Rechtstransfers restriktiver Einwanderungs- und Asylpolitiken | Regionalprofil Australien und Neuseeland | bpb.de

Die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 wurde unter anderem als Reaktion auf das Versagen der Staaten verfasst, Menschen, die vor der Verfolgung durch Nazi-Deutschland flohen, Zuflucht zu gewähren. Interner Link: Das Schicksal der 937 überwiegend jüdischen Passagiere der SS St. Louis ist hierfür ein mahnendes Beispiel: Das Schiff verließ Hamburg im Mai 1939 und fuhr nach Kuba. Obwohl alle Passagiere über Einreisedokumente verfügten, weigerte sich Kuba bei ihrer Ankunft, diese Dokumente anzuerkennen. Das Schiff nahm daraufhin Kurs auf die Vereinigten Staaten, wurde aber von der US-Küstenwache abgefangen. Daraufhin kehrte es nach Europa zurück – und die Passagiere landeten in Großbritannien, Belgien, den Niederlanden und Frankreich. Einige dieser Länder wurden später von Nazi-Deutschland überfallen und besetzt. Es wird geschätzt, dass etwa ein Viertel der Passagiere der SS St. Louis in Konzentrationslagern starben. Die Interner Link: Genfer Flüchtlingskonvention wurde u.a. deshalb ins Leben gerufen, damit sich derartige Vorfälle nicht wiederholen. Der Eckpfeiler der Konvention ist der Schutz vor Zurückweisung (Refoulement): Dieser verbietet es Staaten, Asylsuchende an einen Ort zurückzuschicken, an dem ihnen Verfolgung drohen würde.

Doch weltweit wenden sich Regierungen zunehmend von dem in der Genfer Flüchtlingskonvention verankerten Schutz ab, indem sie Maßnahmen durchführen, die darauf zielen Asylsuchende abzuschrecken und ihnen den Zugang zu diesem Schutz zu verwehren. Dies wird als ‚Abschreckungsparadigma‘ (deterrence paradigm) bezeichnet. So beobachten und kopieren Staaten jene Abschreckungsmaßnahmen, die in anderen Ländern durchgeführt werden. Ein Lernen bzw. ‚Transfers‘ dieser Art finden natürlich auch in anderen, wenn nicht gar allen Bereichen der Politikgestaltung statt. Angesichts der gemeinsamen Ziele und Zwänge sowie der gegenseitigen asylpolitischen Abhängigkeit ist jedoch gerade im Politikfeld Migration diese Form des Lernens und des Transfers besonders weit verbreitet.

Dabei haben Staaten in diesem Bereich zunehmend ein gemeinsames politisches Ziel: Sie wollen unerwünschte irreguläre Migrant/-innen und Asylsuchende von ihrem Hoheitsgebiet fernhalten. Die Genfer Flüchtlingskonvention mit ihren festgelegten Verpflichtungen setzen ihnen jedoch Grenzen. Gelingt es einem Staat aber, eine Politik zu entwickeln, die das politische Ziel der Abschreckung erreicht, ohne dabei die Flüchtlingskonvention offenkundig zu verletzen, finden sich schnell Nachahmer.

Die Gestaltung der Asylpolitik ist voneinander abhängig: Änderungen in der Politik eines Staates haben auch Auswirkungen auf andere Staaten. Direkt sichtbar wird dies daran, dass eine asylsuchende Person, der die Einreise in ein Land verweigert wird, in ein anderes Land zurückgedrängt wird. Auf einer indirekteren Ebene kann die Umsetzung einer restriktiven Asylpolitik in einem Staat zu einem Anstieg der Asylmigration in einem anderen Staat führen. In diesem kompetitiven Umfeld beobachten die Regierungen genau, was andere Staaten tun, und passen ihre Politik entsprechend an.

1. Historische Transfers

Diese Form des Wettbewerbs und die daraus resultierenden Transfers von restriktiven Einwanderungspolitiken sind nicht neu. Staaten beobachten und kopieren Grenzkontrollmaßnahmen schon so lange, wie sie versuchen, bestimmte Migrantinnen und Migranten aus ihrem Hoheitsgebiet auszuschließen. Eines der ersten Beispiele hierfür war die Ausbreitung ‚rassistischer Einwanderungskontrollmaßnahmen in den Vereinigten Staaten, Kanada, Australien, Neuseeland und Südafrika im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert. Zwar waren diese Gesetze noch vor der Genfer Flüchtlingskonvention und anderen Menschenrechtsabkommen erlassen worden, dennoch sahen sich die Gesetzgeber mit Einschränkungen konfrontiert: darunter etwa formelle bilaterale Handelsverträge oder informelle diplomatische Erwägungen, die die Möglichkeiten der Regierungen einschränkten, offen diskriminierende Einwanderungsgesetze zu erlassen. Wenn eine Politik gefunden wurde, die das Ziel erreichte, die Einwanderung bestimmter rassifizierter Gruppen zu beschränken, ohne offensichtlich diskriminierend zu sein, verbreitete sie sich sehr schnell auch in anderen Ländern.

Die ersten Gesetze dieser Art richteten sich im 19. Jahrhundert gegen chinesische Einwandererinnen und Einwanderer. Zu diesen Maßnahmen gehörten Landegebühren auf ankommende Migrantinnen und Migranten und Passagierbeschränkungen pro Schiff, die die Zahl der chinesischen Einwandererinnen und Einwanderer auf einen bestimmten Anteil an der Tonnage des Schiffes begrenzten. Bis 1885 hatten alle sechs britischen Kolonien in Australien sowie Neuseeland und Kanada eine Kombination aus Landegebühren und Tonnagebeschränkungen eingeführt – und auch viele Bundesstaaten der USA setzten auf Landegebühren. Die schrittweise Erhöhung der Landegebühr und der Tonnagebeschränkung weist dabei auf eine sich gegenseitig verstärkende Wettbewerbsdynamik hin. Immer wenn ein Staat die Beschränkungen verschärfte, passten andere Staaten ihre Politik umgehend an, um diese Beschränkungen auszugleichen oder zu übertreffen. Zwischen 1855 und 1888 beispielsweise stieg die Landegebühr in den Kolonien in Australien und Neuseeland von 10 Pfund pro ankommender Person aus China auf bis zu 100 Pfund. Auch die Tonnagebeschränkungen, die ursprünglich auf einen chinesischen Passagier pro 10 Tonnen festgelegt waren, wurden in den Kolonien in Australien bis 1888 auf einen pro 500 Tonnen erhöht.

Um die Wende zum 20. Jahrhundert wurden die rassistischen Beschränkungen auch auf andere ‚nicht-weiße‘ Personengruppenausgedehnt. Eines der wichtigsten Instrumente, die in dieser Zeit aufkamen, war der Alphabetisierungs- oder Diktattest: Einwandererinnen und Einwanderer mussten in einer bestimmten Sprache Formulare ausfüllen oder lesen und schreiben. Der Vorteil dieses Ansatzes bestand darin, dass die Staaten behaupten konnten, sie würden bestimmte Nationalitäten nicht gezielt oder offen diskriminieren – aber die Flexibilität des Tests und die Art seiner Durchführung erlaubten ihnen, genau das zu tun.

Die Ursprünge des Alphabetisierungstests lassen sich bis in die amerikanischen Südstaaten zurückverfolgen, die dieses Instrument in den 1890er Jahren nutzten, um Schwarzen das Wahlrecht zu entziehen. Mississippi zum Beispiel führte 1891 einen Alphabetisierungstest als Voraussetzung für das Wahlrecht ein. 1896 dann lehnte der damalige Präsident der USA, Grover Cleveland, zwar ein Einwanderungsgesetz ab, welches einen Alphabetisierungstest vorsah. Doch das selbstverwaltete britische Kolonialgebiet Natal in Südafrika wurde darauf aufmerksam und führte 1897 den Alphabetisierungstest ein. Diese Politik verbreitete sich bald in den Kolonien in Australien und Südafrika sowie in Neuseeland und wurde später auch in den Vereinigten Staaten (1917) und Kanada (1919) gesetzlich eingeführt. Hier muss jedoch differenziert werden, denn die Umsetzung nahm verschiedene Formen an und war unterschiedlich streng. Während in den Vereinigten Staaten und in Kanada lediglich verlangt wurde, dass Migrantinnen und Migranten in einer beliebigen Sprache lesen und schreiben können mussten, musste man in Australien ein Diktat in einer von einem Beamten ausgewählten „europäischen Sprache“ (und später „einer vorgeschriebenen Sprache“) schreiben.

2. Zeitgenössische Transfers

Heute lässt sich eine ähnliche Dynamik bei der Verbreitung restriktiver Asylpolitiken in der ganzen Welt beobachten. Als Beispiel ist das sogenannte australische Modell zu nennen: hiermit ist die australische Praxis gemeint, Boote mit Asylsuchenden an Bord auf See abzufangen und zurückzuweisen sowie Asylverfahren in Drittstaaten auszulagern (sogenanntes Offshore Processing). Wenn Australien ein Boot nicht sicher zurückweisen kann, überstellt es die Asylsuchenden nach Nauru (und früher nach Papua-Neuguinea ), wo ihre Asylanträge geprüft werden. Flüchtlinge werden an diesen Orten ohne Aussicht auf eine dauerhafte Niederlassung in Australien verwahrt.

Dieses vermeintlich „australische Modell“ hat seinen Ursprung allerdings in den Vereinigten Staaten. Die US-Regierung hat seit 1981 Boote mit Migrantinnen und Migranten an Bord auf See abgefangen und zurückgedrängt – und nutzt seit 1991 Guantanamo Bay in Kuba, um dort Asylverfahren durchzuführen. Australien hat sich im Jahr 2001 bei der Entwicklung seiner Offshore-Verfahren und der Zurückdrängung von Booten direkt am Beispiel der USA orientiert.

Heute mehren sich in verschiedenen europäischen Staaten Rufe, das „australische Modell“ zu übernehmen. Das Vereinigte Königreich und Dänemark haben schon Gesetze verabschiedet, die den Weg für Asylverfahren in Drittstaaten ebnen würden – und beide haben mit Ruanda verhandelt, um dies zu ermöglichen. Die Pläne des Vereinigten Königreichs wurden derweil vom Obersten Gerichtshof (Supreme Court) des Vereinigten Königreichs abgewiesen. Dieser hat im November 2023 festgestellt, dass Ruanda kein sicherer Ort für die Aufnahme von Flüchtlingen und Asylsuchenden ist. Zum Zeitpunkt des Verfassens dieses Beitrags im Januar 2024 versuchte die britische Regierung jedoch, die Entscheidung des Obersten Gerichtshofs zu umgehen, indem sie ein neues Gesetz einführte, das Ruanda zum sicheren Land erklärt. Auch in Deutschland, Frankreich, den Niederlanden, Dänemark, Österreich und Belgien haben sich einige Politikerinnen und Politiker für ein Vorgehen nach australischem Vorbild ausgesprochen, um Asylsuchenden die Einreise nach Europa zu verwehren.

Die Erfahrungen Australiens zeigen, welches Leid die Offshore-Verfahren verursachen können. Während der Zeit, in der die Organisation Ärzte ohne Grenzen (MSF) Flüchtlinge und Asylantragstellende in Nauru psychologisch betreute, die von Australien dorthin geschickt worden waren, berichtete sie MSF von einem beispiellosen Ausmaß an Traumata. Ein solches hatte die Organisation nicht einmal in den Kriegsgebieten beobachtet, in denen sie arbeitet.

Menschen auf unbestimmte Zeit in Haftanstalten in Drittstaaten festzuhalten, wie es Australien in Nauru und Papua-Neuguinea tut, ist nicht nachhaltig, da die Aufnahmeländer im Allgemeinen nicht bereit sind, eine dauerhafte Niederlassung zu gewähren. Papua-Neuguinea hatte zunächst erklärt, dass es den Menschen einen dauerhaften Aufenthalt gestatten würde – ähnlich wie es nun Ruanda im Rahmen des britischen Ruanda-Abkommens anbietet. Das Land änderte jedoch seinen Standpunkt, als es die politischen Auswirkungen vor Ort erkannte – ein erheblicher Teil der dorthin überstellten Personen wurde später doch nach Australien gebracht.

Aufwand und Ertrag der finanziellen Kosten der Offshore-Politik stehen in keinem auch nur annähernd angemessenem Verhältnis zueinander: Australien gibt regelmäßig jährlich mehr als eine Milliarde Dollar aus, um sich um eine kleine Anzahl von Flüchtlingen zu kümmern (mit Stand 31. Oktober 2023 hatte Australien seit 2012 insgesamt 4.194 Asylsuchende an Drittstaaten überstellt). Eine Umschichtung dieser Mittel in Richtung Schutz statt Abschreckung wäre ein wirksamerer Ansatz, um die Sicherheit und das Wohl von Flüchtlingen zu gewährleisten.

Die weitere Verbreitung von Offshore-Verfahren wird das internationale Flüchtlingsschutzsystem erheblich schwächen. Da die meisten Länder gegenwärtig um die Abschreckung von Asylsuchenden konkurrieren, könnte es zu einem Unterbietungswettbewerb (race to the bottom) von immer restriktiveren Politikmaßnahmen kommen. Bei der Ausarbeitung ihrer Asylpolitik wägen die Regierungen ab zwischen ihrer Wettbewerbsfähigkeit bei der Abschreckung unerwünschter irregulärer Einwanderung und dem Wert der Einhaltung ihrer völkerrechtlichen Verpflichtungen. Je mehr Staaten sich für Abschreckung statt für Schutz entscheiden, desto mehr Druck entsteht auf andere Staaten, es ihnen gleichzutun. Dieses Szenario hat – und wird auch in Zukunft – verheerende Auswirkungen auf die Möglichkeiten von in Gefahr schwebenden Menschen haben, in Sicherheit zu gelangen.

3. Schluss

Die Wirksamkeit der Genfer Flüchtlingskonvention und der in anderen Menschenrechtsabkommen festgelegten Schutzbestimmungen wird durch das Handeln der Staaten bestimmt. Die Umsetzung des internationalen Rechts erfordert Führungsstärke: Es braucht Staaten, die vorangehen und andere Staaten davon überzeugen, Flüchtlinge zu schützen. Wenn sich immer mehr Staaten – vor allem wohlhabende liberale Demokratien, die über die für diese Aufgabe erforderlichen Ressourcen verfügen – weigern, diese Führungsrolle zu übernehmen, wird dies zu einer Aushöhlung des universellen Grundsatzes des Asyls und des Flüchtlingsschutzsystems im Allgemeinen führen. In der Praxis bedeutet dies, dass noch mehr Asylsuchende in die gleiche Lage geraten werden wie die Menschen an Bord der SS St. Louis – auf dem Meer treibend, ohne irgendwo Zuflucht finden zu können.

Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel