl. Voraussetzung dafür ist, dass die Entscheidungen zurechenbar sind.[14] In dem Maße, wie eine wachsende Zahl von informellen Gremien an ihnen beteiligt ist, wird dies erschwert.

In diesem Zusammenhang erweist sich die faktische Bindungswirkung von Konsensverhandlungen mit Verbänden in besonderer Weise als problematisch, da "das Parlament in die Rolle der 'Ratifikationsinstanz' gedrängt wird, die [(...)] nur mit 'Ja' oder 'Nein' antworten kann, weil andernfalls das mühsam erzielte Verhandlungsergebnis auseinanderbrechen würde"[15]. Dies bedeutet, dass die Abgeordneten Verantwortung für eine politische Entscheidung übernehmen, auf die sie keinen oder nur minimalen Einfluss hatten. Dem steht entgegen, dass das formale Letztenscheidungsrecht des Parlaments eine rechtliche Hürde darstellt, die ihrerseits Vorwirkungen auf den informellen Verhandlungsprozess entfaltet.[16] Wie weit die Entmachtung des Parlaments gehen kann, ist dann eine Frage des Entscheidungsprozesses innerhalb der Fraktionen der regierenden Mehrheit, deren Zustimmung erforderlich ist. Hier sind beide Möglichkeiten denkbar: eine Einbindung in den Verhandlungsprozess zumindest durch einzelne Vertreter oder ein weitgehender Ausschluss aus den Verhandlungen, der jedoch stets die Gefahr birgt, die Folgebereitschaft der Fraktion mittelfristig zu gefährden.[17] Auch für den Fall der Beteiligung von Fraktionsexperten sind negative Auswirkungen zu beobachten, da diese zur Hierarchisierung innerhalb der Fraktionen beiträgt.[18] Schwieriger stellt sich die Lage für den Fall dar, dass die Regierung in Absprache mit privaten Interessen beschließt, nicht tätig zu werden. Eine Gesetzesinitiative der Mehrheitsfraktionen gegen den Willen der Regierung ist sehr viel schwerer vorstellbar und ein deutliches Signal des Misstrauens.[19]

Auch die Kommissionen erweisen sich im Hinblick auf die politische Verantwortung als problematisch. Expertenwissen kann dazu führen, dass politische Verantwortung nicht übernommen, sondern an scheinbar "objektiv" urteilende Experten delegiert wird.[20] Angesichts des in den Ministerien und durch zahlreiche Gutachten ohnehin verfügbaren Expertenwissens ist nicht von der Hand zu weisen, dass das "Ziel der Kommissionen [(...)] gerade nicht die Gewinnung von Expertise (ist), da die notwendigen Daten ebenso wie vielfältige Konzepte längst vorliegen und bekannt sind. Ihre wesentliche Funktion besteht vielmehr darin, die Durchsetzungschancen zu erhöhen"[21]. Kündigt die Regierung an, die Empfehlungen von Expertenkommissionen - wie bei den Plänen zur Reform der Bundesanstalt für Arbeit - "1:1" umzusetzen, so ist dies ein Versuch, sich von der Last der eigenen Entscheidung und deren Begründung zu befreien.[22]

Politische Verantwortung wird durch die Kommissionen und Expertenrunden insofern nicht aufgehoben, als die Federführung bei der Regierung bleibt und das Letztentscheidungsrecht des Parlaments besteht. Die "verfassungsrechtliche Vermutung der Autorschaft und Verantwortlichkeit" liegt bei den demokratisch legitimierten Verfassungsorganen.[23] Dennoch droht die Bedeutung des Parlaments relativiert zu werden: In dem Maße, wie das Parlament auf die Rolle der Ratifikationsinstanz reduziert wird, wird es auch als Ort der öffentlichen Debatte über Politik, als "Forum der öffentlichen Rechtfertigung und Kritik der unterschiedlichen Standpunkte"[24], entwertet. Gründet sich eine Entscheidung auf den Konsens zwischen Regierungsmehrheit und Opposition oder ist sie mit dem Mythos der Objektivität des Expertenrats versehen, so droht die strittige Diskussion über das politisch Gewünschte und damit der Kerngehalt demokratischer Politik verloren zu gehen.[25] Dies entzieht auch dem Wettbewerb um die Wählerstimmen den Boden und lässt Wahlen an Bedeutung verlieren.[26]

Gemeinwohl und Interesse

Ein weiterer Strang der Kritik setzt an der Frage der Beteiligung an. Konsensrunden und Sachverständigenkommissionen gefährden die demokratischen Prinzipien "der Interessenvermittlung zwischen Regierten und Regierenden sowie der politischen Gleichheit"[27]. Die Interessengruppen, die an den Verhandlungen beteiligt werden, erhalten eine zweifache Partizipationschance: als Wahlbürger sowie als Betroffene bei bestimmten Entscheidungen.[28] Die Auswahl der zu berücksichtigenden Interessengruppen steht stets unter dem demokratietheoretischen Vorbehalt, dass Interessen nicht in gleicher Weise organisations- und durchsetzungsfähig sind, es somit durch die Verhandlungen zu einer Bevorzugung bestimmter Interessen kommen kann. Besonders problematisch wird eine Einigung zwischen Staat und privaten Interessen dann, wenn sie zu Lasten Dritter erfolgt.[29]

Die Auswahl der Beteiligten an Expertenkommissionen sowie Konsensrunden gerät aus einem zweiten Grund in die Kritik. Abgeordnete und Regierungsmitglieder unterliegen einer Gemeinwohlverpflichtung; sie sind an die Interessen der Wählerschaft und deren grundsätzliche Zustimmung gebunden.[30] Die Repräsentanten der Verbände hingegen sind nur dem partikularen Interesse ihrer Organisation verpflichtet. Es stellt sich die Frage nach der Rückbindung der Interessen der Verbände und der Experten mit ihrem Fachwissen an die Vorstellungen der Wählerschaft. Eine enge Verbindung zur Wählerschaft und eine Gemeinwohlorientierung kann allerdings aus empirischer politikwissenschaftlicher Sicht auch für Abgeordnete und Minister nicht ohne weiteres durchgehend bestätigt werden. Angesichts der faktisch starken parteipolitischen Bindung kann man zu dem Schluss kommen, dass Argumenten, "die sich auf kooperative Politik beziehen, [(...)] die Vermutung einer höheren Verallgemeinerbarkeit" zukommt.[31]

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass ein Teil der Kritik die Bindungswirkung des Expertenrates überschätzt und zugleich unterschätzt, in welchem Maße eine Regierung auf die sie tragende Mehrheit im Parlament bereits während des (außerparlamentarischen) Verhandlungsprozesses Rücksicht nehmen muss. Dennoch sind negative Auswirkungen korporatistischer Konsensrunden und Expertenkommissionen auf die demokratische Legitimation politischer Entscheidungen festzustellen: Sie verschärfen das Problem ungleicher politischer Beteiligungschancen. Zudem steht Konsens als vorherrschender Einigungsmodus in einem Spannungsverhältnis zum Prinzip des Wettbewerbs der Parteien. Expertenkommissionen können zur Verwischung politischer Verantwortung beitragen, wenn ihr Rat von der Regierung als verbindliche Vorgabe angesehen und vorgestellt wird.

Diese Kritik konzentriert sich im Wesentlichen auf einen Teilaspekt von Legitimität, nämlich die "Anerkennungswürdigkeit und tatsächliche Anerkennung, die aus authentischer Beteiligung und Willensbildung erwachsen"[32]. Zudem basiert die Ablehnung eines Regierungsstils, der auf Konsens setzt, auf einer bestimmten Vorstellung des Regierens. Im Zentrum steht dabei der Gedanke, dass auch in einer Demokratie eine "größere Gemeinschaft ohne Führung nicht auskommen kann"[33]. Diese setzt "ein gewisses Maß an Entscheidungsfreiheit" der Regierung voraus.[34] Die Entscheidungen sollen in einem "öffentlichen parlamentarischen Verfahren" getroffen werden, die Handlungsfähigkeit der Politik zeigt sich in ihrer Fähigkeit, "zielorientiert verbindliche Entscheidungen durchzusetzen"[35].


Fußnoten

12.
Vgl. grundlegend zur Bedeutung und Bewertung informaler Regeln im Entscheidungsprozess Helmut Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat, Berlin 1984. Vgl. auch Martin Morlok, Informalisierung und Entparlamentarisierung politischer Entscheidungen, in: Leistungen des Verfassungsrechts. Berichte und Diskussionen auf der Tagung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer in St. Gallen vom 1. bis 5. Oktober 2002 (Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer), Berlin 2003, S. 44.
13.
H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Schon 1984 wies Schulze-Fielitz auf die "faktisch präjudizierende politische Kraft von wissenschaftlicher Beratung" hin: H. Schulze-Fielitz (Anm. 12), S. 139.
14.
Vgl. Wilhelm Hennis, Amtsgedanke und Demokratiebegriff, in: ders., Politikwissenschaft und politisches Denken, Tübingen 2000, S. 133f.
15.
H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.
16.
Insofern geht die sehr prinzipielle verfassungsrechtliche Kritik zum Teil von einem unrealistischen Parlamentsverständnis aus. Als Beispiele einer sehr weitgehenden Kritik vgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Zum Teil wird dabei noch vom Modell der klassischen Gewaltenteilung zwischen Gesamtparlament und Regierung ausgegangen, die im parlamentarischen Regierungssystem durch die Gewaltenteilung zwischen Regierung und den sie tragenden Fraktionen auf der einen Seite sowie den Oppositionsfraktionen auf der anderen Seite weitestgehend abgelöst ist.
17.
Vgl. J. von Blumenthal (Anm. 10), S. 22f., 233ff. Zur Beteiligung von Experten vgl. Sabine Kropp, Exekutive Steuerung und informale Parlamentsbeteiligung in der Wohnungspolitik, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002) 3, S. 436 - 452.
18.
Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im Deutschen Bundestag 1949 - 1999, Wiesbaden 1998, S. 334f.
19.
Vgl. Dieter Grimm, Bedingungen demokratischer Rechtsetzung, in: Lutz Wingert/Klaus Günther, Die Öffentlichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öffentlichkeit. Festschrift für Jürgen Habermas, Frankfurt/M. 2001, S. 493.
20.
Vgl. dazu die Mahnung von Bundespräsident Johannes Rau bezüglich Fragen der Bioethik: Wird alles gut? Für einen Fortschritt nach menschlichem Maß, Berliner Rede vom 18. Mai 2001, S. 13.
21.
H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.
22.
Zur "1:1"-Umsetzung des Hartz-Konzeptes vgl. "Schluss mit dem Palaver", in: FAZ vom 23. November 2002, S. 4.
23.
Vgl. M. Morlok (Anm. 12), S. 70.
24.
Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Einsprüche in Störfällen, München 2001, S. 146.
25.
Vgl. Fritz W. Scharpf, Versuch über Demokratie im verhandelnden Staat, in: Roland Czada/Manfred G. Schmidt (Hrsg.), Verhandlungsdemokratie, Interessenvermittlung, Regierbarkeit, Opladen 1993, S. 29f.
26.
Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 147.
27.
Arthur Benz, Postparlamentarische Demokratie? Demokratische Legitimation im kooperativen Staat, in: Michael Greven (Hrsg.), Demokratie - eine Kultur des Westens?, Opladen 1998, S. 202.
28.
Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 321.
29.
Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206. Als bemerkenswertes Beispiel sei hier auf die im November 2001 geschlossene Vereinbarung zwischen den im Verband Forschender Arzneimittelhersteller organisierten Pharmaunternehmen und der Bundesregierung verwiesen. Im Tausch gegen eine freiwillige Einmalzahlung der Pharmaindustrie an die gesetzlichen Krankenkassen in Höhe von ca. 200 Millionen Euro verzichtete die Regierung auf eine gesetzliche Regelung, die zu wesentlich höheren Einspareffekten bei den Ausgaben für Medikamente führen sollte. Vgl. "Keine Senkung der Arzneipreise", in: FAZ vom 9. November 2001, S. 15.
30.
Vgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8; W. Hennis (Anm. 14), S. 136f.
31.
A. Benz (Anm. 27), S. 218. Auch Schulze-Fielitz ging von einer "konsensschaffenden Versachlichung durch Sachverständigenkommissionen" aus; diese sollten parteipolitisch pluralistisch zusammengesetzt sein und eine gewisse Ferne zu Verbänden aufweisen, vgl. H. Schulze-Fielitz (Anm. 12), S. 113.
32.
Manfred G. Schmidt, Die 'komplexe Demokratietheorie' nach drei Jahrzehnten, in: Renate Mayntz/Wolfgang Streeck (Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie, Frankfurt/M.-New York 2003, S. 162.
33.
Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft in Deutschland, München 1963, S. 654.
34.
Ebd., S. 656.
35.
H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Vgl. auch Rainer-Olaf Schultze, Regierbarkeit, in: Dieter Nohlen/Rainer-Olaf Schultze, Lexikon der Politikwissenschaft, Band 2, S. 796.