Demokratie unter Kommunikationsstress? | Parlamentarismus | bpb.de

Politische Legitimation in der Mediengesellschaft

Politik als Schauspiel und als inszeniertes Politspektakel - dieser Generalverdacht wird nicht nur an deutschen Stammtischen laut. Die Frage, wie eine angemessene politische Kommunikation aussehen sollte, ist ein altes Thema wissenschaftlicher und politischer Reflexion. Umso mehr muss verwundern, welche lebhaften Reaktionen der saarländische Ministerpräsident Peter Müller (CDU) mit einem Vortrag zum Thema "Politik und Theater - Darstellungskunst auf der politischen Bühne" auslöste. Vorausgegangen war eine dramatische Sitzung des Bundesrates über das Zuwanderungsgesetz. Im Verlaufe eines umstrittenen und vom Bundesverfassungsgericht inzwischen für verfassungswidrig erklärten Abstimmungsprozesses war es zu tumultartigen Szenen gekommen. Die Empörung der Unionsvertreter in der Länderkammer, räumte Müller einen Tag nach der Sitzung ein, sei verabredet gewesen, und man habe Theater gespielt, aber eben doch "legitimes Theater". Diese unverblümten Äußerungen über die Spielregeln politischen Handelns in der Mediengesellschaft haben in der Öffentlichkeit Unbehagen hervorgerufen.

Dabei geht es nicht um die demokratische Selbstverständlichkeit, dass Politik zustimmungsabhängig und deshalb begründungspflichtig ist, Kommunikation und Demokratie demnach zwei Seiten einer Medaille sind. Entscheidender ist, wie sich das parlamentarische Regierungssystem unter den Bedingungen einer dauernden medialen Fremd- und Selbstbeobachtung verändert, welche Anpassungsleistungen an den Medienbetrieb es erbringt und welche Folgen es zeitigt, wenn eine Demokratie unter Kommunikationsstress steht.

Öffentlichkeit und Demokratie

In der Demokratie stellt Macht keine dauerhafte Größe dar. Sie gründet vielmehr auf Meinungen und bedarf der steten kommunikativen Erneuerung. Karl W. Deutsch hat in seiner "Politischen Kybernetik" die Überlebensfähigkeit politischer Systeme an ihre Kommunikations- und Lernfähigkeit geknüpft. Deshalb sind Demokratien historisch betrachtet anderen politischen Systemen überlegen: Sie lassen Öffentlichkeit als kritische Instanz zu und stellen so das gesellschaftliche und politische System unter permanenten Lernzwang. Nur mit einer funktionierenden Öffentlichkeit sind politische Systeme korrekturfähig.

Wie andere demokratische Ordnungen erkennt auch das Grundgesetz weder ein Wahrheitsmonopol noch einen homogenen Volkswillen an. Deshalb muss der Vorgang der politischen Willensbildung "prinzipiell in das Licht der Öffentlichkeit" gerückt werden. Mit der Herausbildung des Bürgertums und im Zuge der Aufklärungsphilosophie ist Öffentlichkeit zum "Lebensgesetz der Demokratie" geworden. Im freien und offenen Austausch müssen sich die politischen Alternativen bewähren.

Der Glaube an eine "lineare Legitimationshierarchie" hoheitlicher Institutionen ist längst erschüttert. Das durch Kooperation und Verflechtung gekennzeichnete, vielleicht etwas voreilig als "postparlamentarisch" charakterisierte politische System der Bundesrepublik stellt in Wirklichkeit ein "komplexes Arrangement verbundener Arenen" dar. Das Prinzip der "Legitimation durch Kommunikation" gilt deshalb für alle relevanten gesellschaftlichen Akteure. Wer im politischen Raum Einfluss ausüben will und dabei Legitimität beansprucht, kann dies nur im Lichte der Öffentlichkeit tun.

Aus verfassungsrechtlicher und demokratietheoretischer Sicht mag dieser Anspruch als selbstverständliche Voraussetzung für die "Rationalisierung des politischen Prozesses" erscheinen. Rationalität setzt aber voraus, dass die Massenmedien auch entsprechende Leistungen für das demokratische System erbringen. Deshalb hängt die Zukunft der Demokratie nicht zuletzt davon ab, ob sich "die Interaktionseffekte" zwischen Politik und Medien als hilfreich bei der Lösung politischer Probleme erweisen oder als "problemverstärkend".

Die Medien: Medium, Faktor und Akteur

Bereits im ersten Fernsehurteil 1961 sprach das Bundesverfassungsgericht davon, dass die Medien nicht nur "Medium" seien, also Forum und Plattform unterschiedlicher Meinungen und Interessen, sondern auch ein "eminenter 'Faktor' der öffentlichen Meinungsbildung". Mehr als drei Jahrzehnte später ist der Medienmarkt weithin liberalisiert und in hohem Maße kommerzialisiert. Die quantitative Ausweitung der Anbieter im elektronischen Bereich und die Differenzierung der Angebote bei gleichzeitiger Konzentration der Medienunternehmen haben die medialen Verhältnisse unübersichtlicher gemacht. Die Medien entfernen sich weiter von der Politik und folgen stärker ihrer eigenen Logik. Diese ist - nicht nur, aber unter wachsendem Kommerzialisierungsdruck in hohem Maße auch - bestimmt durch die Nachfrage des Marktes. Und auf diesem Markt trägt die Erhöhung der Informationsqualität nicht unbedingt zur Steigerung der Verkaufszahlen und Einschaltquoten bei.

Die Politik kann diese Entwicklungen nicht völlig ignorieren. Denn Politik und Medien brauchen sich wechselseitig. Sie stehen sich nicht im Sinne einer Gewaltenteilung (die Medien als "vierte Gewalt") gegenüber, so sehr sich diese Vorstellung festgesetzt und als normatives Regulativ nach wie vor Berechtigung hat. Ebenso wenig lässt sich von einseitiger Abhängigkeit bzw. Instrumentalisierung sprechen. Kennzeichnend für das Beziehungsgeflecht ist eine Art Symbiose, ein Tauschverhältnis. Politik braucht Publizität, verfügt kaum über eigene Kommunikationsmittel und bedient sich der Massenmedien als Plattform. Zugleich sind diese für die Politik unverzichtbar zur Selbstbeobachtung und zur Beobachtung der gesellschaftlichen Umwelt. Die Medien ihrerseits suchen die Nähe zur Politik, weil sie an exklusiven und kontinuierlich fließenden Informationen interessiert sind.

Wenn die Einschätzung zutrifft, dass sich Politik aufgrund dieser Entwicklungen - auch und zunehmend - an den Funktionsmechanismen des Medienbetriebs orientiert, dann stellt sich die Frage nach den Folgen eines möglichen politisch-medialen Verdrängungswettbewerbs. Führt der vermeintliche Zwang zur "Darstellungspolitik" zur Verdrängung unpopulärer "Entscheidungspolitik"? Welche Konsequenzen hat es für die Lösung politischer Aufgaben, wenn Medienattraktivität und Kommunikationskompetenz zu einer (mit)entscheidenden Machtprämie werden?

Enttäuschungsanfälligkeit und Kommunikationsabhängigkeit

Für die auf Zustimmung angewiesenen politischen Akteure steigen die Anforderungen an Vermittlungskompetenz auch deshalb, weil sich die Organisationsbindungen im Zuge gesellschaftlicher Modernisierung gelockert haben. Ob es um die Parteimitgliedschaft oder Identifikation im Sinne einer dauerhaften, gefühlsmäßigen Bindung geht, um Gewerkschafts- und Verbandszugehörigkeit oder Kirchenbindung: Der Verpflichtungscharakter sozialer Kontexte ist zwar nicht verschwunden, aber schwächer geworden. In dem Maße, wie politisches Verhalten für eine wachsende Zahl von Bürgern zu einem Verhalten der "Wahl" wird, des nutzenorientierten Kalküls im Rahmen kurzfristiger Entscheidung, wird Politik anfälliger für Enttäuschungen und damit kommunikationsabhängiger.

Das muss nicht unbedingt ein Verlust für die Demokratie sein. Ebenso wenig rechtfertigt der verstärkte Kommunikationsdruck jedoch die bedingungslose Unterwerfung politischen Handelns unter die Medienlogik oder gar schieren Populismus. Gleichwohl wird politischer Erfolg in der Mediengesellschaft - auch und nicht zuletzt - auf der "Galerie", also von den "Laien" des Medienpublikums, entschieden und nicht allein in den politisch-institutionellen "Arenen".

Die Parteiendemokratiein der Mediengesellschaft

Parlamentarische Regierungssysteme sind Parteiendemokratien. Die politische Steuerung des parlamentarischen Betriebs folgt deshalb "nicht der Logik von juristisch abgegrenzten Institutionen-Kooperationen", sondern letztlich "einer parteipolitischen Logik". Die Beschäftigung mit dem parlamentarischen Regierungssystem im Medienzeitalter erfordert deshalb besonderes Augenmerk für Parteien als Hauptakteure der politischen Willensbildung und Interessensvermittlung.

Angesichts der diagnostizierten Legitimationskrise erscheinen Parteien in Deutschland wie ein "anachronistisches Wunder". Doch die Spekulationen über ein "Ende der Parteien" in der Mediengesellschaft erweisen sich als wenig realistisch. Gleichwohl fordert der "Kampf um öffentliche Aufmerksamkeit" seinen Tribut.

Lange Zeit bestimmte die Kritik an der Überdehnung des Parteienstaates und dem Wandel vom grundgesetzlichen Mitwirkungs- zu einem politischen Allzuständigkeitsanspruch die Diskussion. Inzwischen hat sich der Akzent verlagert. Es wird bezweifelt, dass die Parteien ihr eigentliches Privileg, die Vermittlung zwischen gesellschaftlicher Vielfalt und staatlicher Einheit, die Transformation von "Volkswillensbildung" in "Staatswillensbildung", unter den Bedingungen einer modernen Mediengesellschaft noch ausüben können. Damit rückt die "defizitäre Kommunikation zwischen Parteien und Bürgern" in den Blick.

"Drinnen" und "draußen": Unterschiedliche Organisations- und Kommunikationswelten

Das Medienbild von Parteien ist organisationsblind und prominenzlastig. Auf wenige Spitzenakteure vor allem der Bundesebene beschränkt, bleibt die komplexe Organisationswirklichkeit der politischen Großbetriebe, wie sie Volksparteien darstellen, in der Regel ausgeblendet. Mehr als alle anderen Politikvermittlungsagenturen sind die Parteien aber - in der Gesellschaft verankert und zugleich in die staatliche Ebene wirkend - Zwitterwesen mit zwei unterschiedlichen Organisations- und Kommunikationswelten. In der "duale(n) Kommunikationslogik" der Parteien gibt es ein "drinnen" und "draußen". "Drinnen" bedeutet Kommunikation zwecks innergesellschaftlicher und -organisatorischer Interessenwahrnehmung und -integration. "Draußen" bezieht sich auf die Kommunikation mit dem Ziel des Machterwerbs.

In beiden Kommunikationssphären kommen die Medien in unterschiedlicher Weise ins Spiel. Auf der Ebene der Ortsvereine ist massenmediale Kommunikation, sieht man von lokalen Medien ab, von nachgeordneter Bedeutung. Hier gilt es, "die primären gesinnungsexpressiven und sozialintegrativen Kommunikationsbedürfnisse der freiwilligen Mitglieder" zu befriedigen. Dieser Kommunikationsraum dient als politisches Sozialisations-, Lern- und Politikvermittlungsumfeld. Er ermöglicht den Parteien "neben der kurzfristigen Mobilisierung von Wählerstimmen immer auch dauerhafte und verlässliche Anbindungen an ihre gesellschaftliche Umwelt". Vor allem erscheint Mitgliederkommunikation nach wie vor geeignet, ein vom Medienbild relativ unabhängiges institutionelles "Vertrauenskapital" aufzubauen. Gerade bei unpopulären Entscheidungen ist der Loyalitätspuffer innerparteilicher Solidarität ein Stabilitätsfaktor und ein wichtiges Element politischer Durchsetzungsmacht, vor allem bei langfristigen Zielen. Umso problematischer ist es, wenn diese vorparlamentarische Kommunikationssphäre von Medien wie politischen Akteuren unterschätzt und politisch marginalisiert wird und sich alle Energien auf die Außenkommunikation richten.

Parteien im Kommunikationsspagat

Die neuen Anforderungen an die "Parteien in der Mediendemokratie" haben die Forschung zu einigen Parteitypologien veranlasst: Die Entwicklung gehe weg von Mitglieder- und hin zu"professionalisierten Wählerparteien", von Milieu- und Programmparteien zu Dienstleistungsorganisationen, professionellen Kaderparteien oder eben auch modernen "Medienkommunikationsparteien". Gemeinsam ist diesen Konzepten, dass sie von einem Umsteuern der Parteien von der Mitgliederbeteiligung weg und hin zur Befriedigung von Bedürfnissen ihrer Klienten ausgehen. Tatsächlich bemühen sich Parteien inzwischen um eine Modernisierung ihrer Organisationsstruktur und ihrer Kommunikationskompetenz. Das zielt einerseits auf die Revitalisierung der Mitgliederpartei und andererseits auf die modernisierte Berufspolitikerpartei, die sich in Sachen Demoskopie, Kommunikation und Medien zunehmend eines professionellen Herrschaftswissens bedient.

So ist das Modell einer "Netzwerkpartei" auf die Kommunikationskompetenz eines professionellen Kerns gerichtet, der politisch mobilisiert, "Allianzen auf Zeit" und "lose verkoppelte Interessengemeinschaften" schmiedet. Was als Modernisierung erschein, birgt die Gefahr einer weiteren "kognitiven Entfremdung" der beiden politischen Deutungswelten. Dennoch gibt es zum Spagat zwischen modernisierter Binnen- und Außenkommunikation der Parteien keine Alternative.

Allerdings: Auch im Medienzeitalter sind Parteien keine "Event-Agenturen". Wenn sie mit dem kurzfristigen Erfolg auf der Medienbühne allein auf den "Homo oeconomicus" einer "Wahldemokratie" zielen, der "Homo politicus" einer - nach wie vor durch große Mitgliederparteien geprägten - "Beteiligungsdemokratie" aber aus dem Blick gerät, führt dies in die Modernisierungsfalle. Es macht das parlamentarische Regierungssystem schutzlos gegen "launische Stimmungstrends" und "demütigende plebiszitäre Abstrafaktionen".

Das Parlament: nur ein medienattraktives Staatsnotariat?

Im parlamentarischen Regierungssystem gilt gemeinhin das Parlament als wichtigster Ort demokratischer Legitimation. Ihm kommt eine Schlüsselfunktion als Institution der Willensbildung und Entscheidungsfindung zu. Es sollte die "zentrale politische Kommunikationsagentur" in einem komplexen Netzwerk sein. Diese normative Zuschreibung ist von der Realität aber weit entfernt.

Nicht zu übersehen ist ein Bedeutungsrückgang des Parlaments. Dieser ist nicht allein mediengesellschaftlichen Entwicklungen geschuldet. Der politisch-institutionelle Ansehensverlust hängt mit dem Gewicht der Regierung als Ort der politischen Initiative und Führung zusammen sowie mit der schwer vermittelbaren Arbeitswirklichkeit eines Gremienparlaments. Für das mitregierende Parlament ist die Einhaltung strikter Kommunikations- und Verhaltensregeln oft der Preis, den gerade die Parlamentsmehrheit dafür zahlen muss, dass sie "auf dem Wege der informalen Mitsteuerung einen substantiellen Beitrag" zur Formulierung der Regierungspolitik leisten kann.

Neben der Gouvernementalisierung und Professionalisierung der Parlamentsarbeit wird die Auswanderung der Politik in - mehr oder weniger prominent besetzte und schon deshalb öffentlich stark beachtete - extrakonstitutionelle Gremien, Kreise und Kommissionen beklagt. Mag mit der Entinstitutionalisierung der Politik ein Effizienzgewinn verbunden sein, so verstärkt dies doch den Eindruck zunehmender Intransparenz. Es verschleiert politische Verantwortlichkeiten und degradiert das Parlament zur politischen Nebenbühne.

Parlamentarische Arenen: zwischen Bühne und Entscheidungszentrum

Umso schwerer wiegt die Sorge, dass die "einheits- und identitätsstiftende Funktion des Parlaments" nicht zur Geltung kommt und Politik als institutionalisiertes und Legitimation verschaffendes Verfahren nicht mehr mit diesem in Verbindung gebracht wird. Denn trotz ihrer legitimatorischen Sonderstellung können sich der Bundestag und die Landtage in der Konkurrenz um das knapper werdende Gut Aufmerksamkeit nur dann durchsetzen, wenn das parlamentarische Geschehen möglichst vielen "Nachrichtenfaktoren" entspricht, also medialen Darstellungsregeln folgt.

Aber nicht alles im parlamentarischen Betrieb hat Nachrichtenwert. Auch hier ist zwischen "Arbeits-, Durchsetzungs- und Darstellungskommunikation" zu unterscheiden. Kollegialität, Diskretion und Sachlichkeit bestimmen die von Experten dominierte Binnenkommunikation, bei der sich das "Spiel über die Bande der Öffentlichkeit" verbietet, wenn man bei der Durchsetzung erfolgreich sein will. Die parlamentarische "Darstellungskommunikation" dient dagegen der (medien)öffentlichen Präsentation wesentlicher Kommunikations- und Entscheidungsprozesse im Plenum.

Die Klage über die eingeschränkte, medienvermittelte Parlamentswirklichkeit ist nicht neu. Sie gab bereits mehrfach Anlass für Reformvorschläge. Einen neuen Vorstoß unternahm die Vizepräsidentin des Deutschen Bundestages, Antje Vollmer (Bündnis 90/Die Grünen). Unter Verweis auf die Konkurrenz reichweitenstarker Polit-Talkshows sowie das öffentliche Interesse an außerparlamentarischen Expertenrunden fordert sie, das Parlament stärker zur politischen Arena zu machen. Es solle einen "Gegenpol zum Fernsehen" bilden. Dabei empfiehlt sie einerseits Mittel des Medienbetriebs wie die "Technik der Zuspitzung" oder die erhöhte Präsenz von politischem Spitzenpersonal in Plenardebatten. Andererseits rät sie zu mehr Abstand gegenüber den Medien. In der Mediendemokratie anzukommen bedeute "die Medien als eigenständige Machtsphäre statt als verlängerten Arm des Politischen zu begreifen". Hinter diesen Vorschlägen steckt die Furcht, dass die Vorbehalte gegen Entscheidungsverfahren der repräsentativen Demokratie durch das Auftreten spektakulär in Szene gesetzter "Nebenautoritäten ohne Mandat" (Vollmer) zunehmen.

Das Plenum als Bühne, Staatsnotariat oder Diskursraum?

So plausibel die Diagnose vom negativen Erscheinungsbild des Bundestages ist, wichtiger erscheint die Frage, mit welchen Nebenwirkungen eine Therapie verbunden ist, die letztlich auf die Steigerung der Publikums- bzw. Medienattraktivität des Parlaments zielt. Verbindet sich damit nicht zwangsläufig ein Parlamentarismusverständnis, wonach die Abgeordneten mehr unabhängige Anwälte als abhängige Delegierte einer Partei sind? Der Bundestag als Forum rationaler Argumentation für Volksvertreter, die sich - parteipolitisch unabhängig und "nur ihrem Gewissen unterworfen" (Art. 38 GG) - entscheiden? Diese Vorstellung geht an der Wirklichkeit eines "Parteienparlamentarismus" vorbei, in dem politische "Bekehrung" sogar als "degoutant" empfunden wird.

Es kann nicht um die Rückkehr zum Honoratiorenparlament gehen, sondern nur um eine attraktivere Debattenkultur. Diese Impulse sind umso ernster zu nehmen, wenn sie mit parlaments-, wahl- und parteienrechtlichen Überlegungen verbunden werden. Dies beträfe etwa die Frage, wie die Stellung der Abgeordneten auch durch neue Regeln in der Geschäftsordnung von Gesamtparlament und Fraktionen sowie durch eine bessere Beteiligung von Parteimitgliedern und Wählern bei der Rekrutierung von Kandidaten gestärkt werden kann. Verfassungsrechtlich gesprochen, liefen diese Bemühungen auf eine Neujustierung des im Grundgesetz (Art. 21 GG) angelegten Verhältnisses zwischen Abgeordnetenfreiheit und Parteienstaatlichkeit hinaus - ein Verhältnis, das sich in der Praxis des Bundestages einseitig in Richtung Parteienparlamentarismus verschoben hat.

Die Steigerung vordergründiger Medienattraktivität allein wird dem Parlament keinen Legitimitätsgewinn verschaffen, sondern nur ein neu austariertes Verhältnis "zwischen professioneller, ordnungs- wie geschäftsmäßiger Aufgabenerledigung und - für ein erfolgreiches Parlament ebenso professioneller - Offenheit und Kreativität". Das Plenum ist öffentliches Staatsnotariat und als solches legimatorisch nicht bloß Nebenbühne. Auch wenn hier im Wesentlichen bereits vorverhandelte Entscheidungen abgesegnet werden, so gilt es zu vermitteln, dass die Parlamentsdebatte in ein Mischsystem aus eher vertraulich operierender Konsens- und Verhandlungsdemokratie einerseits und öffentlichkeitsadressierter Mehrheits- und Konfliktdemokratie andererseits eingebettet ist. Die Güte politischer Kommunikation bemisst sich nicht allein am schönen Schein inszenierter Parlamentsdebatten, sondern vor allem auch an der Qualität politischer Problemlösungen.

Medialisierung des Regierungsstils

Regieren heißt in allen liberalen Demokratien Handeln unter den Bedingungen wachsender Unsicherheit. Autoritative Entscheidungen werden im Zuge verstärkter partizipatorischer Ansprüche weniger akzeptiert. Parteienprofile werden undeutlicher und damit auch politische Vertretungsansprüche heterogener. Die zunehmende Komplexität der Probleme erfordert die Einbeziehung von institutionellen und fachlichen Autoritäten. Nicht zuletzt schafft die Entgrenzung des Politischen nationale und internationale Verflechtungen, die den Kooperations- und Koordinationsbedarf ständig erhöhen. So gesehen ist Regieren in den vergangenen fünf Jahrzehnten auch in Deutschland "anspruchsvoller, komplizierter und zeitaufwändiger" geworden. Und dies hat nicht nur mit dem Medienzeitalter zu tun.

Die populäre Charakterisierung des deutschen Regierungssystems als "Kanzlerdemokratie" war wissenschaftlich nie unumstritten. Denn bei aller Konstanz politischer Konfliktregelungen, was den verfassungsrechtlichen Kompetenzrahmen, was Koalitionsabhängigkeiten, föderale Verflechtung u.a. betrifft, gab es immer auch einen Wandel in den gouvernementalen Entscheidungskulturen, in den institutionellen Machtverhältnissen, den Politikstilen der Regierungsmitglieder und des Regierungschefs. Gleichwohl hat sich das "parlamentarische Regierungssystem mit Kanzlerhegemonie" auch in Deutschland in Richtung eines "Prime-ministerial government" entwickelt. Legt man das Augenmerk weniger auf die exekutive Entscheidungsmacht und mehr auf die exekutive Darstellungsmacht, dann verfügt gerade der Kanzler in der modernen Mediengesellschaft über eine Art mediale Hegemonie. Wie aber verändern sich Stil und Substanz des Regierens unter den Bedingungen medialer Dauerbeobachtung und -präsenz?

Der Wechsel von der Dauerkanzlerschaft Helmut Kohls zu Gerhard Schröder wurde vielfach als eine Art "Systemwechsel" wahrgenommen. Auch wenn dies eine kurzsichtige Perspektive ist, so lassen sich doch Unterschiede zwischen dem "System Kohl" und dem "System Schröder" aufzeigen.

Das "System Kohl": Nicht nur parteiendemokratische Kommunikations- und Loyalitätsgeflechte

Dass der Langzeitkanzler Helmut Kohl (CDU), der nicht über die Attribute eines Medienstars verfügte und zum Ende seiner Amtszeit dennoch zum politisch-medialen Antistar wurde, zugleich eine gewisse Medienresistenz leistete und sich medialen Anpassungszwängen entzog, sollte über eines nicht hinwegtäuschen: Auch das "System Kohl" verfügte über ein hoch entwickeltes Instrumentarium zur Beobachtung und Beeinflussung der öffentlichen Meinung. Allerdings kam die Rolle des Regierungschefs allein mit der zunehmenden Amtsdauer auch medial mehr zur Geltung. Das neutralisierte den wachsenden medialen Druck, sich aktiv als politischer Kommunikator in den Medien behaupten zu müssen.

Ein noch wichtigerer Schutz gegen die Anpassung an mediengesellschaftliche Zwänge war die parteiendemokratische Verankerung als Regierungschef und langjähriger Parteivorsitzender. Denn das "System Kohl" fand seine Legitimationsbasis in den traditionellen Institutionen, Mechanismen und in den persönlichen Loyalitäten der alten Parteiendemokratie. Dieses über Jahrzehnte vor allem durch informelle Kommunikation gepflegte, "geradezu osmotische Verhältnis" gab Kohl eine gewisse Unabhängigkeit von Medienresonanz und Publikumssympathie. Zugespitzt formuliert: Die Parteiendemokratie rangierte im Konfliktfall vor der Mediendemokratie.

Das "System Schröder": Nicht nur mediendemokratische Akklamation

Zunächst schien es, dass mit Gerhard Schröder auch in Deutschland Medienpräsenz und Fernsehkompetenz bestimmendes Merkmal des Regierens würden, ein Wechsel also von der "Kanzlerdemokratie" zur "Teledemokratie". Ausdruck fand die auch intendierte Legitimationsverschiebung in dem Kanzlerwort, man müsse jeden Tag so regieren, dass man am nächsten Sonntag Wahlen gewinnen könne. Inzwischen ist offenkundig: Regieren und politische Führung erschöpfen sich nicht in Publizitätsgewinn und Publikumssympathie, in "image management" und "public leadership". Das Amt bringt institutionelle Handlungszwänge mit sich, die "teledemokratisches" Regieren als ein allzu schlichtes Muster erscheinen lassen. So bleibt die Partei eine ebenso unverzichtbare Machtressource wie die Fraktion. Beide bedürfen der Pflege durch Binnenkommunikation.

Der "Trend, immer mehr Themen zumindest zeitweilig aus dem allgemeinen Verfahren zu ziehen (Runde Tische, Gipfel, Kamingespräche)", informalisiert Entscheidungsverfahren und ermöglicht diskrete Inklusion. Er begünstigt stilles Regieren und die gerade auch von Schröder praktizierte "Netzwerk-Pflege" durch einen korporatistischen Führungsstil. Vertrauliche "Konsensrunden" schließen den fernsehgerechten Auftritt nicht aus; hier kommt die schon unter Schröders Amtsvorgängern zu beobachtende quasipräsidiale Moderatorenrolle des Regierungschefs zum Tragen: Der Kanzler macht ein Problem zur " Chefsache" und demonstriert damit Verantwortung, Kompetenz und Führungsstärke. Mit diesem gouvernementalen Stil lässt sich wirkungsvoller operieren als mit dem - auf politische Schwäche deutenden - Verweis auf die Richtlinienkompetenz des Kanzlers oder dem politisch schnell abgenutzten Instrument der Vertrauensfrage.

Präsidialisierung der Regierung: Stil und Substanz

Auch unter medialen Stressbedingungen folgt Regieren nicht einer eindimensionalen Kommunikationslogik. Die Kompetenzausstattung des Bundeskanzlers, die Rahmenbedingungen des Amtes und die Anforderungen des modernen Medienbetriebes begünstigen aber "Tendenzen zu einem präsidialen Regierungsstil". Dabei meint die These einer "Präsidialisierung" nicht den konstitutionellen Wandel vom parlamentarischen zum präsidentiellen Regierungssystem, sondern zielt auf die "Veränderung der Verfassungspraxis parlamentarischer Systeme", die eine Angleichung mehr im Stil als in der Funktionslogik beider Regierungssysteme fördert. Das personelle und charismatische Moment des Regierens wird gegenüber dem institutionellen gestärkt. Dies bedeutet eine Konzentration der exekutiven Macht, die - zumindest in medialer Optik - den Kanzler gegenüber dem Kollegialorgan Bundesregierung heraushebt und die Aktionseinheit von Regierung und Regierungsfraktionen lockert. Allerdings geht es hier um variable Kräfteverhältnisse, die nicht linear einer Medienlogik folgen. So war das Machtzentrum in der Vergangenheit mal das Kanzleramt, mal das Präsidium der Regierungsparteien, mal waren es Koalitionsgremien oder Regierungsfraktionen.

Unverkennbar ist jedenfalls eine Gewichtsverschiebung in der demokratischen Regierungsweise. Neigungen der exekutiven Spitze, den "Weg zum Volk" direkt über die Medien zu suchen und sich durch Akklamation eine quasiplebiszitäre Legitimation zu verschaffen, werden von der Mediengesellschaft begünstigt. Ein zunehmend medien- und demoskopiefixierter Regierungsstil reduziert institutionelle Abhängigkeiten (von Regierung, Partei, Fraktion), macht aber umso abhängiger von politisch-medialen Stimmungen.

Die liberale Demokratie im Medienzeitalter

Zwei übergreifende, für die Demokratieentwicklung relevante Tendenzen verdienen Beachtung.

Das Auseinanderdriften politischer Kommunikationswelten: Es verfestigt sich der Eindruck einer Spaltung der politisch-medialen Wirklichkeit. Die beiden Kommunikationswelten "Darstellungs-" und "Entscheidungspolitik" driften auseinander. Der Wettbewerb um Aufmerksamkeit verselbständigt sich gegenüber dem politischen Entscheidungshandeln. Die Wechselwirkungen zwischen "Darstellungspolitik" und "Entscheidungspolitik" liegen wissenschaftlich bisher weithin im Dunkeln. Es spricht einiges dafür, dass es einen gegen Inszenierung resistenten Kern des Politischen gibt und ein öffentliches Interesse an Authentizität, Originalität und Unangepasstheit angesichts verbreiteter politisch-medialer Stromlinienförmigkeit.

Ob ein Mehr an Medienpräsenz zu einer erhöhten Rationalität und Transparenz des politischen Prozesses beiträgt, hängt nicht zuletzt von der Qualität des politischen Kommunikationsangebots, von der Professionalität des Journalismus und den Qualitätsansprüchen der Bürger ab. Jedenfalls steigen mit der Ausweitung einer Kommunikation, die Bürger nicht auf Distanz halten will, sondern einbezieht, die politischen Entscheidungskosten.

Die Plebiszitarisierung der Politik: In Politikdarstellung und -wahrnehmung sind Tendenzen einer Plebiszitarisierung unverkennbar. Politik inszeniert sich als medienöffentlicher Dialog zwischen der Politikprominenz und dem Publikum. Und die Massenmedien geben - in Verbindung mit der Demoskopie - die Bühne ab, die der Politik die Beobachtung eines vermeintlichen Volkswillen erlaubt. Dabei scheint eine gewisse Abneigung gegen das Institutionelle in der Politik die medienpräsente Politprominenz und die Bürger als Medienpublikum zu verbinden.

Verdrängt die Legitimation des Augenblicks institutionelles Vertrauen? Dies wäre nicht nur verhängnisvoll, weil eine medienfixierte Stimmungsdemokratie anfällig ist für kollektiven Irrtum. Es wäre auch folgenreich für die liberale Demokratie. Denn die freiheitliche Verfassung setzt nicht auf "identitäre Kurzschlüsse", sondern auf die Unterscheidung zwischen Freiheit und Herrschaft, das liberale Prinzip rechtsgebundener Amtsautorität und das an Verfahren gebundene demokratische Prinzip der Volkssouveränität. Diese Balance gilt es auch im Medienzeitalter zu halten. Gefährdet erscheint die Balance weniger durch Kommunikationsstress als vielmehr durch medialen Stress, dem das parlamentarische Regierungssystem auch in Deutschland zunehmend ausgesetzt ist.